胡振光

從單一主體到多元結(jié)構(gòu)：社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究述評(píng)

胡振光

社區(qū)治理的關(guān)鍵是治理體系的完善，而治理結(jié)構(gòu)是社區(qū)治理體系的核心，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)質(zhì)是國家與社會(huì)關(guān)系變遷在社區(qū)層面的 “微觀投射”。當(dāng)前關(guān)于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究主要集中在關(guān)于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的整體性研究以及關(guān)于社區(qū)治理主體及其行動(dòng)邏輯的研究?jī)蓚€(gè)層面。這些研究表明，創(chuàng)新社區(qū)治理是一項(xiàng)包含政府、市場(chǎng)、社會(huì)等力量正確定位與協(xié)商合作的系統(tǒng)化工程，而不僅僅是地方政府如何治理社區(qū)的問題。實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)從政府作為唯一治理主體轉(zhuǎn)向地方政府與其他社區(qū)治理主體互動(dòng)合作的轉(zhuǎn)變，有利于重構(gòu)社區(qū)秩序，促進(jìn)社區(qū)善治。已有成果展現(xiàn)了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究的整體圖景，為進(jìn)一步的研究提供了基礎(chǔ)和可拓展的空間。

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；研究述評(píng)；基層政府；社區(qū)自治組織；集體經(jīng)濟(jì)組織；社會(huì)組織

社區(qū)治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性、微觀性的社會(huì)治理，具有 “透視”社會(huì)的價(jià)值。社區(qū)治理的關(guān)鍵問題是社區(qū)治理體系的完善，而治理結(jié)構(gòu)則是社區(qū)治理體系的核心。結(jié)構(gòu)是組成整體的各部分的搭配和安排。按照這一理解，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)包含兩層涵義：一是構(gòu)成整體結(jié)構(gòu)的組成部分，具體指有哪些參與社區(qū)治理的主體；二是結(jié)構(gòu)的安排，主要是指治理主體以何種方式組合與搭配，也即相應(yīng)的制度與機(jī)制。陳偉東等認(rèn)為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是指 “政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、轄區(qū)單位、居民合作供給社區(qū)公共產(chǎn)品，優(yōu)化社區(qū)秩序，推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的制度和運(yùn)作機(jī)制”①。這一概念反映了國家、市場(chǎng)、社會(huì)在社區(qū)層面的功能分化與合作。

近年來社區(qū)研究蓬勃發(fā)展，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究成果同樣盈千累萬。這與我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，國家治理重心下移的宏觀背景有關(guān)，也與近年來不斷開展的城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)、新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)緊密相連。當(dāng)前關(guān)于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究主要集中在兩個(gè)層面：一是關(guān)于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的整體性研究，包括理想的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)及其建構(gòu)路徑，社區(qū)治理結(jié)構(gòu) “應(yīng)然”與 “實(shí)然”狀態(tài)比較以及影響因素等。二是關(guān)于社區(qū)治理主體及其行動(dòng)邏輯的研究，包括基層政府的角色及行動(dòng)邏輯，社區(qū)自治組織 “應(yīng)然”與 “實(shí)然”地位的探討，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能、地位及發(fā)展方向，社會(huì)組織的功能、地位、發(fā)展及其與基層政府的關(guān)系等。

一、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)：理想結(jié)構(gòu)、建構(gòu)路徑與現(xiàn)實(shí)瓶頸

整體性層面的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究主要集中在討論國家與社會(huì)關(guān)系變遷背景下社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)、社區(qū)治理體系建構(gòu)以及社區(qū)治理模式的比較等。陳偉東等認(rèn)為在單位功能弱化和單位制解體的背景下，城市社區(qū)建設(shè)的中心內(nèi)容就是重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)以替代傳統(tǒng)的單位制和居委會(huì)制。②魏娜認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)治理模式開始由行政型社區(qū)向合作型社區(qū)和自治型社區(qū)發(fā)展，社區(qū)發(fā)展與制度創(chuàng)新的基本思路是建立基于合作的新型政府與社會(huì)的關(guān)系。③張洪武認(rèn)為，理想有效的社區(qū)治理需要構(gòu)建多中心治理秩序，社區(qū)治理的多主體參與過程就是多中心治理秩序的形成過程。④然而社區(qū)的多中心治理并不是無中心治理。為此，必須有相應(yīng)的制度安排來避免 “多中心失靈”。這就需要進(jìn)行外部的制度環(huán)境建設(shè)和加強(qiáng)制度供給，從內(nèi)部促進(jìn) “自主合約”的達(dá)成。在大多數(shù)研究者看來，治理的主體包括政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織以及社區(qū)居民等利益相關(guān)者。有效的或完善的社區(qū)治理包含：形成由上述多元主體組成的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多中心治理秩序以及建立基于合作的社區(qū)治理模式。

基于利益相關(guān)者理論，研究者認(rèn)為社區(qū)治理是一種利益相關(guān)者集體選擇的過程，是政府、社區(qū)組織、社區(qū)成員單位、非營利組織以及社區(qū)居民等之間的合作互動(dòng)過程。⑤有研究認(rèn)為應(yīng)該從 “實(shí)然”和 “應(yīng)然”兩個(gè)層面去理解社區(qū)治理主體這一概念。社區(qū)治理主體在應(yīng)然層面的概念是 “理念主體”，即社區(qū)各種治理主體遵循治理理念以及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，各司其職、各守其位?；鶎诱饕峁┬畔ⅰ⒎?wù)、資源、承諾、回應(yīng)、咨詢等。社區(qū)組織開展社區(qū)活動(dòng)，協(xié)調(diào)居民關(guān)系，維護(hù)群體利益。社區(qū)居民參與公共事務(wù)、公益活動(dòng)、決策、監(jiān)督評(píng)估。轄區(qū)單位體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任、關(guān)注社區(qū)事務(wù)、共駐共建。社區(qū)社會(huì)組織的作用在于擴(kuò)大居民有序參與、推進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)、促進(jìn)合作伙伴關(guān)系的建立。社區(qū)治理主體在實(shí)然層面的概念是 “行動(dòng)主體”，即實(shí)際參與社區(qū)治理事務(wù)的行動(dòng)者。社區(qū)治理主體的類型、數(shù)量受到社區(qū)公共空間、制度安排、技術(shù)條件和參與意識(shí)等因素的影響，實(shí)然層面的概念為觀察分析實(shí)際的社區(qū)治理過程提供了方法。⑥“實(shí)然”和 “應(yīng)然”的分離，實(shí)際上是對(duì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)理論和實(shí)踐、理想和現(xiàn)實(shí)的對(duì)比。探究對(duì)比背后所隱含的制度與環(huán)境因素，可深化我們對(duì)社區(qū)治理實(shí)踐的認(rèn)識(shí)。

論及社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，國內(nèi)研究者注意到權(quán)力結(jié)構(gòu)是社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的核心。他們認(rèn)為權(quán)力大小決定著治理主體掌握資源的多寡，沒有權(quán)力意味著沒有資源的支配權(quán)。按照研究者的梳理，國外的社區(qū)治理模式可分為自治型、行政主導(dǎo)型和混合型三種，區(qū)別在于政府和社區(qū)之間權(quán)能配置的方式。⑦自治型治理模式主要存在于歐美、澳洲等地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的國家，它們的社區(qū)自治組織發(fā)達(dá)，機(jī)構(gòu)眾多，制度健全，非營利組織發(fā)揮著重要作用。行政主導(dǎo)型國家如新加坡等，設(shè)有專門的國家住宅發(fā)展局負(fù)責(zé)指導(dǎo)和管理社區(qū)工作，國家對(duì)社區(qū)治理有較強(qiáng)的控制力和影響力?；旌现卫砟Ｊ降拇碛幸陨?、日本等，由政府部門和社團(tuán)代表共同組成社區(qū)治理機(jī)構(gòu)，并作為一個(gè)獨(dú)立的主體協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系、保持與外界的溝通。

關(guān)于權(quán)力對(duì)結(jié)構(gòu)的影響，有研究者基于國內(nèi)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究提出， “社區(qū)共治”結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制是以治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)制為基礎(chǔ)的，前者受后者支配，因此僅僅考慮 “社區(qū)共治”是不夠的，還應(yīng)該考慮具有權(quán)力關(guān)系特征的治理結(jié)構(gòu)。⑧那么當(dāng)前的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是否是權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)外顯呢？王巍認(rèn)為真實(shí)的社區(qū)治理過程發(fā)生在國家與社會(huì)組織彼此權(quán)力和利益的選擇關(guān)系之中。⑨魏姝依據(jù)治理網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)展方向和范圍、協(xié)作的形式，概括出城市社區(qū)治理的三種基本類型：傳統(tǒng)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)和行政型社區(qū)。按照公共部門、私人部門和第三部門的三分法來審視三種類型的社區(qū)，可以看到國家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的滲透趨勢(shì)十分明顯。這種滲透主要表現(xiàn)為職能部門在社區(qū)的權(quán)力延伸、黨支部在居委會(huì)和社區(qū)工作站的建立。同時(shí)也可以看到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)展，包括物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、志愿者等新興力量開始參與到社區(qū)公共事務(wù)治理中。但目前社區(qū)治理各主體之間的制度化合作水平相對(duì)較低。⑩

實(shí)際上，目前社區(qū)治理的多主體間不僅存在合作水平低的問題，還存在內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性緊張與沖突。這種結(jié)構(gòu)性緊張主要表現(xiàn)為社區(qū)居委會(huì)與街道辦、黨組織、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)民間組織間的沖突，原因體現(xiàn)在觀念性和制度性兩方面。觀念性的原因主要表現(xiàn)為指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的思想理論不同，容易引發(fā)混亂。制度性原因主要體現(xiàn)在新舊制度更替引發(fā)的制度供給不足、制度邊界的模糊性、正式制度與非正式制度的沖突等方面。 “這提醒我們需要更為仔細(xì)地去審視國家、基層社會(huì)、社區(qū)中各種組織和行動(dòng)者之間的辯證關(guān)系，特別是具體分析國家中的哪一部分和社會(huì)中的哪一部分在怎樣的條件下形成了何種關(guān)系”?。因此，以國家與社會(huì)關(guān)系的變遷為切入點(diǎn)，探究 “實(shí)然”狀態(tài)的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)，或許能形成更完整、更真實(shí)的解釋。

二、社區(qū)治理多主體的角色、地位、行動(dòng)與策略

對(duì)于改革開放以來的基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，研究者主要是在上文提到的國家與社會(huì)關(guān)系分析框架下來進(jìn)行探討，但卻形成了兩種不同的判斷，一種觀點(diǎn)認(rèn)為在基層社會(huì)治理過程中，國家其實(shí)從未退出，只是根據(jù)自己的意向選擇 “在場(chǎng)”與 “不在場(chǎng)”，與單位制時(shí)期的全面控制不同，國家開始通過多種策略 “擇機(jī)而入”。?另一類觀點(diǎn)認(rèn)為隨著社區(qū)居民權(quán)利意識(shí)的提高、社區(qū)參與和維權(quán)事件的增多，基層民主開始顯現(xiàn)并形塑國家權(quán)力。?有研究者認(rèn)為，關(guān)于國家 “社會(huì)治理術(shù)”及其前景的爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)上都是在關(guān)注居民參與在城市基層社會(huì)管理中的政治意涵。?在眾多的社區(qū)治理研究中，研究者們一致認(rèn)為社區(qū)應(yīng)該形成多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)，不同主體的角色定位、行動(dòng)方式以及與此相關(guān)的權(quán)力關(guān)系、資源配置等決定著治理結(jié)構(gòu)的具體類型。

1.基層政府在社區(qū)治理中的角色與行動(dòng)策略

基層政府在社區(qū)治理中的角色地位實(shí)際上是對(duì)國家與社會(huì)關(guān)系探討的具體化。當(dāng)前關(guān)于國家與社會(huì)關(guān)系的討論，在研究取向上反映為兩大研究范式，即國家治理范式和社會(huì)治理范式。?國家治理范式是基于法團(tuán)主義提出的，它要求實(shí)現(xiàn)國家權(quán)威與社會(huì)自發(fā)秩序的結(jié)合。在中國情境下，其指向?yàn)樾纬?“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”的治理格局，建構(gòu)起基于政府主導(dǎo)的社區(qū)秩序，以實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的共贏。社會(huì)治理范式以國家與社會(huì)的分野為理論前提。遵循這一范式的研究者認(rèn)為，中國一直以來是 “強(qiáng)國家—弱社會(huì)”的格局。建國以后形成了一種 “全能主義”的 “總體性社會(huì)”體制模式，國家對(duì)社會(huì)形成了巨大的擠壓。改革開放以來，國家管控放松、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來社會(huì)自由空間的擴(kuò)大，正在建設(shè)的社區(qū)實(shí)際上是國家與社會(huì)分離的產(chǎn)物。?

對(duì)于基層政府在社區(qū)治理中的理想角色，支持社會(huì)治理范式的研究者認(rèn)為，既然提倡由管理向治理的轉(zhuǎn)變，就應(yīng)將治理的理念貫徹到實(shí)際的社區(qū)治理體制改革中，實(shí)現(xiàn)由 “管理型”政府向 “治理型”政府的轉(zhuǎn)變。這類表達(dá)是目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)，在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為進(jìn)行自治導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)，即政府下放權(quán)力，建立社區(qū)自治組織，鼓勵(lì)社會(huì)參與和社會(huì)整合。但也有研究者指出，那些提倡向 “治理型”政府轉(zhuǎn)變的觀點(diǎn)，實(shí)際上是主張國家力量從基層的退出。但這忽略了中國的歷史傳統(tǒng)與社會(huì)實(shí)際，當(dāng)前的社區(qū)治理仍然需要政府強(qiáng)力的支持。這類觀點(diǎn)在實(shí)踐中體現(xiàn)為進(jìn)行行政導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)，即以強(qiáng)化基層政府和街道功能為導(dǎo)向，堅(jiān)持政府主導(dǎo)社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)自上而下的社會(huì)整合。關(guān)于社區(qū)治理進(jìn)程中政府應(yīng)然角色的爭(zhēng)論，實(shí)際上是國家與社會(huì)關(guān)系的討論在社區(qū)治理領(lǐng)域的投射。

無論是提倡社會(huì)治理范式還是國家治理范式，研究者都認(rèn)為政府應(yīng)該調(diào)整角色，主要差異在于如何調(diào)整，以及對(duì)當(dāng)前政府的實(shí)踐角色認(rèn)同與否。在社區(qū)治理的制度創(chuàng)新層面上，燕繼榮指出，政府在治理過程中應(yīng)使自己的 “政治需要”轉(zhuǎn)化為公民的“社會(huì)需要”，形成公民對(duì)新制度的依賴，將政府倡導(dǎo)的 “共管共治”變?yōu)楣裥袨?“習(xí)慣”，培育和“制造”居民對(duì)于新制度的需求和依賴。?張康之指出，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以 “他在性”為導(dǎo)向，確立起“他在性”的原則，根除行政傲慢。?黃琴認(rèn)為，隨著單位制解體與城市化加速，當(dāng)前的社區(qū)治理環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不同以往，在社區(qū)治理的多主體結(jié)構(gòu)中，政府的角色要實(shí)現(xiàn)由 “管理型”向 “服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，具體包括從劃槳走向掌舵，從集權(quán)走向分權(quán)，從單向行動(dòng)走向互動(dòng)，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)等。?

然而，當(dāng)前基層政府治理的具體實(shí)踐和運(yùn)作模式并非像研究中所構(gòu)建的理想類型那樣明晰可觀，地方治理的現(xiàn)實(shí)邏輯更為復(fù)雜多變。折曉葉認(rèn)為縣域政府已經(jīng)形成了 “行政—政治—公司”的三位一體，縣域政府的權(quán)力、意志和績(jī)效相互促進(jìn)，形成統(tǒng)合治理的局面。在進(jìn)一步的論述中，她指出這一機(jī)制在當(dāng)前地方治理的實(shí)踐中，雖然高效但是也造成了 “行政—政治—公司”三位一體悖論，即為緩解社會(huì)沖突、解決社會(huì)問題而極力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，過高速度的城市化引發(fā)了更多的社會(huì)問題，科層化的行政體制服從于表達(dá)領(lǐng)導(dǎo)意圖的政治體制，政績(jī)觀和利益驅(qū)動(dòng)使得基層政府在大力經(jīng)營城市建設(shè)的同時(shí)卻造成公共產(chǎn)品的供給不足，反過來抑制了城市化水平的提高。?因此，縣域的組織和制度建設(shè)就成為關(guān)鍵。

與通常意義上認(rèn)為國家推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和居民自治是減弱控制基層的觀點(diǎn)不同，一些研究者認(rèn)為在國家治理重心下移的過程中，黨和街道行政系統(tǒng)對(duì)社區(qū)的控制能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于社區(qū)建設(shè)提出之前，基層行政權(quán)力事實(shí)上自社區(qū)建設(shè)以來一直處于不斷增強(qiáng)的過程中。?王巍認(rèn)為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性分化沒有弱化基層政府的管理能力，國家對(duì)居委會(huì)的嵌入性支持以及自身管理科層的完善，使基層政權(quán)在社區(qū)事務(wù)分類治理的前提下實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)的全面式管理。?夏建中指出，我國城市社區(qū)更多的是垂直型的網(wǎng)絡(luò)，更多的是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，那種各種組織之間平等合作、平等參與社區(qū)各種事務(wù)決策的局面，雖然已有萌芽，但還是相當(dāng)微弱。?

地方政府是社區(qū)治理體制的主要改革推動(dòng)者。李浩昇指出，要肯定國家力量在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)性。?目前來看，地方政府主導(dǎo)社區(qū)治理在一段時(shí)間內(nèi)是必要的，因?yàn)榫蜕鐓^(qū)治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來看，缺乏行政力量的推動(dòng)，先天不足的社會(huì)力量很難在短期內(nèi)成長(zhǎng)起來。當(dāng)然，也要建立對(duì)行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的制度規(guī)范約束，因?yàn)?“缺少合理的規(guī)則約束和事業(yè)保證，很多管理人員可能會(huì)利用自己的個(gè)人關(guān)系與利益集團(tuán)結(jié)合成同盟，從而忘記自己是公共利益的代表者”?。所以，制度規(guī)范的建設(shè)需要緊隨社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，只有制度規(guī)范與制度實(shí)踐在同一層面上相互契合，才能防止基層治理改革方向的偏離。

2.社區(qū)自治組織的角色與行動(dòng)策略

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，在城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立居民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，即城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)。有研究者認(rèn)為社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)正使得居民委員會(huì)逐漸成為一個(gè)服務(wù)性組織而非控制性工具。?但目前一個(gè)基本的事實(shí)是，居民委員會(huì)在 “實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中早已脫離其基層自治組織的法理屬性，褪變?yōu)閲艺?quán)的末梢環(huán)節(jié)，扮演著國家代理人這種 ‘準(zhǔn)政府’角色”?。基層政府將大量行政性事務(wù)轉(zhuǎn)移給居委會(huì)，造成居委會(huì)行政化傾向日益明顯，無暇顧及社區(qū)自治事務(wù)。從已有的研究來看，大多數(shù)研究者都力圖通過詳細(xì)的個(gè)案深描，來展示和說明當(dāng)前基層社會(huì)復(fù)雜現(xiàn)象背后的隱秘邏輯。其中涉及居委會(huì)的研究主要集中在居委會(huì)作為 “雙重代理人”的制度安排、運(yùn)作邏輯、角色沖突、角色重構(gòu)、策略選擇等。

關(guān)于居委會(huì)在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的角色，向德平認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)是政府聯(lián)系群眾的橋梁。它作為社區(qū)建設(shè)的主要依托和主體組織之一，行政化色彩日益濃厚。這表現(xiàn)在組織設(shè)置功能行政化，自治章程、工作制度及人事決定的行政化，經(jīng)費(fèi)收支行政化以及運(yùn)作方式、考核機(jī)制的行政化。?這種準(zhǔn)行政化的運(yùn)作方式，事實(shí)上造成了居委會(huì)自治組織職責(zé)功能的偏移。究其成因，主要是政府干預(yù)過多，從而帶來了社區(qū)自治組織對(duì)政府的被迫依賴和主動(dòng)依附。為了讓居委會(huì)真正回歸到社區(qū)自治的法理地位，近年來不少地方的社區(qū)治理體制改革開始推廣“社區(qū)自治、議行分設(shè)”的制度設(shè)計(jì)，其目的在于為居委會(huì) “松綁”，將政府附加在居委會(huì)身上的行政職能剝離出去，從而使居委會(huì)能夠回歸到社區(qū)自治的法理地位。在地方社區(qū)的 “議行分設(shè)”實(shí)踐中，議事層人員由社區(qū)居民推選代表組成，采取兼任制，主要任務(wù)是參事、議事、監(jiān)督。執(zhí)行層人員實(shí)行聘任制，主要任務(wù)是開展社區(qū)管理和服務(wù)。但姚華等在觀察上海某社區(qū)的 “議行分設(shè)”實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)， “執(zhí)行層”并沒有由社區(qū)居委會(huì)聘任，而是由街道辦聘任和領(lǐng)導(dǎo)，其客觀原因是社區(qū)自身沒有資金支付 “執(zhí)行層”的薪酬，需要街道辦劃撥，主觀原因是 “社工 （執(zhí)行層）如果由居委會(huì)聘用、考核，如果遇到與居委會(huì)意見相悖，將難以開展工作”。 “事權(quán)”與 “財(cái)權(quán)”的分離事實(shí)上造成了“議事層” （居委會(huì)）的地位弱化與角色邊緣，抑制了社區(qū)自治的積極性，限制了社區(qū)自治的空間。?

面對(duì)上級(jí)政府部門不斷派發(fā)的大量任務(wù)，無論是從客觀能力還是主觀意愿上，居委會(huì)皆無力也不可能全部 “保質(zhì)保量”地完成，因而在實(shí)踐中出現(xiàn)了選擇性應(yīng)付上級(jí)這一策略性行為。楊愛平等人發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)會(huì)把紛繁復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)劃分為 “硬指標(biāo)” （必須完成的、一票否決的）和 “軟指標(biāo)”（無明確約束）兩大類， “硬指標(biāo)”認(rèn)真對(duì)待， “軟指標(biāo)”選擇性應(yīng)付。這種 “不合理行為”的 “合理性存在”受現(xiàn)實(shí)中多重復(fù)雜因素的影響。作為一種機(jī)制性的非正式組織行為，居委會(huì)之所以會(huì)出現(xiàn)選擇性應(yīng)付行為，是由居委會(huì)能力與任務(wù)之間的供需失衡、街道辦基于政績(jī)索取需要的默認(rèn)、轄區(qū)居民基于經(jīng)濟(jì)理性考量的放任所共同導(dǎo)致的。這是選擇性應(yīng)付策略生發(fā)的土壤，如果基層整體治理環(huán)境不發(fā)生改變，這種行為就會(huì)重復(fù)產(chǎn)生。?讓社區(qū)居委會(huì)回歸到自治組織的法定功能，需要一系列尤其是政府管理體制的改革。

3.集體經(jīng)濟(jì)組織的生成、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與角色功能

集體經(jīng)濟(jì)組織可以理解為經(jīng)營集體資產(chǎn)、提供集體收益分紅和社區(qū)福利的單位。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織，目前在憲法和國家法層面還沒有予以明確的定義。但是通過梳理國家關(guān)于農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和部門規(guī)章，又會(huì)發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)數(shù)量的條款涉及集體經(jīng)濟(jì)組織。按照 《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的理解，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織是指 “在土地等農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料集體所有基礎(chǔ)上形成的，按照農(nóng)民居住村落劃分的集體經(jīng)濟(jì)組織”?。這一定義只是界定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的集體經(jīng)濟(jì)組織，其構(gòu)成要素分為生產(chǎn)資料集體所有、居住村落地域兩方面，并沒有囊括所有的集體經(jīng)濟(jì)組織。這反映了目前國家很難對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織作出明確的法律界定。

從根本上講，經(jīng)濟(jì)組織類型由經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)形式所決定。我國的經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)是以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。公有制經(jīng)濟(jì)可分為國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，國有經(jīng)濟(jì)為全民所有經(jīng)濟(jì)，集體經(jīng)濟(jì)為一部分人集體所有。從這一角度理解，集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有制的組織體現(xiàn)形式。我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織誕生于20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，通過農(nóng)民身份與集體財(cái)產(chǎn)之間的連結(jié)，確定了個(gè)體與集體之間的權(quán)利與義務(wù)。因而，我們可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理解為 “農(nóng)村社區(qū)里共有土地等集體資產(chǎn)，并分享其經(jīng)營收益的經(jīng)濟(jì)主體”?。20世紀(jì)70年代的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制改革，改變了集體勞動(dòng)和集體分配的生產(chǎn)經(jīng)營體制，但是并沒有改變集體資產(chǎn)尤其是土地的集體所有性質(zhì)。在這種情況下，全國大部分農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)了 “主體虛位”?的現(xiàn)象。這一方面是由于集體經(jīng)濟(jì)組織作為組織生產(chǎn)和分配單位功能的衰退，另一方面是由于集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村黨支部和村委會(huì) “黨政經(jīng)”混合的組織架構(gòu)弱化了其角色。與此同時(shí)，也有一些地區(qū)并沒嚴(yán)格實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，集體經(jīng)濟(jì)組織仍保留著集體化時(shí)期對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)，并演化成為村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。?

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革是目前集體經(jīng)濟(jì)組織改革研究的核心問題。構(gòu)建 “歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度是改革的整體方向。但目前在農(nóng)村集體資產(chǎn)量化范圍、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置、產(chǎn)權(quán)制度安排及治理架構(gòu)、股份流轉(zhuǎn)等方面都存在很多現(xiàn)實(shí)的困難。?在這當(dāng)中，保護(hù)好集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益最為關(guān)鍵。當(dāng)前關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的角色與功能的討論，主要集中在其 “集體性”與“市場(chǎng)性”孰輕孰重以及如何平衡兩者關(guān)系等方面。王權(quán)典針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織目標(biāo)定位模糊、法律地位不明確等問題，指出要從立法、改制及職責(zé)分開等方面入手解決。?還有研究者指出，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理雙重職能的集體經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)際運(yùn)作中困難重重。從發(fā)展要求來看，集體經(jīng)濟(jì)組織最終將實(shí)現(xiàn)承擔(dān)單一經(jīng)濟(jì)職能的市場(chǎng)化目標(biāo)。?而就目前的現(xiàn)實(shí)情況而言，集體經(jīng)濟(jì)組織在一段時(shí)間內(nèi)承擔(dān)社會(huì)職能仍有其現(xiàn)實(shí)性，因而逐步實(shí)行社會(huì)職能剝離是可行的選擇。

4.社會(huì)組織參與治理：關(guān)系模式與行動(dòng)策略

改革開放以來，我國的社會(huì)組織發(fā)展迅速，數(shù)量不斷增多，類型不斷分化。社會(huì)組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移、提供公共服務(wù)方面具有重要作用，同時(shí)，社會(huì)組織已經(jīng)成為促進(jìn)社會(huì)公共空間擴(kuò)展、影響國家與社會(huì)關(guān)系的重要力量。

有研究者認(rèn)為，中國社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展是受世界范圍內(nèi)流行的 “結(jié)社革命”的影響。?還有研究者將新時(shí)期社會(huì)組織發(fā)展與民主化命題相關(guān)聯(lián)。?另一些研究者則認(rèn)為社會(huì)組織尤其是官辦社團(tuán)，反映了國家在改革進(jìn)程中試圖繼續(xù)掌控社會(huì)的努力?？梢哉f，研究角度和解釋的不同恰好反映出中國國家與社會(huì)關(guān)系變遷的復(fù)雜性，也顯示出中國的社會(huì)組織并非像西方那樣源于社會(huì)并作為第三方力量出現(xiàn)和發(fā)展。中國的社會(huì)組織有其自身的特殊性，一些學(xué)者總結(jié)出 “官民二重性”、“組織外形化”、“行政吸納社會(huì)”、“利益契合”、“依附式自主”、“分類控制”等概念，豐富和深化了對(duì)社會(huì)組織發(fā)展特征、發(fā)展策略以及與政府關(guān)系等方面的理解。

在治理領(lǐng)域，隨著倡導(dǎo)政府治理改革呼聲的不斷高漲，從中央到地方的各級(jí)政府開始意識(shí)到社會(huì)組織可以提供有效的資源與服務(wù)，彌補(bǔ)政府自身能力的不足，滿足社區(qū)居民的多樣需求，維護(hù)特定群體的權(quán)益。?雖然政府與社會(huì)組織能夠進(jìn)行資源的互換，但大部分研究者都指出目前政府與社會(huì)組織的關(guān)系并非是平等的。無論是政府與官辦社團(tuán)之間相對(duì)穩(wěn)定的 “利益契合”關(guān)系，還是政府與草根組織之間脆弱且?guī)в信既恍缘?“權(quán)宜共生”，政府在權(quán)力格局中都處于主導(dǎo)地位。?康曉光等認(rèn)為這實(shí)際上是一種控制，他們提出了 “分類控制體系”概念用以解釋國家對(duì)社會(huì)組織的多種控制。在這一體系中，政府為了自身利益，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同的社會(huì)組織采取不同的控制策略。這是一套國家利用“非政府方式”，對(duì)社會(huì)實(shí)行全面控制、為社會(huì)提供公共物品的新體制。?因此，社會(huì)組織的發(fā)展就會(huì)面臨既要保持獨(dú)立性又難擺脫依賴政府的難題。

當(dāng)前中國社會(huì)組織的發(fā)展面臨著內(nèi)外雙重困難，這既與自身能力、資源、專業(yè)性和公信力有關(guān)，也與外部的制度環(huán)境有關(guān)。王名等認(rèn)為，中國NGO就其單體來說，不僅普遍存在資源缺乏、規(guī)模有限、能力不足、專業(yè)化程度低下等問題，而且社會(huì)公益性不強(qiáng)，合法性和公信度不高，法律環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境都不利于其健康發(fā)展，彼此間也缺乏交流、學(xué)習(xí)和互動(dòng)的機(jī)制，因此它們尚未形成一個(gè)獨(dú)立的非營利組織體系。?盡管如此，社會(huì)組織會(huì)根據(jù)自身?xiàng)l件和所處環(huán)境而采取不同的行動(dòng)策略來實(shí)現(xiàn)發(fā)展。一類是官辦社會(huì)團(tuán)體的行動(dòng)和環(huán)境適應(yīng)策略。鄧寧華通過建立體制內(nèi)非營利組織對(duì)國家—社會(huì)的合法性與經(jīng)濟(jì)資源的雙重依賴的分析框架，揭示了缺乏社會(huì)基礎(chǔ)的體制內(nèi)非營利組織憑借和利用國家的特殊合法性支持而進(jìn)入到社會(huì)領(lǐng)域中以汲取資源的相關(guān)策略。這些策略被稱為 “寄居蟹的藝術(shù)”。?另一類是草根組織的行動(dòng)策略。張緊跟等提出了 “非正式政治”這一概念來描述草根NGO在沒有正式規(guī)章制度和程序可依靠的情況下，采取非正式的渠道或方式進(jìn)行日常運(yùn)作，并歸納出它們的行動(dòng)策略，如 “摻沙子”、拜老師、接定單、創(chuàng)制選票市場(chǎng)、尋求媒體支持和結(jié)盟友等。?上述研究從不同側(cè)面揭示了社會(huì)組織的生存智慧和生存策略。這表明社會(huì)組織的發(fā)展，既需要采取一些 “權(quán)宜之計(jì)”求得生存，也需要整體外在環(huán)境的改變來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、簡(jiǎn)要總結(jié)

通過對(duì)整體性層面的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的分析以及對(duì)不同治理主體的角色、地位、行動(dòng)、策略的探討，我們可以從中看到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的整體圖景?；鶎由鐣?huì)的種種悖論現(xiàn)象真實(shí)地反映了社區(qū)治理的實(shí)踐，只有不斷地對(duì)這些具有中國特色的 “悖論事實(shí)”進(jìn)行調(diào)查和研究，才能推進(jìn)本土理論以及概念的建構(gòu)?，并以此為基礎(chǔ)形成具有本土解釋力的理論解釋。

當(dāng)前，地方政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、社區(qū)居民等共同作為城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理的主體，組成了社區(qū)多主體治理結(jié)構(gòu)。我們認(rèn)為，通過搭建多主體參與社區(qū)公共事務(wù)治理的平臺(tái)，才能為基層社會(huì)治理提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。通過形成多元主體協(xié)作共治的合作機(jī)制，才能提高社會(huì)力量參與社區(qū)治理的自愿性、積極性和主動(dòng)性。上述觀點(diǎn)的啟示性意義在于，創(chuàng)新社區(qū)治理是一項(xiàng)包含政府、市場(chǎng)和社會(huì)等力量正確定位與協(xié)商合作的系統(tǒng)化工程，而不僅僅是地方政府如何治理社區(qū)的問題。實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)從政府作為唯一治理主體轉(zhuǎn)向地方政府與其他社區(qū)治理主體互動(dòng)合作的轉(zhuǎn)變，有利于重構(gòu)社區(qū)秩序，促進(jìn)社區(qū)善治。

注釋：

①② 陳偉東、李雪萍： 《社區(qū)治理與公民社會(huì)的發(fā)育》， 《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》 （人文社會(huì)科學(xué)版）2003年第1期。

③ 魏娜： 《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》， 《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。

④ 張洪武： 《社區(qū)治理的多中心秩序與制度安排》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。

⑤ 吳光蕓： 《利益相關(guān)者合作邏輯下的我國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)》， 《城市發(fā)展研究》2007年第1期。

⑥ 王梅： 《利益相關(guān)者邏輯下城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)》， 《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第2期。

⑦ 劉嫻靜： 《城市社區(qū)治理模式的比較及中國的選擇》， 《社會(huì)主義研究》2006年第2期。

⑧ 李友梅： 《社區(qū)治理：公民社會(huì)的微觀基礎(chǔ)》，《社會(huì)》2007年第2期。

⑨ 王?。?《國家—社會(huì)分析框架在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷研究中的應(yīng)用》， 《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第4期。

⑩ 魏姝:《中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)類型化研究》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）2008年第4期。

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教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目 “社區(qū)治理的多主體結(jié)構(gòu)及合作機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17YJC840016）；山東省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)計(jì)劃一般項(xiàng)目 “從性別敏感到生計(jì)建設(shè)：山東省農(nóng)村婦女反貧困治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：J17RA203）

C916.2

A

（2017）12－0087－07

胡振光，山東師范大學(xué)歷史與社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師，山東濟(jì)南，250014。

（責(zé)任編輯 陳 艾）