□張雪丹

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

【法學(xué)研究】

我國(guó)行政追償制度的缺失與完善
——從實(shí)體角度出發(fā)

□張雪丹

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

我國(guó)現(xiàn)行法律中針對(duì)行政追償制度的相關(guān)規(guī)定近乎空白，使行政追償在實(shí)務(wù)中幾乎不具有可操造作性，嚴(yán)重制約了追償制度作用的發(fā)揮，這也導(dǎo)致構(gòu)建該制度的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。實(shí)體問(wèn)題是一個(gè)制度的根基，因此以追償金額、追償主體、追償條件等幾個(gè)實(shí)體問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)來(lái)探討行政追償制度的完善就十分必要。

行政追償；追償金額；追償主體；追償主觀條件

2016年，政府信息公開(kāi)了一起吉林省四平監(jiān)獄違法不作為的國(guó)家賠償案件，引起了社會(huì)公眾的廣泛熱議，學(xué)界也由此針對(duì)行政追償制度再一次掀起了熱烈的討論。簡(jiǎn)要案情：賠償請(qǐng)求人滕德剛因犯盜竊、搶劫罪于1996年被判處有期徒刑16年，后在四平監(jiān)獄服刑，在服刑過(guò)程當(dāng)中，因與其他三名服刑人員發(fā)生沖突而將該三人毆打致重傷，案件移交至法院后，滕德剛起訴監(jiān)獄違法不作為，要求予以國(guó)家賠償。法院審理后認(rèn)為本案中四平監(jiān)獄勞動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)存在安全問(wèn)題，監(jiān)獄干警監(jiān)管措施不到位，故根據(jù)本案具體情況，吉林省高級(jí)人民法院賠償委員會(huì)確定由四平監(jiān)獄承擔(dān)30%的監(jiān)管不作為責(zé)任，決定由四平監(jiān)獄向賠償請(qǐng)求人滕德剛支付國(guó)家賠償款總計(jì)人民幣136519.11元。

對(duì)于以上案件，本文關(guān)注的重點(diǎn)在于國(guó)家賠償之后的行政追償問(wèn)題，也即：監(jiān)獄在對(duì)賠償請(qǐng)求人予以國(guó)家賠償之后是否應(yīng)向相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追償？如果進(jìn)行追償，又應(yīng)當(dāng)以誰(shuí)為主體并且用何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施？

事實(shí)上，早在1994年公布實(shí)施的《國(guó)家賠償法》中就已經(jīng)規(guī)定了追償制度，并且在2012年《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》修正案中也保留了追償制度的存在，該法第16條中規(guī)定：賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。對(duì)有故意或者重大過(guò)失的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。然而，除此以外，我國(guó)法律體系中對(duì)追償制度的標(biāo)準(zhǔn)、程序、執(zhí)行等具體規(guī)定幾乎為零，使該制度在實(shí)務(wù)中幾乎不具有可操作性，從而導(dǎo)致追償機(jī)關(guān)對(duì)于“追償權(quán)”的行使陷入一個(gè)進(jìn)退兩難的境地：要么“放棄不用”，要么“過(guò)度濫用”。[1]

具體說(shuō)來(lái)，我國(guó)行政追償制度目前從實(shí)體角度上來(lái)看主要存在以下幾大方面的問(wèn)題：

一、追償金額標(biāo)準(zhǔn)參差不齊

追償金額標(biāo)準(zhǔn)作為行政追償制度中最重要的組成部分之一，在一定程度上決定了追償制度能否具有實(shí)際意義。而我國(guó)《國(guó)家賠償法》中并沒(méi)有規(guī)定一個(gè)明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是將進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力授權(quán)給了各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，因而從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)講，我國(guó)的追償金額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行的是“地方”標(biāo)準(zhǔn)而非國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。這就會(huì)產(chǎn)生各地標(biāo)準(zhǔn)參差不齊的問(wèn)題，導(dǎo)致各地所計(jì)算出的追償金額差異懸殊的結(jié)果。以對(duì)重大過(guò)失追償?shù)淖畹蛿?shù)額為例，除未規(guī)定最低數(shù)額的湖南省、寧夏回族自治區(qū)、四川省、浙江省外，山西省的最低數(shù)額為 894元，甘肅省的最低數(shù)額為900元，內(nèi)蒙古自治區(qū)的最低數(shù)額為940元，青海省的最低數(shù)額為1280元；但是，重慶市的最低數(shù)額則為6000元，安徽省為10581元，黑龍江省更是高達(dá)15000。[2]因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)就行政追償金額設(shè)立統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，取消對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市政府細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力的授權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)公正公平原則。

總結(jié)其他國(guó)家針對(duì)追償金額標(biāo)準(zhǔn)的立法經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)國(guó)家在立法中規(guī)定的追償標(biāo)準(zhǔn)都是非常低的，*捷克賠償法律規(guī)定: “除非勞動(dòng)法有特別規(guī)定，除非過(guò)錯(cuò)系被追償人故意，國(guó)家求償額原則上不超過(guò)已賠償額的六分之一，以 1000 克郎為最高額”; 俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家賠償立法規(guī)定 “致害公務(wù)員賠償數(shù)額不得超過(guò)其月工資的三分之一，法院確定其違法后，責(zé)成其交付該損害賠償訴訟的訴訟費(fèi)”; 加拿大賠償立法規(guī)定 “公務(wù)員所承擔(dān)的賠償費(fèi)用不能超過(guò) 250 加元”。也就是說(shuō)追償金額并不完全與國(guó)家賠償相對(duì)應(yīng)。筆者認(rèn)為我國(guó)立法可以借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)樵O(shè)置行政追償制度的最主要目的在于對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行警示和懲罰，并且對(duì)存在故意或重大過(guò)失而導(dǎo)致國(guó)家賠償?shù)那闆r下對(duì)其進(jìn)行懲罰，如果懲罰力度過(guò)大，則會(huì)給被追償人員帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，也難免會(huì)使其他公務(wù)人員為了防止啟動(dòng)追償制度，而在行使行政職權(quán)時(shí)畏首畏尾、該處罰的不處罰，從全局上來(lái)看這反而不利于依法行政的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，追償金額的標(biāo)準(zhǔn)也不能完全不設(shè)置下限，否則就無(wú)法起到其應(yīng)有的懲罰作用。而究竟該如何設(shè)立具體的追償標(biāo)準(zhǔn)？按照我國(guó)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，賠償金的確定均以國(guó)家上年度職工年平均工資為基礎(chǔ)，因此筆者認(rèn)為可以借鑒國(guó)家賠償金的計(jì)算方式，也以國(guó)家公布的上年度職工年平均工資為基礎(chǔ)來(lái)確定行政追償金額。舉例來(lái)講，浙江省在其2017年3月1日新實(shí)施的《浙江省國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)管理辦法)中即采用了此種標(biāo)準(zhǔn)，該《管理辦法》第12條規(guī)定：國(guó)家賠償費(fèi)用的追償比例根據(jù)違法性質(zhì)、損害后果以及被追償人過(guò)錯(cuò)程度等因素確定。追償金額最高不超過(guò)國(guó)家公布的上一年度職工年平均工資的2倍。作出追償決定時(shí)國(guó)家上一年度職工年平均工資尚未公布的，以已公布的最近年度職工年平均工資為準(zhǔn)。

建議追償標(biāo)準(zhǔn)的如此設(shè)立有兩大方面的原因：

1.從法律制度層面上來(lái)看，追償制度作為國(guó)家賠償制度其中的一部分，理論上對(duì)追償金額的計(jì)算應(yīng)當(dāng)與國(guó)家賠償金的計(jì)算基準(zhǔn)保持一致性，否則賠償金采用一種計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，而之后的追償金卻又采用另一種計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，這既會(huì)導(dǎo)致在同一法律制度內(nèi)出現(xiàn)矛盾，也會(huì)增加追償在實(shí)務(wù)中操作的難度。

2.從具體操作層面上看，以國(guó)家上年度職工年平均工資為基礎(chǔ)更具有科學(xué)性。以往在實(shí)踐中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)通常是根據(jù)相關(guān)公務(wù)人員應(yīng)承擔(dān)的過(guò)錯(cuò)程度，在1%～100%之間去決定一個(gè)比例作為追償比例，再以賠償總額乘以追償比例，計(jì)算得出被追償人員應(yīng)該承擔(dān)的被追償金額。例如，《四川省國(guó)家賠償費(fèi)用管理實(shí)施辦法》(1999年公布)第14條中規(guī)定：因故意行為造成國(guó)家賠償，國(guó)家賠償費(fèi)用在2萬(wàn)元以下的，應(yīng)向責(zé)任者追償20%以上直至全部國(guó)家賠償費(fèi)用；國(guó)家賠償費(fèi)用在2萬(wàn)元以上的，應(yīng)向責(zé)任者追償10%以上(不少于4000元)直至全部國(guó)家賠償費(fèi)用。*《四川省國(guó)家賠償費(fèi)用管理實(shí)施辦法》在1999年2月7日由四川省人民政府頒布。這樣的規(guī)定雖然能使追償金額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)具體化，但是如前所述，我國(guó)地方各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，這樣極易發(fā)生同案不同果的情況，有違公平正義的法律基本原則。

而由法律統(tǒng)一規(guī)定以國(guó)家上年度職工年平均工資為基礎(chǔ)確定追償金額，則會(huì)在最大限度上避免這個(gè)問(wèn)題出現(xiàn)?？此七@種追償標(biāo)準(zhǔn)并未考慮到我國(guó)各地貧富不均的國(guó)情，其實(shí)恰恰相反：在國(guó)家賠償金和追償金額采用統(tǒng)一計(jì)算基準(zhǔn)的前提下對(duì)于同一起國(guó)家賠償案件，在平均工資較高的地區(qū)支付的賠償金較高，由此而產(chǎn)生的追償金額也會(huì)相應(yīng)的高，反之追償金額也會(huì)相應(yīng)地較低。如此一來(lái)，追償數(shù)額的確定一方面與賠償金的數(shù)額保持了比例上的一致，既能在一定程度上減輕國(guó)家的財(cái)政支出，也實(shí)現(xiàn)了追償制度的懲戒作用；另一方面也不會(huì)使被追償人背負(fù)過(guò)大的經(jīng)濟(jì)壓力。

除此以外，還應(yīng)當(dāng)明確追償金的支付方式。由于被追償人的薪資收入具有連續(xù)性和穩(wěn)定性，因此對(duì)于追償金的賠付既可以允許其一次性支付，也應(yīng)當(dāng)允許其分期支付，并且不應(yīng)當(dāng)因延期支付賠償金而增加利息。同時(shí)，在確定被追償人每月的支付數(shù)額時(shí)，應(yīng)充分考慮到其收入水平和家庭情況，在為其保留必要的基本生活費(fèi)用后，再確定出具體的月扣除額。

二、追償主體不明確

《國(guó)家賠償法》和《行政訴訟法》中粗略地規(guī)定了由侵權(quán)主體作為追償主體，但是在實(shí)務(wù)中案件情況紛繁復(fù)雜，僅對(duì)追償主體做如此概括性的規(guī)定，是造成追償制度“啟動(dòng)難”的重要原因之一。

在學(xué)界中對(duì)于追償主體的確立主要有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家賠償費(fèi)用一般都是由各級(jí)財(cái)政部門(mén)列支，因此理應(yīng)由其作為追償主體。賠償義務(wù)主體在向財(cái)政部門(mén)提交支付賠償申請(qǐng)的同時(shí)，也需要提交包括是否應(yīng)向相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追償、追償數(shù)額為多少的申請(qǐng)，并由財(cái)政部門(mén)一同審核。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由人民法院作為追償主體。第三種觀點(diǎn)主張可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家賠償保險(xiǎn)機(jī)制，其運(yùn)作結(jié)構(gòu)類(lèi)似于現(xiàn)有的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等保障性待遇，由國(guó)家和公務(wù)人員各自承擔(dān)一部分的投保比例，在發(fā)生國(guó)家賠償事由時(shí)，由國(guó)家賠償保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行賠付，其中超出投保金額部分由該保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行追償。

但是，上述三種對(duì)追償主體的設(shè)想都是不切實(shí)際的。首先，將人民法院設(shè)定為行政追償主體會(huì)打破我國(guó)現(xiàn)在國(guó)家權(quán)力分配之間的平衡。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院行使司法權(quán)的目的之一在于維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)，并且在行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為造成行政相對(duì)人損害時(shí)不能代替行政機(jī)關(guān)變更或者重新作出行政行為。即人民法院的司法權(quán)與行政主體的行政權(quán)之間存在一定的界限。而行政追償權(quán)屬于行政權(quán)，如果再由人民法院作為追償主體，會(huì)使人民法院同時(shí)具有了司法權(quán)與行政權(quán)。這樣一來(lái)，人民法院既是行為者，又是行為的審判者，公平正義的法律基本原則該如何實(shí)現(xiàn)？其次，以國(guó)家財(cái)政部門(mén)為追償主體雖然可以避免權(quán)力重疊的問(wèn)題，并且實(shí)現(xiàn)追償主體統(tǒng)一化，但是又會(huì)產(chǎn)生新的難題。我國(guó)的行政服務(wù)覆蓋了社會(huì)生活中的各個(gè)方面，由此而設(shè)立的行政部門(mén)也是數(shù)量繁多，例如教育部門(mén)、交通部門(mén)、食品部門(mén)等。不同的行政部門(mén)所要求公務(wù)人員具備的知識(shí)領(lǐng)域和專(zhuān)業(yè)技能之間的區(qū)別千差萬(wàn)別，但是并不能保證國(guó)家賠償只會(huì)發(fā)生在那固定的一個(gè)或者幾個(gè)行政領(lǐng)域當(dāng)中。如果真的以財(cái)政部門(mén)為統(tǒng)一的追償主體，這就要求財(cái)政部門(mén)中必須具有來(lái)自每個(gè)領(lǐng)域

的專(zhuān)業(yè)人才，然而這是不可能實(shí)現(xiàn)的，因此由缺乏專(zhuān)業(yè)人才的財(cái)政部門(mén)作為行政追償主體就難以保證追償制度的效率以及公正性的實(shí)現(xiàn)；同理，設(shè)立保險(xiǎn)機(jī)制作為追償主體也同樣缺少上述的“專(zhuān)業(yè)人員”。除此以外，新制度的實(shí)施往往都伴隨著失敗的風(fēng)險(xiǎn)，而設(shè)立并在全國(guó)推廣和適用一個(gè)全新的保險(xiǎn)機(jī)制是一個(gè)浩大的工程，會(huì)造成人力、物力、財(cái)力巨大的消耗，一旦推行失敗將造成不可估計(jì)的社會(huì)損失，進(jìn)而影響和諧社會(huì)的發(fā)展，因此該設(shè)想也缺乏實(shí)際性和可操作性。

因此，在設(shè)立追償主體這一問(wèn)題上，筆者認(rèn)為我國(guó)當(dāng)下還并不具備進(jìn)行大刀闊斧改革的條件，而是需要根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有法律規(guī)定由侵權(quán)主體作為追償主體的基礎(chǔ)上進(jìn)行更深一步地細(xì)化，在此僅舉出幾個(gè)較少被關(guān)注的內(nèi)容作為例子來(lái)闡明觀點(diǎn)，起到拋磚引玉的作用，以期引起對(duì)此問(wèn)題的重視：

1.《國(guó)家賠償法》第7條第2款規(guī)定：兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同行使行政職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。那么其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)在先行賠償后，是向其他共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)追償還是向該機(jī)關(guān)工作人員直接追償？對(duì)此《國(guó)家賠償法》中并沒(méi)有規(guī)定。[3]

2.《國(guó)家賠償法》第8條規(guī)定，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重的部分履行賠償義務(wù)，也即復(fù)議機(jī)關(guān)只有在加重賠償?shù)那闆r下才成為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。但是《行政訴訟法》第26條第2款中，*《行政訴訟法》第26條第2款：經(jīng)復(fù)議的案件，故意機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。卻規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政決定無(wú)論是改變還是維持，都有成為行政訴訟被告的風(fēng)險(xiǎn)，這其實(shí)是增強(qiáng)了對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督，使復(fù)議機(jī)關(guān)不得不謹(jǐn)慎地對(duì)待其作出的每一次復(fù)議決定，從而減少行政權(quán)力濫用的幾率。如果按照《行政訴訟法》的這一立法精神對(duì)在該種情況下的追償主體進(jìn)行設(shè)立，復(fù)議機(jī)關(guān)維持或者部分減輕原決定，就表明該機(jī)關(guān)對(duì)原決定內(nèi)容的全部認(rèn)可或者部分認(rèn)可，那么由此而造成的國(guó)家賠償，復(fù)議機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)在其認(rèn)可的范圍內(nèi)作為共同賠償義務(wù)主體。這么一對(duì)比就可以發(fā)現(xiàn)，《國(guó)家賠償法》第8條與《行政訴訟法》第26條之間所追求的目的是相矛盾的。

3.在1990年實(shí)施的《行政訴訟法》和國(guó)務(wù)院在1995年制定的《國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)中都有過(guò)以下規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在特殊情況下也可以作為追償對(duì)象，其追償主體是該行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)。*《行政訴訟法》第69條規(guī)定：各級(jí)人民政府可以責(zé)令有責(zé)任的行政機(jī)關(guān)支付部分或全部賠償費(fèi)用；《國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》第10條規(guī)定：財(cái)政機(jī)關(guān)審核行政賠償?shù)馁r償義務(wù)機(jī)關(guān)的申請(qǐng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)因故意或者有重大過(guò)失造成國(guó)家賠償?shù)模蛘叱鰢?guó)家賠償法規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)賠償?shù)?，可以提?qǐng)本級(jí)政府責(zé)令該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自行承擔(dān)部分或者全部國(guó)家賠償費(fèi)用。也就是說(shuō)如果是由于行政機(jī)關(guān)自身而非其工作人員的故意或者重大過(guò)失而造成了國(guó)家賠償(例如：對(duì)賠償數(shù)額計(jì)算錯(cuò)誤、對(duì)不該賠償?shù)膶?duì)象進(jìn)行賠償?shù)?，也應(yīng)當(dāng)依法對(duì)該機(jī)關(guān)進(jìn)行追償。但是《行政訴訟法》在2012年的修改中刪除了這一內(nèi)容，而目前《辦法》中也不復(fù)存在，取而代之的《國(guó)家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》中，也未見(jiàn)該項(xiàng)規(guī)定。這無(wú)疑是法律制度的一種退步，因?yàn)槲覈?guó)的行政機(jī)關(guān)除了代表國(guó)家為公眾提供服務(wù)之外，還具有獨(dú)立的法人資格。由于行政機(jī)關(guān)自身原因而并非其公務(wù)人員的故意或重大過(guò)失而造成的國(guó)家賠償時(shí)，如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的特殊身份就免除其賠償責(zé)任，而統(tǒng)統(tǒng)由國(guó)家為其“買(mǎi)單”，這既是對(duì)行政機(jī)關(guān)的一種縱容，也會(huì)損害納稅人的利益。

三、追償主觀條件界定模糊

《國(guó)家賠償法》第16條規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。該條明確了行政追償?shù)闹饔^條件為“故意”或者“重大過(guò)失”，這實(shí)際上也間接指明了并非所有由公務(wù)人員造成的國(guó)家賠償都屬于被追償?shù)姆秶畠?nèi)，例如因公務(wù)人員的“一般過(guò)錯(cuò)”、情勢(shì)變更、意外等。之所以法律對(duì)公務(wù)員因一般過(guò)失而造成的國(guó)家賠償進(jìn)行免責(zé)，是因?yàn)楣珯?quán)力的行使在實(shí)踐當(dāng)中往往需要具體問(wèn)題具體分析，因此是存在一定的彈性空間的，這就意味著公權(quán)力行使的本身就存在著可能會(huì)導(dǎo)致侵害結(jié)果產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，如果苛求公務(wù)人員不犯一點(diǎn)錯(cuò)誤是幾乎不可能的，即便確實(shí)實(shí)現(xiàn)“零錯(cuò)誤率”的目標(biāo)，也可能會(huì)由于過(guò)度注重行政結(jié)果而忽略了對(duì)行政效率的要求。但是，也不能對(duì)這種致害風(fēng)險(xiǎn)全無(wú)管控，否則會(huì)造成另一個(gè)極端的后果，即助長(zhǎng)越權(quán)、不作為、權(quán)力濫用等不良之風(fēng)。但是除了該條概括性的規(guī)定之外，立法上對(duì)怎樣認(rèn)定何時(shí)為“故意”、何時(shí)為“重大過(guò)失”則并無(wú)進(jìn)一步的解釋?zhuān)@就大大增加了追償制度在實(shí)踐中運(yùn)用的復(fù)雜程度。其中，對(duì)于“故意”的認(rèn)定相對(duì)較簡(jiǎn)單，可以借鑒刑法學(xué)中的概念對(duì)其進(jìn)行把握和適用，而真正的難點(diǎn)就在于該如何對(duì)“重大過(guò)失”這一概念進(jìn)行界定。

學(xué)界對(duì)于什么叫“重大過(guò)失”尚存在幾種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，重大過(guò)失就是一般人都能注意到并能避免發(fā)生的事情，但是行為人卻沒(méi)有注意到，也沒(méi)能防止發(fā)生。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂重大過(guò)失是指行政人員不但沒(méi)有達(dá)到其職務(wù)所要求的特別標(biāo)準(zhǔn)，連一般人所應(yīng)有的一般標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有達(dá)到。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為重大過(guò)失是指一個(gè)行為極其明顯的不合法律要求并有損于他人，即使是一個(gè)疏忽之人都能夠加以避免，但是行政公務(wù)人員卻未能避免。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂重大過(guò)失是指顯然欠缺普通人應(yīng)有的注意而產(chǎn)生的過(guò)失和已經(jīng)預(yù)見(jiàn)但輕率地認(rèn)為能夠避免而產(chǎn)生的過(guò)失。[4]

實(shí)際上，這四種觀點(diǎn)都是將重大過(guò)失與一般過(guò)失來(lái)做比較，但是這樣又會(huì)產(chǎn)生一個(gè)難以解決的問(wèn)題：該怎樣定義一般過(guò)失的具體內(nèi)容？?jī)烧咧g的區(qū)別又在何處？由此可知以上四種對(duì)“重大過(guò)失”的分析從本質(zhì)上來(lái)看其實(shí)都是以概念來(lái)解釋另一個(gè)概念，而并不能起到真正解決問(wèn)題的作用。因此筆者認(rèn)為，對(duì)于行政追償中的重大過(guò)失與一般過(guò)失的認(rèn)定，也應(yīng)當(dāng)借鑒刑法學(xué)中在認(rèn)定行為人主觀上存在的過(guò)失程度時(shí)所考慮的兩大因素：認(rèn)識(shí)因素和意志因素?！罢J(rèn)識(shí)要素涉及的是有關(guān)責(zé)任人是否認(rèn)識(shí)到自己行為的危害性，意志要素涉及的是有關(guān)責(zé)任人對(duì)這種危害是否持反對(duì)態(tài)度。”[5]其中，意志要素的作用在于將故意和過(guò)失區(qū)分開(kāi)來(lái)。因?yàn)樵谝庵疽氐膬?nèi)容中，故意是追求或放任其行為所導(dǎo)致的危害結(jié)果的發(fā)生，而過(guò)失則是反對(duì)危害結(jié)果的發(fā)生。因此在過(guò)失程度上重大過(guò)失和一般過(guò)失的區(qū)別就在于認(rèn)識(shí)要素的不同。從這一角度來(lái)看，一般過(guò)失是指公務(wù)人員在意志要素上是反對(duì)這種危害結(jié)果實(shí)現(xiàn)的前提下，卻因?yàn)槭韬龃笠?、輕信能夠避免或者受其認(rèn)知水平所限而導(dǎo)致其行為有侵害性，即“無(wú)心之失”；而重大過(guò)失則要求行為人已經(jīng)意識(shí)到其行為具有危害性，屬于“有心之失”。因而，要認(rèn)定構(gòu)成重大過(guò)失，就必須要證明該行為人對(duì)其行為所存在的危害風(fēng)險(xiǎn)具有認(rèn)知性，同時(shí)也要保證該行為人在意志上并非是出于追求或者放任某種危害結(jié)果的產(chǎn)生而作出此種行為，否則行為人將構(gòu)成故意而非重大過(guò)失。另一方面，行為人對(duì)自身行為在客觀上的注意程度也在一定程度上區(qū)分了重大過(guò)失與一般過(guò)失。例如，在同樣的情形下， 自身注意能力強(qiáng)的公務(wù)人員肯定比注意能力較弱的公務(wù)人員過(guò)失程度大；公務(wù)人員對(duì)于損害結(jié)果的發(fā)生概率越容易預(yù)見(jiàn)或者避免的，其過(guò)失程度也就越大；公務(wù)人員因有意識(shí)地違反法規(guī)范或者組織規(guī)定而產(chǎn)生的過(guò)失肯定比因無(wú)意識(shí)而產(chǎn)生的過(guò)失程度要大。

四、結(jié)束語(yǔ)

“皮之不存，毛將焉附”，我國(guó)追償制度在以上三大實(shí)體問(wèn)題上的欠缺，導(dǎo)致了追償制度也在程序上的缺失與空白，這將在根本上導(dǎo)致追償制度的內(nèi)容無(wú)法啟動(dòng)，使其成為“休眠條款”。因此，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)對(duì)追償制度予以足夠的重視，盡快通過(guò)立法等方式對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，從而真正地發(fā)揮出行政追償制度所應(yīng)有的監(jiān)督作用。

[1]郝登建，萬(wàn) 軍.論行政追償執(zhí)行難的原因及解決途徑[J].法制在線,2009(4)：12.

[2]謝祥為，葉 雨.國(guó)家追償標(biāo)準(zhǔn)研究：以19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的相關(guān)規(guī)定為分析對(duì)象[J].江西社會(huì)科學(xué)，2006(12)：165.

[3]武興寬.行政追償制度研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2013:23.

[4]江必新，梁鳳云，粱 清.國(guó)家責(zé)任與國(guó)家賠償義務(wù)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2010：678.

[5]吳光升.論國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序之完善[J].政法與法律，2014(3)：94.

(責(zé)任編輯：申 巍)

TheMissingandImprovementofChineseAdministrativeCompensationSystem——In view of entity

ZHANG Xue-dan

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

There is almost blank provision about administrative compensation system in our present laws, which makes administrative compensation not to be operated in practice, severely restricts the playing of compensation system, and causes the aim of constructing this system not to be realized. Entity is the base of a system, so it is necessary to discuss the improvement of administrative compensation system starting from compensation amounts, compensation subject and compensation conditions.

administrative compensation; compensation amounts; compensation subject; compensation subjective conditions

2017-05-25

張雪丹(1993-)，女，湖北襄陽(yáng)人，武漢大學(xué)行政訴訟法專(zhuān)業(yè)2015級(jí)碩士研究生。

DF74

A

1671-685X(2017)04-0074-05