李勇

（湖北民族學(xué)院 湖北 恩施 445000）

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用

李勇

（湖北民族學(xué)院 湖北 恩施 445000）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，直接與農(nóng)村、農(nóng)民相聯(lián)系，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中承擔著各項經(jīng)濟發(fā)展，社會管理以及公共服務(wù)等方面的職能。然而，由于各種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動這一進程中還存著著許多問題亟待解決。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用為研究對象，旨在通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中所存在問題的背景、內(nèi)容、內(nèi)外部原因入手，找出適合其推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的道路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 新型城鎮(zhèn)化 作用

一、問題的提出

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成績，綜合國力、人民的生活水平也都隨著城鎮(zhèn)化的推進而不斷提高。然而，這種持續(xù)快速發(fā)展的繁榮景象背后，卻隱藏了許多問題，由各種原因造成的脫離實際，急速冒進式的發(fā)展，使得許多地區(qū)出現(xiàn)了人口城鎮(zhèn)化率虛高，空間布局混亂無序，資源浪費以及環(huán)境破壞嚴重等不和諧的現(xiàn)象，這一系列問題的出現(xiàn)都將對我國未來社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展埋下消極隱患。因此，我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深刻反思傳統(tǒng)冒進式的城鎮(zhèn)化道路存在的問題，走出一條符合國情、循序漸進、以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層政府組織，也是與農(nóng)村、農(nóng)民聯(lián)系最緊密的一級政府組織，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一種要求公共服務(wù)均等化、空間布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化。在這種背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所要發(fā)揮的重要作用就十分顯著，它在推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程中發(fā)揮著至關(guān)重要的橋梁作用，向上聯(lián)結(jié)上級各政府部門，向下直接聯(lián)結(jié)基層農(nóng)村、農(nóng)民。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一進程中發(fā)揮作用的好壞將直接關(guān)系著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體進程。然而，在現(xiàn)實情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還面臨著種種問題亟待解決，我們需要厘清認識，找出對策，以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中發(fā)揮更大作用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的職能定位

（一）經(jīng)濟發(fā)展的推動者

城鎮(zhèn)化是我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個重要組成部分。而經(jīng)濟發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的源動力。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展是推動城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)之一，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作之一。首先，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，是體現(xiàn)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展狀況的重要參數(shù)，對經(jīng)濟有著強大的推動作用。因此要推行城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化，在發(fā)展本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以依托本地區(qū)的優(yōu)勢，結(jié)合自身特點，制定符合自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，為工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造條件。其次，在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的同時，要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)深層次的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革，完善土地轉(zhuǎn)讓制度，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供條件。同時改變農(nóng)民的經(jīng)營模式和經(jīng)營理念，以企業(yè)帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，充分利用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余勞動力，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟新的增長點。再次，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要加大扶持力度，為其發(fā)展提供空間與條件。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要利用必要的經(jīng)濟方法，如：稅收、信貸等，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

（二）社會管理的實施者

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能主要體現(xiàn)在促進社會公平正義、保障公民基本權(quán)益、維護社會基本秩序以及促進基層群眾素質(zhì)提高這幾個方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國政府層級里屬于最基層政府，這一級政府工作的服從性以及執(zhí)行性較強，自主性較少，權(quán)利也十分有限，但總體而言鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，“以人為本”為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)的豐碩成果。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民享受平等的基本醫(yī)療保障服務(wù)、平等的受教育權(quán)利，保障人民平等參與平等發(fā)展的權(quán)利。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強與基層村民自治組織的聯(lián)系，切實保障公民受教育，以及醫(yī)療衛(wèi)生，社會保障等方面的基本權(quán)益，切實貫徹以人為本的理念，切實解決人民群眾生產(chǎn)生活中的相關(guān)訴求，使他們感受到公平正義，切實維護基層社會的穩(wěn)定，而穩(wěn)定是社會經(jīng)濟發(fā)展的大前提，社會穩(wěn)定對于經(jīng)濟發(fā)展，人民生活水平的提高有著十分重要的意義，也能促進新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康推進。

第三，良好的社會秩序是社會經(jīng)濟健康發(fā)展的前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著維護基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會秩序安定團結(jié)的職責(zé)，社會環(huán)境的穩(wěn)定，對于人們履行好維護基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本社會秩序的職能，保障人民群眾安居樂業(yè)，為經(jīng)濟發(fā)展，人民生活水平的提高創(chuàng)造良好的環(huán)境，為新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進創(chuàng)造良好條件[1]。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著對農(nóng)民進行培訓(xùn)教育提高其素質(zhì)的責(zé)任。大力發(fā)展新型城鎮(zhèn)化要求重新定位農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在培訓(xùn)新型農(nóng)民上發(fā)揮重要作用，它是培育公民美德的關(guān)鍵，也是提高農(nóng)民素質(zhì)的重要環(huán)節(jié)，農(nóng)民的素質(zhì)普遍提高了，會直接促進農(nóng)村良好社會風(fēng)氣的形成，維護農(nóng)村社會的公共秩序，促進人的曲面發(fā)展，從而更好地推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[2]。

（三）公共服務(wù)的提供者

公共服務(wù)質(zhì)量是衡量一個現(xiàn)代政府工作質(zhì)量的重要指標，成為為民眾服務(wù)的服務(wù)型政府也是我國政府的目標之一。隨著城鎮(zhèn)化的推進，政府的公共領(lǐng)域也不斷擴大，相應(yīng)的其職能范圍也在不斷調(diào)整。作為最基層的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力不僅是我國政府部門能力的體現(xiàn)，同時也決定了新型城鎮(zhèn)化推進的高度。但一方面受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力的限制；另一方面隨著社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的推進，民眾對政府的公共服務(wù)能力也提出了更高的要求。所以，在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要修煉“內(nèi)功”，提高自身的管理水平，著眼更長遠的目標，而且要在發(fā)展過程中，考慮到民眾的需求和新型農(nóng)村建設(shè)的實際情況，努力提高公共服務(wù)質(zhì)量，使城鎮(zhèn)化的紅利真正惠及城鄉(xiāng)居民。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該提供以下幾個方面的公共服務(wù)：

第一，基層的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施好壞與農(nóng)業(yè)科技水平的先進與否關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)能否順利進行，更關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)是否堅實。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實做好農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)機械配備方面的工作，同時也要采取措施增強當?shù)剞r(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害方面的能力，同時引導(dǎo)各種社會力量，切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)打下良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實加強基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會保障性服務(wù)，將各項服務(wù)落實到小城鎮(zhèn)居民身上。要為基層民眾提供必要的就業(yè)信息以及各種就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村閑散勞動力質(zhì)量，本著“以人為本”為核心的理念，加大社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫的力度，保障弱勢群體基本利益。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)力度，解決好基層群眾的用水、用電問題，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的保護，注重村容村貌的建設(shè)以及轄區(qū)內(nèi)的綠化建設(shè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好條件，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基層的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強本轄區(qū)的科、教、文、衛(wèi)事業(yè)建設(shè)。在教育方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)各種教育資源的配置，并合理布局中小學(xué)；加強九年義務(wù)教育的普及工作，保障每一個適齡兒童都能接受九年義務(wù)教育，同時引導(dǎo)社會力量參與當?shù)亟逃l(fā)展。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要發(fā)揮在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度上的規(guī)范、引導(dǎo)以及監(jiān)管作用，保障基層群眾看病就醫(yī)方面的基本權(quán)益。在文化建設(shè)上，要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)方面大的投資力度，例如豐富當?shù)氐难莩鍪袌?，為群眾帶去一些公益性質(zhì)的演出；建設(shè)面向民眾的圖書館和電子閱覽室，這一系列舉措都可以豐富群眾的業(yè)余生活，提高群眾的品味、素質(zhì)，在文化建設(shè)方面為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供保障。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中鄉(xiāng)政府存在的問題及成因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的問題分析

1.思維觀念陳舊

地方政府既是政策的制定者又是政策的監(jiān)督執(zhí)行者，所以一些政府部門在執(zhí)行時會不自覺的考慮到自身利益。同時在招商引資的過程中，個別領(lǐng)導(dǎo)有可能為個人政績考慮，盲目追求經(jīng)濟效益好的項目，不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況與群眾的真正訴求或是忽略了社會效益與長遠利益。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貪大求快，城市建設(shè)追求外在，注重面子工程，沒有結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的特點，不僅會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了原來的風(fēng)貌，還會造成資源以及資金的浪費，這種只重視“外在”忽略“內(nèi)在”的行為，從長遠看將會阻礙我國新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進程。

2.職能發(fā)揮不到位

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于市場規(guī)律的把控能力較差，會出現(xiàn)自己制定的規(guī)章制度不完善，政府監(jiān)管部門監(jiān)督力度不夠，相關(guān)信息透明度不高等問題。在上述問題的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難將小城鎮(zhèn)建設(shè)引入快車道，同時由于缺乏公平競爭的市場環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資者的投資信心也會收到很大影響。由市場規(guī)律可知，各種社會資源更傾向于流向相對成熟的市場，由于投資環(huán)境不夠優(yōu)越等因素的影響，很多發(fā)展不夠好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在投資目的地選擇上是處于劣勢地位的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的商業(yè)、財經(jīng)、信息中心難以發(fā)揮作用，城鄉(xiāng)之間的差距也會越拉越大。

第二，由于環(huán)境容量較低，以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)單純追求經(jīng)濟發(fā)展速度，忽略發(fā)展質(zhì)量，不顧及生態(tài)環(huán)境保護等因素的影響，在經(jīng)濟建設(shè)的同時，很多有害的物質(zhì)被排放到自然環(huán)境中，造成了環(huán)境污染。從一個地區(qū)的長遠利益看來，這是得不償失的。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步增多，若繼續(xù)這種粗放式的經(jīng)濟發(fā)展方式，將對環(huán)境造成更大危害。與此同時，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人口數(shù)量的增多，居住人口的聚集，生活垃圾也成幾何倍數(shù)的增加，而相應(yīng)的垃圾處理系統(tǒng)或設(shè)備卻沒有完全跟上，這導(dǎo)致生活垃圾也對環(huán)境也造成較大污染。除此之外，還有大量土建、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的實施，若不注重環(huán)保，也將會對環(huán)境造成一定程度的破壞。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不是一蹴而就，在推進這一建設(shè)的過程中，將會出現(xiàn)很多棘手的難題，其中如何處理好發(fā)展速度和環(huán)境保護之間的關(guān)系，是擺在政府面前的一項十分重要的工作，這也需要相應(yīng)的規(guī)劃、監(jiān)管部門及民眾參與進來。

第三，地方政府采取的治理模式一般都是自上而下式的，所有的經(jīng)濟活動都會涉及到地方政府，這樣的管理模式很少有民眾參與其中，因此政府是“主角”，民眾成為“配角”。很多問題政府這種既是“運動員”又是“裁判員”，這在一定程度上會造成管理方式失當。

第四，由于受自身利益的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作過程中容易將重點和眼光放在為上級服務(wù)，完成上級指標上。在涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的切身利益問題時，則顯得些許應(yīng)付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中需要站在民眾角度，對自身的角色定位不能錯位，不能一味的追求經(jīng)濟增長，而忽視民眾的需求，不能在涉及企業(yè)與民眾之間的矛盾時，一味考慮經(jīng)濟利益，而忽略社會效益，忽略以人為本的核心理念。

3.管理體制不健全

第一，在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要跟社會建立良好的互動關(guān)系，利用社會力量協(xié)助自身處理好各項公共事務(wù)，更好地推進新型城鎮(zhèn)化。盡管我國在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中取得了一些成績，城鎮(zhèn)化的紅利也惠及了部分民眾，但是政府還應(yīng)當看到，現(xiàn)階段我國的管理體制仍存在著許多不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于推進新型城鎮(zhèn)化的過程中遇到某些實際情況無法作出正確決策，進則越位，退則失位。另外一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政部門、領(lǐng)導(dǎo)缺少經(jīng)驗，導(dǎo)致決策時出現(xiàn)拍腦袋現(xiàn)象，決策最終落到領(lǐng)導(dǎo)頭上，失去了新型城鎮(zhèn)化政策中的民主。另外，部分領(lǐng)導(dǎo)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作經(jīng)歷作為升遷，一味追求自己任期內(nèi)的短期效益，并沒有對一地城鎮(zhèn)化的長遠發(fā)展負責(zé)。

第二，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督與約束是由基層人民代表大會和相關(guān)紀委監(jiān)察部門來完成的。但是實際情況卻是，由于權(quán)力過于集中，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委上。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化進程中權(quán)力膨脹，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督力量。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理中存在著政黨不分，政企不分的現(xiàn)象，在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)時，監(jiān)督將會更加困難

第三，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府許多部門責(zé)權(quán)不明晰，職能相互交叉，相互協(xié)調(diào)支援較差，工作效率低調(diào)等問題，客觀上使得行政職能部門的設(shè)置和管理的混亂[3](P112)。沒有良好的組織機構(gòu)做載體作支撐，很多工作就很難順利開展。

4.配套制度不健全

第一，土地作為一種稀缺資源，最終歸屬權(quán)屬于國家。由于相關(guān)政策的模糊，政府在自己責(zé)任范圍內(nèi)將參與到土地經(jīng)濟中。一方面，某些地方政府通過自己手上的權(quán)力，強制改變土地價格，低價收入土地，高價轉(zhuǎn)讓、租賃、賣出土地，以獲取高額的中間差價。另一方面，政府雖然對失地農(nóng)民提供一定的經(jīng)濟補償，但相對于政府從中的收益，這種補償通常微乎其微，而且有時還會不及時。通過一系列土地轉(zhuǎn)讓，政府成為整個土地經(jīng)濟的最大受益者。而農(nóng)民因為失去了土地，失去的生存的基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進程中失去土地的人數(shù)增多，為社會穩(wěn)定埋下了隱患。

第二，目前我國的分稅財政管理體制已經(jīng)啟動，但仍處在沒有完成的階段。而就目前我國行政級別來看，采用了分稅財政管理體制只有地方與中央的收入分配，地方政府與地方政府間的財政分配并沒有涉及。一級政府每年所需要交的利稅基數(shù)完全是由上一級政府來確定，而問題落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上，由于國家取消對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入很大程度上只能依靠工商企業(yè)等相關(guān)稅收。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，本區(qū)域的工商企業(yè)數(shù)量無法與大城市相比的，所以每年的稅收數(shù)量就十分有限。而由于資金的缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金比例也相應(yīng)降低。同時，由于財政收入的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，更傾向于有較高收益的公共產(chǎn)品，這種行為本身就會導(dǎo)致社會公共服務(wù)的不完善，也最終不利于新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在問題的原因分析

長期以來，盡管發(fā)展小城鎮(zhèn)似乎一直是城鎮(zhèn)體系建設(shè)的重要內(nèi)容，但是這一政策目標和我們所采取的發(fā)展手段之間卻存在著嚴重的不匹配。當小城鎮(zhèn)在政策目標上被視為農(nóng)村人口的蓄水庫和緩沖區(qū)時，其提供公共設(shè)施和公共服務(wù)的行政手段與能力卻沒有隨之加強，當農(nóng)民工越來越多的流入大城市的時候，很多人又開始質(zhì)疑小城鎮(zhèn)是否具有增長的潛力。說到底，二元體制下，偏重發(fā)展大城市的慣性思維仍然在起著作用。我們應(yīng)該看到發(fā)展小城鎮(zhèn)所取得的種種成就，但同時還應(yīng)該特別注意，要將小城鎮(zhèn)發(fā)展好，發(fā)展順利，發(fā)展到符合科學(xué)發(fā)展觀以及和諧社會種種要求的水平并非易事，這當中面臨著各種各樣復(fù)雜的問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，當然也面臨著種種問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.內(nèi)部原因

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于缺乏人事權(quán)，目前還不能自主的形成一套完全依據(jù)自身實際構(gòu)建的領(lǐng)導(dǎo)班子，很大程度上是依據(jù)上級指示和調(diào)配完成領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，同時中央政府和上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)的培育不夠，很難在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中起到領(lǐng)頭羊的作用。

城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，最忌諱政策上的不穩(wěn)定。造成政策不穩(wěn)定的原因有很多，其中一個重要原因在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部流動性較大，新上臺的領(lǐng)導(dǎo)又會提出新的管理思路，發(fā)展方向，一屆領(lǐng)導(dǎo)班子一屆管理思路，很難在發(fā)展思路上形成連貫效應(yīng)。

第二，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進行土地擴張方面還處于比較幼年的階段，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，除去我國東南沿海以及珠三角一帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟十分發(fā)達的地區(qū)，我國的大部分鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展相對薄弱，一旦農(nóng)業(yè)收成與發(fā)展受到影響，就會大大限制該鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展與推進，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對于新興城鎮(zhèn)化的建設(shè)是十分不利的；另一方面，土地的利用率比較低下，科學(xué)合理利用有限土地的能力不足，單位土地收益不高也是發(fā)展方式粗放的表現(xiàn)[4]。

同時，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展過程中只注重硬件設(shè)施的建設(shè)，忽略“軟件”建設(shè)，政府領(lǐng)導(dǎo)人對道路、土地建設(shè)等實實在在的設(shè)施比較看重，因為這是他們政績的最直接體現(xiàn)。但是對教育文化、思想傳播、觀念傳導(dǎo)等“軟件”的建設(shè)卻投入度不高，這也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

第三，為了保證新型城鎮(zhèn)化這一政策能夠得到順利推進，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該將各自的優(yōu)勢資源共享起來，展開互通有無來共同促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。然而目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間合作關(guān)系不夠，僅有的合作關(guān)系也大部分依賴于上級政府的政策督導(dǎo)。這在一定程度上可能會加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的競爭關(guān)系，造成重復(fù)建設(shè)嚴重，資源浪費。這也在一定程度上抑制了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第四，盡管在我國農(nóng)村的村民委員會屬于村內(nèi)自治組織，不屬于一級政府，但是在農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展以及各類行政事務(wù)中都發(fā)揮著舉足輕重的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)小城鎮(zhèn)過程中常常需要借助村委會的力量，因此要加強與村委會的溝通協(xié)調(diào)在推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中將起到十分重要的作用，但是在現(xiàn)實中，由于二者不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，管理缺失存在著許多困難，很多工作不能順利開展。

2.外部原因

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投向能夠彰顯政績的地方，重建設(shè)、輕管理、輕使用的現(xiàn)象大量存在，很多項目在建設(shè)初期受關(guān)注度高，但是建好之后往往利用率非常低甚至是棄之不用，投入大的資金見不到效益，造成了很大的浪費。

相對于經(jīng)濟發(fā)展，小城鎮(zhèn)的社會和環(huán)境發(fā)展也很緩慢，其中一個重要原因就是小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量偏小，達不到社會和環(huán)境建設(shè)相應(yīng)的投資回報規(guī)模，同時由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通協(xié)調(diào)不夠，很少能形成資源共享，這也進一步制約了小城鎮(zhèn)的社會和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面要做到有的放矢，切實了解民眾的真正需求，同時與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強聯(lián)系與溝通，形成資源共享，將有限的財政資金用于解決亟需解決的投資建設(shè)，只有這樣才能真正促進新型城鎮(zhèn)化的推進。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍稅收收入的渠道較小，在分稅制改革之后，中央政府的財政狀況得到了很大改善，地方財力向各省市集中，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很大一部分稅收都被上級部門收繳，自身留下的很少，為了維持自身機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，同時還要兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)上的各種財政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力相對沉重，這也從根本上加大了其提供社會公共服務(wù)的難度，使得其為大眾服務(wù)的能力大為下降，很多工作施展不開，長此以往不利于小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的持續(xù)健康快速發(fā)展。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投融資問題并未納入國家統(tǒng)一規(guī)劃和制度安排。一方面沒有建立適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金需求的多元化投融資機制，直接融資渠道有限，融資方式仍然建立在農(nóng)村賴以生存的土地上以及少量銀行貸款，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的還款來源卻大部分依賴于土地收入。另一方面，金融體系不健全，政策性金融與商業(yè)性金融界限不清，金融機構(gòu)用于支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的對標產(chǎn)品創(chuàng)新不足。

四、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用

（一）改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的治理理念

1.培養(yǎng)“善治”思想

“善治”強調(diào)“善”，小城鎮(zhèn)雖然小，但社會系統(tǒng)一樣完整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理地方的時候需要對轄區(qū)內(nèi)的各種要素進行治理，為保障人民群眾安居樂業(yè)以及維護社會持續(xù)創(chuàng)造良好的條件。

“善治”是相對于傳統(tǒng)意義上政府“官僚式”治理而言的，這種轉(zhuǎn)變的其中一個表現(xiàn)就是小城鎮(zhèn)治理主體的轉(zhuǎn)變，原來的小城鎮(zhèn)治理主體僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，“公民個人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會組織”都變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過程中要注意平衡各主體之間的利益關(guān)系，同時要對出現(xiàn)的問題及時發(fā)現(xiàn)并加以調(diào)整，以達到最佳狀態(tài)，實現(xiàn)治理目標?！吧浦巍币笸怀雒裰?，要同各個治理主體多溝通、交流，了解彼此利益訴求，并整合意見，規(guī)范行為，化解各種沖突與矛盾，這些溝通幾乎涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等所有方面。這其中包含了體現(xiàn)社會公平性的公共服務(wù)機構(gòu)，如：教育、醫(yī)療、社保等。同時也包括了體現(xiàn)社會治理等方面的內(nèi)容，如：司法保障、生產(chǎn)安全等。涉及內(nèi)容廣而泛，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)信息公開，突出治理重點。當前，小城鎮(zhèn)社會治理的主要內(nèi)容包括：土地流轉(zhuǎn)管理和流動人口管理、社會治安體系建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)信息安全監(jiān)控、居民住房供給等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該將“善治”理念融入社會管理的方方面面。

2.培養(yǎng)服務(wù)意識

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)樹立足夠的服務(wù)意識，要執(zhí)政為民，從人民群眾切身利益出發(fā)，為人民謀福利，滿足人民群眾產(chǎn)生生活相關(guān)訴求，除了要提供居民生活的基礎(chǔ)性服務(wù)，包括諸如交通、住房、水電氣等基礎(chǔ)公共服務(wù)，還要提供一系列衍生服務(wù)，諸如信息咨詢，科技推廣等等在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民具有很大價值的服務(wù)。居民的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化推進的重點，政府要將居民最關(guān)心的、最迫切的內(nèi)容，涉及居民最根本利益的內(nèi)容優(yōu)先考慮，建立一個健全的為全體社會公民服務(wù)的社會服務(wù)體系，促進各要素的合理流動，提高科技興農(nóng)、職業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量，切實解決人民群眾最關(guān)心的教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的實際困難，建立健全社會保障體系建設(shè)，維護居民的基本權(quán)利需要。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政機構(gòu)并不能事無巨細地干預(yù)市場，而需要通過構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和培育現(xiàn)代市場來為廣大城鄉(xiāng)居民間接地提供公共服務(wù)。

隨著小城鎮(zhèn)商品經(jīng)濟的發(fā)展，小城鎮(zhèn)之間不應(yīng)該因為相互競爭而相互抵觸，也不應(yīng)懷有地方保護主義的思想，要建立統(tǒng)一的市場體系，加強合作，促進各自優(yōu)勢資源相互利用，生產(chǎn)要素及配置優(yōu)化處理，創(chuàng)建一個互通有無、將資源優(yōu)勢發(fā)揮到最大化的開放市場，各市場主體公平競爭；與此同時，市場監(jiān)管力度不能放松，對不正當?shù)?、擾亂市場秩序的違法犯罪行為要予以堅決的打擊，保障市場的有序運行，優(yōu)化交易環(huán)境，為提供更優(yōu)良的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)創(chuàng)造更優(yōu)越的的市場環(huán)境。除此之外，還應(yīng)構(gòu)建和諧的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，優(yōu)化合作氛圍。在公共產(chǎn)品供給方面，要使非政府組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有良好的合作關(guān)系，使合作效果最佳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在法律、法規(guī)、制度建設(shè)方面予以良好的保障措施，同時建立健全準入機制，二者的界限要有清楚的界定，這樣才能保證公共服務(wù)的供給數(shù)量與供給質(zhì)量。

（二）推動建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織領(lǐng)導(dǎo)體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政府組織推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前沿陣地，應(yīng)該時刻以總的發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，做到有重點、有條理、分工明確，并以此為依據(jù)成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組保障政策推進的合理有效。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要負責(zé)人作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)班底，做到組織實施、明確任務(wù)、落實責(zé)任的目標，集中該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來推進新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。實行科學(xué)合理的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的決策機制，繼續(xù)完善和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃時所面臨的決策進行集體性的討論，集思廣益，避免拍腦袋現(xiàn)象的產(chǎn)生以及決策失誤。決策的好壞將直接關(guān)系后續(xù)的實施以及收效成果反饋等。因此，要注重決策的科學(xué)性，將推動城鎮(zhèn)化建設(shè)大的初步?jīng)Q策意見拿出來進行廣泛討論，以期達到更好效果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點項目切實承擔對項目的督導(dǎo)工作，對于各種不合理現(xiàn)象要做到及時發(fā)現(xiàn)并指出，提出相應(yīng)解決辦法，完善對該項目的審批機制。上級政府要切實做好對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的考核落實工作。對推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有一套完整的合理的績效考核機制，將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中遇到的種種問題以及建設(shè)決策落實到人，在各項工作遭遇瓶頸以及出現(xiàn)偏差大的時候能找到切實責(zé)任人，將他們對于事情的處理方法處理結(jié)果等作為干部考核的依據(jù)。

村委會是基層群眾自治組織，不是國家的基層政府組織，不是一級政府組織，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委會的關(guān)系，必須與村委會的性質(zhì)相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多工作必須依靠村委會才能得到落實，但同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會又不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此更多時候要通過宣傳、動員等引導(dǎo)方式將上級政府在推動新型城鎮(zhèn)化方面的相關(guān)政策措施落實到位，對村委會在工作中遇到的各種阻力與困難應(yīng)當提供物質(zhì)等各方面的相應(yīng)援助。

（三）實施現(xiàn)代化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制

國家應(yīng)從體制機制上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造有利條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作具有服從性和執(zhí)行性這一特征，在管理體制機制上并沒有自主權(quán)，他們更多的是依照現(xiàn)有的法律規(guī)范與職責(zé)權(quán)限在上級政府授權(quán)下進行日常的行政管理工作，因此，國家應(yīng)該為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一定體制機制上的便利，以使其更好地為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)。

1.簡政放權(quán)完善權(quán)力配置

對現(xiàn)有的行政體制改和運行體制進行深層次的改革，并將改革的成果通過制度的形式得以確定，就是我們常說的行政體制優(yōu)化，行政體制優(yōu)化使得政府在處理各項行政事務(wù)的過程中具備合法的優(yōu)良的制度基礎(chǔ)，以此提高治理成效，同時也能在一定程度上提高政府的公信力[5](P147)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最基層的行政政府，不但要完成上級政府組織交予其的各項任務(wù)指標，同時還要在維穩(wěn)、促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用，獨立的行政管理權(quán)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說是非常必要的。中小城鎮(zhèn)要實現(xiàn)對行政的優(yōu)化改革，需要政府簡政放權(quán)，即減少對下級政府不必要的行政干涉，逐步建立各級政府事權(quán)與職權(quán)均衡機制。明確各級政府的職能邊界，并以制度化的形式確立，同時在各級政府的職責(zé)范圍之內(nèi)權(quán)責(zé)明確?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔所在村鎮(zhèn)居民的基本民生工作，上級政府在財權(quán)和人事權(quán)上應(yīng)該適當放權(quán)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時上級政府要履行好自身的監(jiān)管職責(zé)。以此,可以實現(xiàn)各級政府權(quán)力優(yōu)化配置，各司其職，達到最好的行政效果。

2.加強監(jiān)督管理

當前，對小型城鎮(zhèn)的考核機制還存在著以政績結(jié)果為唯一考核標準的政績考核指標，這樣的考核機制會導(dǎo)致小型城鎮(zhèn)的“短視”，即只注重短期獲得的投資數(shù)量，而不注重投資的項目質(zhì)量如環(huán)保指標等；只注重短期獲得的企業(yè)稅收總額，忽視長期的小型城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和居民生存質(zhì)量等，這樣的政績觀的影響下，會使小型城鎮(zhèn)政府傾向于搞短期政績工程或形象工程。而對城鎮(zhèn)居民最重要的生存質(zhì)量指標如居民收入、生存環(huán)境、就業(yè)率與失業(yè)率等因素還沒有有效的考核指標。因此，科學(xué)的考核評估制度對于小城鎮(zhèn)來說是非常重要的。從評估主體、評估程序入手優(yōu)化考核制度。具體而言，從評估主體來講，一方面對由于信息不對稱問題的存在，所以政府考核評估主體應(yīng)加入城鎮(zhèn)居民、社會組織、企業(yè)、新聞媒體等，以此使政府考核的信息來源更加全面和公正。從評估程序來講，采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式進行。自上而下的考核程序是指上級政府相關(guān)部門根據(jù)考核指標體系對中小城鎮(zhèn)進行行政考核；自下而上的考核是指在政府考核評估主體新加入的城鎮(zhèn)居民、社會組織、企業(yè)、新聞媒體等對中小城鎮(zhèn)績效的監(jiān)督和打分。最終建立起人民群眾的滿意度為導(dǎo)向的中小城鎮(zhèn)考核體系。

（四）完善新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中各項制度措施

溫家寶總理在中央農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作會議上指出：“推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的出發(fā)點和目的，是為了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強社會管理和公共服務(wù)，說到底是為了更好地發(fā)揮行政效能，更好地為‘三農(nóng)’服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)該履行的職能、該提供的服務(wù)，不僅不能削弱，還要逐步加強?！比欢谖覈?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常行政事務(wù)主要是執(zhí)行性的，以執(zhí)行上級政府的各項政策措施為主，自主性較少，因此從制度層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能做的就微乎其微，所以，中央一級上級政府更應(yīng)從制度層面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供相應(yīng)的保障。

1.完善土地流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村生產(chǎn)力因為農(nóng)業(yè)機械的普及得到了很大提高，許多農(nóng)民從土地上脫離，同時農(nóng)村部分勞動力得以釋放，在農(nóng)村的務(wù)農(nóng)人口開始減少，一部分有條件的農(nóng)民、或是有意愿進城務(wù)工的農(nóng)民開始向農(nóng)村以外的地方轉(zhuǎn)移[6]。但由于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村農(nóng)民社保體制不健全、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定等因素的影響，現(xiàn)實中的情況是，盡管這一部分進城的農(nóng)民在空間地域上確實進入了城市或者說小城鎮(zhèn)，但事實上，他們?nèi)匀槐Ａ糁r(nóng)民的身份從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，因此，將農(nóng)民手中的土地使用權(quán)重新轉(zhuǎn)移，進行更高效合理的配置，使單位土地的利用價值達到最大化，效益最大化，是個十分重要的問題。

首先，明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，合理的土地開發(fā)流程規(guī)范，可以使市場的基礎(chǔ)性配置作用得到更大發(fā)揮，將本鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的一些要素，如資金、土地、勞動力、技術(shù)等進行優(yōu)化整合。土地作為一種特殊的商品，其產(chǎn)權(quán)歸屬也應(yīng)遵守相應(yīng)的市場經(jīng)濟規(guī)律，國家需要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)關(guān)系的相應(yīng)權(quán)利與義務(wù)。按照我國當前的具體情況，村委會是集體土地所有權(quán)的代表，享有土地的使用權(quán)、土地的收益權(quán)，土地的處置權(quán)。將公益性質(zhì)的用地除開，村委會可以將其他用地適當投入市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府起到監(jiān)管的作用，所有的交易都遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律，如果這其中涉及到土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓的，必須要征求村民委員會的統(tǒng)一，所有的有償轉(zhuǎn)讓都應(yīng)該在滿足基本的市場規(guī)則的前提下進行，并將受益按照一定比例進行劃分，這樣才能充分的調(diào)動起市場的積極性。

其次，當前，我國主要的土地流轉(zhuǎn)模式有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、互換等，而且土地流轉(zhuǎn)有空間更加靈活的趨勢。例如，可以由村民委員會召集被征地村民一起商討征地相關(guān)事宜，將各家各戶的土地使用權(quán)進行折算并以資金形式入股，而土地使用者可以依據(jù)將來的土地使用用途為村民提供一定的就業(yè)崗位，這樣將土地轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)民既沒有離開原有土地，又能夠以工人身份，同時還以股東身份參與土地收益，除勞動正常收入外、還可依據(jù)土地年收入獲得相應(yīng)的分紅，農(nóng)民因為轉(zhuǎn)讓了土地，因此有了長期較為穩(wěn)定的收入，這是開發(fā)商和農(nóng)民間共同的利益訴求，這二者之間還可以相互監(jiān)督，這樣集體經(jīng)濟組織以市場主體身份融入了市場，參與市場運作，也將農(nóng)民的收入問題一并得到了解決[7](P268)。

最后，要制定一定的土地流轉(zhuǎn)市場的準入標準，在參與主體、范圍、形式以及收益分配等環(huán)節(jié)予以制度上的規(guī)范，并從法律層面將流轉(zhuǎn)程序、合同簽訂、糾紛處理方式等內(nèi)容加以明確，以保證土地流轉(zhuǎn)在合理合法的范圍內(nèi)運行，同時使農(nóng)民能夠真正獲得土地出讓的收益。具體說來，要建立土地使用權(quán)登記制度，還應(yīng)嚴格審核土地流轉(zhuǎn)過程中的所有者以及使用者資格，嚴格審核土地用途，切實保護耕地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的穩(wěn)定性，同時避免濫用、濫占耕地現(xiàn)象的產(chǎn)生。

另外，還應(yīng)將“公共利益”與“非公共利益”作出明確界定，并將這種界定從法律層面上確定下來，這樣做可以切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益，避免地方政府借著公共利益的名義做出損害農(nóng)民利益的事情。

2.改革金融投資制度

隨著小城鎮(zhèn)發(fā)展，商業(yè)銀行中以儲蓄為主的的業(yè)務(wù)已經(jīng)不能滿足小城鎮(zhèn)實際發(fā)展的需求，因此商業(yè)銀行還可以為小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)公用設(shè)施建設(shè)設(shè)立一定的專項資金，并提供其他一些相應(yīng)的服務(wù)用于支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)的買房信貸業(yè)務(wù)，為購房居民提供還貸按揭等業(yè)務(wù)，同時還可為小城鎮(zhèn)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等提供金融信貸業(yè)務(wù)，為其發(fā)展融資提供便利。除此之外，金融機構(gòu)還應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況，結(jié)合具體實際，將金融服務(wù)業(yè)進行創(chuàng)新，為其生產(chǎn)經(jīng)營活動提供一定的資金支持，以此促進這類企業(yè)的發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立一個多元化的投資體系，在這個體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，這一投資體系使各類企業(yè)以及其他社會力量參與其中，相互協(xié)調(diào)而又各有側(cè)重地為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供支持。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要將其財政資金投入在公共設(shè)施的建設(shè)以及公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的提高方面，而那些可以交由市場的投資經(jīng)營項目，應(yīng)該給市場以足夠空間參與進來，例如道路橋梁建設(shè)、住房、部分科教文衛(wèi)事業(yè)等等。這樣使社會力量參與進公共服務(wù)的供給，一方面可以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金不足的問題，另一方面還可以帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，借助市場機制促進新型城鎮(zhèn)化的大發(fā)展。以修路為例，政府可以將道路的冠名權(quán)和廣告權(quán)階段性或長期性出讓給企業(yè)，企業(yè)通過修路的方式獲得冠名權(quán)或是廣告權(quán)，這樣政府彌補了在修路上財政資金不足的尷尬境地，企業(yè)不僅可以通過修路獲得一定的經(jīng)濟收益，還能獲得很大的社會效應(yīng)，有助于優(yōu)化其企業(yè)形象，這些無形資產(chǎn)是投資其他領(lǐng)域不能得到的[8]。

開拓小城鎮(zhèn)長期發(fā)展投融資渠道，例如成立專項小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，做到明確資金用途，?？顚Ｓ茫瑫r需要注意的是，要對設(shè)立的專項資金實行相應(yīng)的監(jiān)督機制，以保障資金的獨特用途，提高資金利用效率，由金融機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)共同監(jiān)督這一專項資金的流入及流出，防止濫用。

3.建立一級完整財政體制

我國的財政分級管理，是中央和地方實行的分稅制體制，省級以下的地方財政確立主體是省一級政府機構(gòu)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政管轄權(quán)主要由縣一級政府負責(zé)，應(yīng)完善省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級財政管理體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的完整的地方財政制度，使其預(yù)決算制度明晰。

要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的職責(zé)，依據(jù)事權(quán)確定財權(quán)，將財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，理順二者之間的關(guān)系，將財政收支制度法制化?，F(xiàn)實情況中，一地所得財政資金的多少很大程度上取決于這個該地地方政府與上級政府的關(guān)系如何，而并非取決于該地真正所需建設(shè)資金的多少，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政體制建設(shè)有助于杜絕此種現(xiàn)象的發(fā)生，保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進行。

第一，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。一方面由于分稅制的實施，另一方面由于農(nóng)業(yè)稅的取消，在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給，也就影響了小城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。由此看來，中央政府應(yīng)該加大對中小城鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，重點把控小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施與社會福利領(lǐng)域，使專項資金利用更合理有效，同時，還應(yīng)當建立這類資金支出成效的評價標準，實施監(jiān)督轉(zhuǎn)移資金的流向以及使用情況，對不合理現(xiàn)象做到及時糾正。

第二，建立規(guī)范的預(yù)決算制度。要進行嚴格的預(yù)決算管理，按照《預(yù)算法》的要求編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算，同時還應(yīng)規(guī)范追加預(yù)算的方式，同時要依據(jù)一地實際情況，經(jīng)濟發(fā)展水平，以及具體發(fā)展項目合理編制預(yù)算項目及金額，要對小城鎮(zhèn)建設(shè)的具體項目進行科學(xué)分析，制定合理預(yù)算。

我國的預(yù)算審核權(quán)在人大，經(jīng)人大審核通過的預(yù)算不得隨意更改，同時人大還應(yīng)行使其監(jiān)督權(quán)，以保障資金的合理合法利用，同時避免超越財力搞建設(shè)現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是在實際情況中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大缺乏具備專業(yè)財政知識的代表。由此可見，要加強財政資金監(jiān)管力度，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表的整體素質(zhì)，充分發(fā)揮他們的監(jiān)督職能，以確保財政資金在法制范圍內(nèi)合理有效的利用。

第三，鞏固稅源主體、培植新稅源。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收很大一部分要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地企業(yè)的所得稅，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要大力發(fā)展本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)，尤其是對當?shù)亟?jīng)濟有著強有力助推作用的企業(yè)及骨干企業(yè)。例如我國江浙一帶地區(qū)，產(chǎn)業(yè)集聚通常是以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是一個村為單位的。大力推進這些地區(qū)企業(yè)的發(fā)展也就是促進了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在規(guī)范市場秩序創(chuàng)造優(yōu)良投資環(huán)境等方面下功夫，建設(shè)有利于企業(yè)成片發(fā)展的生產(chǎn)服務(wù)配套設(shè)施，促進集約化規(guī)模化發(fā)展，保障稅收的穩(wěn)定增長，同時擴大新的稅源。對于企業(yè)來說，獲得了更好地發(fā)展空間，有利于其經(jīng)濟效益的提高；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，促進了當?shù)仄髽I(yè)的效益增長，也就從一定程度上增加了稅收，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供更大的資金支持[9]。

［1］陳會方.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理職能變革研究［J］.廣西民族大學(xué)學(xué)報，2008（4）.

［2］周志旺.城鄉(xiāng)一體化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)展研究［J］.人民論壇，2014.

［3］仇保興.中國城市化進程中的城市規(guī)劃變革［J］.同濟大學(xué)出版社，2005.

［4］宋洪遠.農(nóng)業(yè)補貼制度：框架、內(nèi)容與政策建議［J］.三農(nóng)決策要參，2013（7）.

［5］孟祥林.新型城鄉(xiāng)形態(tài)下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題研究［J］.經(jīng)濟科學(xué)出版社，2011.

［6］王靜.論我國小城鎮(zhèn)進程中地方政府治理模式創(chuàng)新［J］.城市問題，2012（4）.

［7］中國國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.中國新型城鎮(zhèn)化道路、模式和政策［M］.中國發(fā)展出版社，2014.

［8］馬慶斌，劉誠.中國城鎮(zhèn)化融資現(xiàn)狀與政策創(chuàng)新［J］.中國市場，2012（16）.

［9］孫慧.從國際經(jīng)驗看我國地方政府融資平臺發(fā)展創(chuàng)新［J］.國際經(jīng)濟合作，2010（10）.

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李勇（1985—），男，湖北民族學(xué)院講師，法學(xué)博士。