譚金生

(重慶市人民檢察院，重慶 401120)

信訪、涉法涉訴與申訴之關(guān)系辨析

譚金生

(重慶市人民檢察院，重慶 401120)

信訪、涉法涉訴與申訴是涉法涉訴信訪研究中的基本概念,準(zhǔn)確界定并厘清它們之間的關(guān)系對推進涉法涉訴信訪研究意義重大。在我國,信訪是公民參與政治和救濟權(quán)利的重要渠道,涉法涉訴是權(quán)利救濟類信訪在法治不完善狀態(tài)下的最新形態(tài),而申訴則是權(quán)利救濟類信訪在法治完善狀態(tài)下的理想表現(xiàn)形式。

信訪;涉法涉訴;申訴;權(quán)利救濟

“概念起著認(rèn)識的淵源作用”。[1]信訪、涉法涉訴與申訴是涉法涉訴信訪研究中的基本概念,然而學(xué)界和實務(wù)界對此都存在一些模糊認(rèn)識,有必要予以準(zhǔn)確界定并厘清它們之間的關(guān)系。

一、信訪是公民參與政治和救濟權(quán)利的重要渠道

“信訪”的歷史雖然源遠流長,但是作為一個詞語卻是新中國成立后各級黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位和人民團體在處理人民群眾來信來訪工作中才逐步形成,[2]一般認(rèn)為是“來信來訪”、“寫信上訪”等的簡稱。在英語國家,沒有與“信訪”能夠直接對應(yīng)的詞語,有學(xué)者建議將“信訪”直接音譯為“xinfang”。[3]筆者認(rèn)為,音譯法應(yīng)該能夠更準(zhǔn)確反映“信訪”一詞的文化內(nèi)涵。

(一)信訪的概念

對信訪的界定,大致可以分為兩類:一是法定定義,即擁有規(guī)范性法律文件制定權(quán)的國家機關(guān)對信訪所作的具有法律效力的定義。目前,全國人大還沒有制定《信訪法》,也沒有立法規(guī)定何為信訪。明確規(guī)定信訪定義的國家機關(guān)有國務(wù)院、最高檢察院及一些地方權(quán)力機關(guān)?？傮w上看,這些定義均同源于《信訪條例》第二條第一款,只是適用機關(guān)有所不同。最高人民檢察院《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第二條第一款僅將該條款中的“條例”替換成“規(guī)定”、“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門”和“有關(guān)行政機關(guān)”均替換成“人民檢察院”,而《廣東省信訪條例》第二條第二款也只是把“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門”和“有關(guān)行政機關(guān)”替換成了“國家機關(guān)”,其余全部援用。第二類是學(xué)理定義,即學(xué)界基于學(xué)術(shù)目的對信訪作出的不具有法律效力的定義。由于研究目的及角度不同,不同學(xué)者界定也有所差別。學(xué)界對信訪的界定,可以分為廣義和狹義兩種:廣義上信訪“是社會成員或者組織之間通過寫信和訪問的形式所進行的社會交往活動。它包括人與人之間、群眾與社會組織管理者之間、部門與部門之間、團體與團體之間的相互通信、訪問等”;狹義上信訪“僅指社會成員或社會組織通過信訪形式向社會管理組織及其負責(zé)人反映個人或者集體意愿的社會政治交往活動?！北容^而言,法定定義帶有明顯的部門或者地方立法色彩,不利于國家法制統(tǒng)一。筆者認(rèn)為,信訪是指自然人、法人或者其他組織通過書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等方式,向國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團體或者其他組織反映情況,提出建議、意見或者投訴請求的社會活動或者行為的總稱。主要有四個基本特征:第一,信訪是指一種特定的行為方式,是寫信、發(fā)送電子郵件、傳真、打電話、走訪等行為方式的總稱;第二,信訪體現(xiàn)了信訪人與受訪主體之間的特定法律關(guān)系;第三,信訪的目的在于提出建議、意見或者投訴請求;第四,信訪是一種社會活動或者行為方式。

(二)信訪的分類

從功能看,信訪可以分為兩類:一是政治參與類信訪,即信訪充當(dāng)公民參與國家和社會管理的重要渠道。在我國,歷代治國者均重視信訪的政治功能,將其作為聽取、了解和吸納民意的重要渠道。堯舜禹設(shè)“進善之旌”、“誹謗之木”、“敢諫之鼓”。唐代鑄銅為匭,宋代設(shè)諫院,元代規(guī)定“政令得失,許諸人上書陳言”,明代允許“臣民言事者,實封達御前”,清代允許上書言事,民國仿西方設(shè)請愿制度。[4]新中國成立前夕,黨中央成立第一個信訪專門機構(gòu)——中央書記處政治秘書室。在現(xiàn)代法治國家,以請愿為基本形式的信訪成為公民參政議政、參與國家和社會管理的重要渠道,但是不再以信訪稱之。例如，美國白宮設(shè)立請愿網(wǎng)(wethepeople)。二是權(quán)利救濟類信訪,即信訪充當(dāng)公民權(quán)利救濟的重要渠道。在過往專制時代,國家權(quán)力單極性決定了信訪成為權(quán)利救濟渠道的必然性。西周創(chuàng)“路鼓”和“肺石”之制,令人“立于肺石三日,士聽其辭,以告于上”。漢代創(chuàng)“詣闕上書”之制,規(guī)定一般應(yīng)逐級告劾,如蒙受重大冤獄,也可越級申冤。晉武帝設(shè)“登聞鼓”,置于朝堂或都城,供百姓擊鼓鳴冤。清末法制改革,中華法系全面解體,古代權(quán)利救濟類信訪制度宣告消亡。在現(xiàn)代法治社會,司法成為社會矛盾糾紛終決機制,按理說權(quán)利救濟類信訪應(yīng)成為過去式,但是,在法治尚未完善的特殊階段,信訪仍要擔(dān)負解決社會矛盾的功能。新中國成立后,由于各種錯綜復(fù)雜的原因,社會主義法治遲遲未能建立,信訪便充當(dāng)了解決社會矛盾的重要渠道。2011年,吳邦國宣布“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”,我國基本實現(xiàn)從無法可依到有法可依的歷史性轉(zhuǎn)變。但是,社會主義法治不可能在短期內(nèi)建成,信訪仍將在一定時期內(nèi)充當(dāng)權(quán)利救濟渠道。

二、涉法涉訴是權(quán)利救濟類信訪在法治不完善狀態(tài)下的最新形態(tài)

涉法涉訴,即涉法涉訴信訪的簡稱,涉法涉訴是信訪的下位概念。此外,在涉法涉訴概念產(chǎn)生過程中,還出現(xiàn)了“涉法信訪”和“涉訴信訪”兩個關(guān)聯(lián)概念,有必要一并闡明。

(一)涉法信訪

從字面看,涉法信訪是指“涉及有關(guān)法律關(guān)系調(diào)整、法律責(zé)任承擔(dān)的信訪”。[5]21世紀(jì)初,隨著新“信訪洪峰”出現(xiàn),涉法信訪大量涌現(xiàn)。[6]2004年2月,羅干在“全國集中處理涉法上訪問題電視電話會議”上指出,涉法信訪案件是指與人民法院案件審判權(quán)及強制執(zhí)行權(quán),檢察機關(guān)行使檢察權(quán)及職務(wù)犯罪偵查權(quán),公安機關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)及刑事案件偵查權(quán),國家安全機關(guān)行使危害國家安全刑事案件偵查權(quán),司法行政機關(guān)行使行政管理權(quán)等法定職權(quán)行為相關(guān)的信訪案件。由此可見,所謂涉法信訪是指與司法職權(quán)行使相關(guān)的案件,外延非常廣泛。學(xué)界對涉法信訪的定義主要有三種觀點:一是認(rèn)為涉法信訪就是與法律有關(guān)的,這個觀點概括性很強,但是外延過寬,大大超出了羅干講話內(nèi)容,只能算是與法律適用相關(guān)的信訪的泛稱。二是認(rèn)為涉法信訪主要指已經(jīng)或者應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行機關(guān)和司法機關(guān)受理或者已進入訴訟程序的案件中,有利害關(guān)系的當(dāng)事人對執(zhí)行機關(guān)和司法機關(guān)的作為、不作為所提出的控告和申訴未能如愿,轉(zhuǎn)而向上級機關(guān)投訴,或者尋求法律程序之外的請愿活動。[7]這個觀點將人們尋求救濟的行為全部排除在外,則明顯縮小了概念的外延。三是將涉法信訪分為廣義和狹義兩種情形,認(rèn)為廣義上的涉法信訪包括涉及到法院、檢察院、公安等部門與法律相關(guān)的各類上訪;狹義的涉法信訪僅指涉及到法院的上訪。[8]這個觀點模糊了涉法信訪與涉訴信訪的界線,與最高法院提出“涉訴信訪”的初衷相悖。筆者認(rèn)為,從詞語產(chǎn)生背景分析,涉法信訪中的“法”是指廣義上的“司法”,即通常所說的公、檢、法、司,而不是“法律”或者“法律適用”。

(二)涉訴信訪

2004年4月,最高法院在湖南長沙召開全國涉訴信訪工作會議,首次提出“涉訴信訪”,用于專指與法院訴訟相關(guān)的信訪。對涉訴信訪的定義,學(xué)界也三種觀點:第一種觀點認(rèn)為,涉訴信訪是“指那些應(yīng)當(dāng)被人民法院受理的糾紛或是已經(jīng)進入訴訟、執(zhí)行程序的案件中的有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對人民法院的作為或不作為或是生效裁判,采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,提出申訴、申請再審或是提出其它與人民法院審理案件有關(guān)的事項,依法由人民法院處理的活動?！盵9]第二種觀點認(rèn)為,涉訴信訪“指法院已經(jīng)審結(jié)的訴訟案件的當(dāng)事人或其親屬,通過來信、來訪的方式向人民法院提出申訴或者在向人民法院提出申訴的同時,又向其他國家機關(guān)去信、去訪,其他國家機關(guān)接訪后通過一定的方式促使人民法院作出處理的行為”。[10]第三種觀點認(rèn)為,“涉訴信訪是指與某一具體訴訟案件相聯(lián)系,針對人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果,要求人民法院啟動司法程序、實施一定訴訟行為的人民群眾的來信和來訪?！盵11]這些定義均無一例外把法院當(dāng)作信訪對象。但是,“訴訟”并非審判權(quán)的獨有屬性,偵查、批捕、起訴等同樣具有訴訟屬性,而且這些職權(quán)也會引發(fā)信訪,可見將涉訴信訪用于專指涉及審判權(quán)行使的信訪不是很恰當(dāng)。

(三)涉法涉訴

2004年8月,中央召開全國部署涉法上訪“五項”*“五項”活動是指“農(nóng)村土地征用”“城鎮(zhèn)房屋拆遷”“國企改制”“涉法涉訴”“企業(yè)軍轉(zhuǎn)干問題”。集中專項整治活動會議,首次公開提出“涉法涉訴信訪”。中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第二條規(guī)定:“涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件?！睉?yīng)當(dāng)說,與羅干對涉法信訪的界定完全一致,均指應(yīng)當(dāng)由司法機關(guān)處理的信訪案件。學(xué)界對“涉法涉訴”的界定也分為廣義和狹義兩種:廣義的涉法涉訴“指群眾通過信訪的方式反映對民事、刑事、行政案件辦理或訴訟判決不服,反映少數(shù)政法工作人員執(zhí)法不公,詢私枉法等問題。換句話說,凡信訪人反映公、檢、法、司等政法部門執(zhí)法方面存在問題的信訪案件均屬涉法涉訴信訪?！盵12]狹義的涉法涉訴“指當(dāng)事人在本人或者其相關(guān)聯(lián)人經(jīng)過國家司法機關(guān)依法處理后,對處理結(jié)果不滿或不服,到信訪部門反映問題的行為?！盵13]比較而言,兩者的外延有所不同:前者把凡是涉及司法權(quán)行使的信訪均稱為涉法涉訴,不僅包括不服司法機關(guān)已經(jīng)作出的具有法律效力的決定的信訪,即通常意義上的申訴,還包括首次向廣義的司法機關(guān)請求解決特定問題的信訪;后者則把首次向廣義的司法機關(guān)請求解決特定問題的信訪排除在外,并將信訪對象界定為信訪部門。筆者認(rèn)為,司法終決是法治基本原則。近年來,我國法治建設(shè)進入提檔加速階段,司法終決機制將逐步成型。在此背景下,權(quán)利救濟類信訪將有序進入司法渠道,成為廣義上的涉法涉訴。從這個意義上說,涉法涉訴是權(quán)利救濟類信訪進入司法渠道后的最新形態(tài)。

綜上所述,“涉法信訪”和“涉法涉訴”由中央政法委提出,“涉訴信訪”由最高法院提出,三者雖然稱謂有別,但是并無實質(zhì)差異,均指公民、法人或者其他組織不服司法機關(guān)不作為或者處理決定,從而向有關(guān)司法機關(guān)請求處理或者重新處理的行為。主要有兩個特征:第一,信訪對象只能是司法機關(guān)的不作為或者具有法律效力的處理決定。不服其他機關(guān)的作為或者不作為的信訪,無論是否涉及法律適用問題,都不是涉法涉訴;第二,涉法涉訴是請求二次以上救濟的行為方式。如果是首次請求救濟,則不屬于涉法涉訴,比如首次向司法機關(guān)控告犯罪行為。但是,首次申訴應(yīng)當(dāng)屬于涉法涉訴,因為申訴本質(zhì)上是請求二次以上救濟的行為。首次控告或者舉報司法機關(guān)或者司法工作人員不作為也不屬于涉法信訪,但是要求其處理的信訪可以認(rèn)為是涉法涉訴?！蛾P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中有“信訪”(2次)、“涉訴信訪”(1次)和“申訴”(4次),但是沒有“涉法信訪”和“涉法涉訴”,意味著中央可能認(rèn)為“涉法信訪”、“涉訴信訪”和“涉法涉訴”三個詞是同一個意思,并無區(qū)分的必要,從側(cè)面印證了三者實屬同一概念。

三、申訴是權(quán)利救濟類信訪在法治完善狀態(tài)下的理想表現(xiàn)形式

(一)申訴的語義分析

“申訴”是一個歷史非常悠久的詞語,由“申”和“訴”兩個字組成。“申”是會意字,本義指“束身”,引申為陳述、說明、重復(fù)、一再等?！霸V”是形聲字,“讠”為形,“斥”為聲,本義指訴說,特指吐露自己的委屈、悲苦等,以及說出自己的心理話,引申為向官府陳述冤屈或控告他人。在古代,“申訴”主要有兩個意思:一是指陳述、申辯理由或者訴說苦衷等。如《西廂記》:“只此再不必申訴足下肺腑,怕夫人尋,我回去也”;二是指向官府申述冤情,請求重新處理;或者向官府告發(fā)罪犯,要求懲處。如《通典》載有:“有枉屈縣不理者,令以經(jīng)郡及州,至省仍不理,乃詣闕申訴”。在現(xiàn)代,“申訴”是法律術(shù)語?！冬F(xiàn)代漢語詞典(第6版)》對“申訴”的解釋有兩個:一是指訴訟當(dāng)事人或其他公民對已發(fā)生法律效力的判決或裁定不服時,依法向法院或檢察院提出重新審理的要求;二是國家機關(guān)工作人員和政黨、團體成員等對所受處分不服時,向原機關(guān)或上級機關(guān)提出自己的意見。《辭?！穼ⅰ吧暝V”解釋為“公民對有關(guān)的問題向國家機關(guān)申述意見,請求處理的行為”,并分為兩種:一種是訴訟上的申訴,即當(dāng)事人或其他有關(guān)公民對已發(fā)生法律效力的判決和裁定不服,依法向?qū)徟袡C關(guān)、檢察機關(guān)提出重新處理的要求;另一種非訴訟上的申訴,如《憲法》規(guī)定公民對國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。其實,《現(xiàn)代漢語詞典(第6版)》和《辭海》的解釋都不符合我國法律規(guī)定:從訴訟法角度看,申訴不屬于訴訟程序,而是啟動再審的前置審查程序,類似于行政審查,不具有訴訟屬性,因此所謂“訴訟上的申訴”的提法并不準(zhǔn)確;《憲法》第四十一條規(guī)定的申訴權(quán)是我國公民的一項基本權(quán)利,是公民不服國家機關(guān)處理決定而行使申訴權(quán)的最終法律淵源,與其他法律規(guī)定的申訴不屬于同一個層次;如果不服法院生效裁判提出的申訴屬于訴訟范圍,那么不服其他訴訟程序處理的申訴也應(yīng)當(dāng)屬于訴訟范圍,比如不服不起訴而提出的申訴等,但是上述兩種解釋均未將其包含在內(nèi)。

(二)我國法律體系中的申訴

在我國現(xiàn)行法律體系中,有近百部法律使用了“申訴”一詞,情況非常復(fù)雜。歸納起來,可以分為三種:一是《憲法》。《憲法》第四十一條規(guī)定,公民“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”,賦予公民一項基本權(quán)利——申訴權(quán),這是其他具體申訴權(quán)的終極淵源。二是訴訟法。我國三大訴訟法首次頒布時,均采用了“申訴”一詞。在《民事訴訟法(試行)》第一百五十八條和1989年發(fā)布的《行政訴訟法》第六十二條中,“申訴”均指當(dāng)事人不服人民法院生效判決或者裁定,而請求原審或者上一級人民法院啟動審判監(jiān)督程序的行為。在首部《民事訴訟法》第一百七十八條和2014年修改后的《行政訴訟法》第九十條中,“申訴”一詞被改為“再審申請”,但是并無實質(zhì)差異,都是請求啟動再審的行為。《刑事訴訟法》頒布以來,經(jīng)過多次修改,不僅沒有取消“申訴”一詞,反而擴大了適用范圍。三是其他法律。主要是《公務(wù)員法》、《檢察官法》、《法官法》、《監(jiān)獄法》等與個人權(quán)利密切相關(guān)的法律。如《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定,公務(wù)員對人事處理經(jīng)復(fù)核不服時,“可以自接到復(fù)核決定之日起十五日內(nèi),按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴;也可以不經(jīng)復(fù)核,自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)直接提出申訴”。

(三)申訴的概念與分類

從現(xiàn)行法律看,申訴主要是指公民、法人或者其他組織對國家機關(guān)作出的處理決定不服時,依照法律規(guī)定向相應(yīng)的國家機關(guān)提出請求重新處理的行為。主要有三個特征:一是申訴人必須是法律規(guī)定享有申訴權(quán)的公民、法人或者其他組織,如《刑事訴訟法》第二百四十一條規(guī)定的“當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬”;二是申訴客體是國家機關(guān)作出的處理決定,如法院作出的生效判決、裁定等;三是受理主體必須是法律規(guī)定的國家機關(guān),如《刑事訴訟法》第二百四十一條規(guī)定的“人民法院或者人民檢察院”。按性質(zhì)分,申訴可以分為兩類:一是司法申訴,即針對司法機關(guān)作出的處理決定而提出的申訴。例如，針對法院生效判決、裁定以及檢察機關(guān)不起訴而提起的申訴。二是其他申訴,即針對其他國家機關(guān)作出的處理決定而提出的申訴。例如，公務(wù)員不服人事處理決定而提出的申訴。目前,司法申訴是涉法涉訴的重要組成部分。但是,隨著國家法治體系的逐步完善,司法終決機制將確立,其他申訴也將逐步納入司法軌道。從這個意義上說,申訴將逐步取代涉法涉訴,成為救濟類信訪在國家法治完善狀態(tài)下的理想表現(xiàn)形式。

[1][德]阿圖爾·考夫曼.法哲學(xué)的問題史[A].阿圖爾·考夫曼，溫弗里德·哈斯默爾主編.當(dāng)代法哲學(xué)和法律理論導(dǎo)論[C].鄭永流，譯.北京：法律出版社,2002.

[2]趙 威.信訪學(xué)[M].徐州：中國礦業(yè)大學(xué)出版社,2010.

[3][4]張宗林主編.中國信訪史研究[M].北京：中國民主法制出版社,2012.

[5]王親生.關(guān)于健全律師參與處理涉法信訪程序機制的思考[J].中國司法,2007(1).

[6]譚金生.論定罪與量刑之關(guān)系——以量刑程序獨立化改革為視角[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(3).

[7]陳輝輝.涉訴信訪的制度困境與出路探析[D].南昌：江西財經(jīng)大學(xué),2010.

[8]張永和.?？h涉訴信訪[M].北京：人民出版社,2013.

[9]柯陽友，楊春艷.涉訴信訪與申訴、申請再審[J].河北大學(xué)成人教育學(xué)院學(xué)報,2007(3).

[10]郭小冬.判后答疑制度評析[J].法商研究,2007(1).

[11]王應(yīng)強.涉訴信訪及其控制[J].甘肅理論學(xué)刊,2007(6).

[12]蔣連舟，傅 利.處理涉法涉訴信訪的幾點思考[J].河北公安警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2006(2).

[13]姜鳳武，李云波.依法化解涉法涉訴信訪問題的調(diào)查與思考[J].人民司法,2009(15).

2017-10-24

重慶市人民檢察院2016年重點課題“律師等第三方參與化解涉法涉訴信訪機制研究”(課題編號:CQJY2016B12)部分研究成果。

譚金生(1975-),男,重慶市人民檢察院檢察官,西南政法大學(xué)刑法博士研究生,主要從事刑法、刑事訴訟法、刑事賠償及信訪制度研究。

DF3

A

1672-1500(2017)04-0009-04

張建萍)