畢海東，李興濤

(秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院，河北 秦皇島 066200)

人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的檢視與完善

畢海東，李興濤

(秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院，河北 秦皇島 066200)

人民監(jiān)督員制度作為司法體制改革的一項重要內(nèi)容，應當在穩(wěn)固現(xiàn)有改革成果的基礎(chǔ)上，進一步解決案件監(jiān)督程序中存在的信息通報渠道不暢通、監(jiān)督事項告知不完善、程序啟動剛性不足等問題。通過完善案件監(jiān)督程序，保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)，激發(fā)人民監(jiān)督員的履職熱情，進一步提升檢察公信力。

人民監(jiān)督員；監(jiān)督程序；知情權(quán)；司法改革

2015 年 2 月 27 日中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十次會議審議通過的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》(以下簡稱《方案》)，從中央層面確立了人民監(jiān)督員監(jiān)督程序和知情權(quán)保障機制的改革方向。同年，12月21日最高人民檢察院通過的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，對人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的啟動、評議、復議作了較為詳細的規(guī)定。本文在分析人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對案件監(jiān)督程序存在的問題，提出完善案件監(jiān)督程序的建議，以期對人民監(jiān)督員制度的改革探索有所裨益。

一、人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的立法現(xiàn)狀

《方案》明確了參與案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員的產(chǎn)生程序、案件材料提供和案情介紹程序、評議表決和檢察機關(guān)審查處理程序，并在完善監(jiān)督程序的同時，針對人民監(jiān)督員監(jiān)督意見效力偏弱的問題，設置了復議程序，完善了人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的救濟機制。為保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)，《方案》要求檢察機關(guān)建立職務犯罪案件臺賬、人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知和人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機制，便于人民監(jiān)督員掌握案件辦理情況，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。

《規(guī)定》第二章第二節(jié)明確了啟動案件監(jiān)督程序的三種方式：人民監(jiān)督員要求啟動，當事人及其辯護人、訴訟代理人或者控告人、舉報人、申訴人(以下簡稱“申請人”)申請啟動，檢察機關(guān)依職權(quán)啟動。針對人民監(jiān)督員要求啟動，申請人申請啟動的情況，《規(guī)定》確定檢察機關(guān)的受理部門為人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)和控告檢察部門，處理部門為控告檢察部門和其他部門，并要求控告檢察部門和其他部門將處理答復結(jié)果向人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)備案。人民監(jiān)督員可以對檢察機關(guān)的答復意見提出異議進而啟動監(jiān)督程序?！兑?guī)定》第三節(jié)明確監(jiān)督評議案件的人民監(jiān)督員應為三人以上單數(shù)，重大或在當?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣獮槲迦艘陨蠁螖?shù)，并對監(jiān)督評議案件的步驟、流程、評議意見的形式、評議結(jié)果反饋以及案件處理結(jié)果告知人民監(jiān)督員等作出明確規(guī)定?！兑?guī)定》第四節(jié)對《方案》提出的復議程序予以細化，確定了人民監(jiān)督員復議提出的時間、復議受理及處理部門、復議決定的時限和效力?！兑?guī)定》第三章明確了檢察機關(guān)為人民監(jiān)督員履行職責提供的保障，包括通報、臺賬、告知等制度以及邀請人民監(jiān)督員參加案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查、案件評查或案件公開審查等活動。

二、人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的缺陷

(一)人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知制度不完善

《方案》和《規(guī)定》明確，在兩種情形下的檢察機關(guān)有告知人民監(jiān)督員監(jiān)督事項的義務：在第一次訊問犯罪嫌疑人或?qū)ζ洳扇娭拼胧r告知犯罪嫌疑人，在接待控告人、舉報人、申訴人時告知。盡管《方案》和《規(guī)定》確定了檢察機關(guān)的告知義務，但在實踐中，人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知并沒有落實。一方面《方案》和《規(guī)定》沒有明確告知的方式是書面告知還是口頭告知。如果是書面告知，人民監(jiān)督員監(jiān)督事項是制作專門的文書，還是在其他文書中體現(xiàn)出來？然而，統(tǒng)一業(yè)務應用軟件系統(tǒng)中既沒有《人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知書》，其他法律文書中也沒有告知內(nèi)容的表述。比如，當?shù)谝淮斡崋柗缸锵右扇嘶驅(qū)ζ洳扇娭拼胧r，檢察機關(guān)一般會向犯罪嫌疑人送達《犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利義務告知書》，該告知書由統(tǒng)一業(yè)務應用軟件系統(tǒng)自動生成，其內(nèi)容并沒有告知人民監(jiān)督員監(jiān)督事項的表述。如果是口頭告知，口頭告知的效力應如何保障，口頭告知是否要記載于筆錄中等內(nèi)容，《方案》和《規(guī)定》都沒有明確。另一方面《方案》和《規(guī)定》對檢察機關(guān)沒有履行人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知義務的法律后果作出規(guī)定，沒有相應的激勵或懲罰機制，檢察機關(guān)辦案人主動告知的積極性不高，致使實踐中犯罪嫌疑人或者控告人、舉報人、申訴人沒有獲得告知，犯罪嫌疑人或者控告人、舉報人、申訴人的權(quán)利救濟渠道依然不暢通。

(二)監(jiān)督信息通報渠道不通暢

知情權(quán)是人民監(jiān)督員主動履行職務犯罪案件監(jiān)督職責的前提?！兑?guī)定》第二十七條要求檢察機關(guān)建立向人民監(jiān)督員通報情況制度，內(nèi)容包括重大工作部署、決策和其他檢察工作情況，但《規(guī)定》并沒有確定情況通報的時間、頻次和形式，是口頭通報還是書面通報，是定期通報還是不定期通報，是專門通報還是一般通報？《規(guī)定》都沒有明確。第二十八條要求檢察機關(guān)建立程序性信息臺賬制度，內(nèi)容包括立案情況、強制措施情況、涉案財物處理情況及刑事賠償案件辦理情況。從第二十八條“供人民監(jiān)督員查閱”的表述看，檢察機關(guān)的程序性信息臺賬不會主動向人民監(jiān)督員提供，而是當人民監(jiān)督員要求查看時才會提供，且《規(guī)定》對人民監(jiān)督員查閱的時間、次數(shù)、方式都沒有明確。情況通報制度和程序性信息臺賬制度的不完善致使人民監(jiān)督員的知情權(quán)有“虛設”的危險。

(三)案件監(jiān)督程序的啟動權(quán)“剛性”不足

在《規(guī)定》確立的三種案件監(jiān)督啟動程序中，只有當檢察機關(guān)“擬撤銷案件”、“擬不起訴的”時，檢察機關(guān)才會依職權(quán)主動啟動案件監(jiān)督程序，邀請人民監(jiān)督員參加案件評議。有《規(guī)定》第二條第一款的“八種情形”之一，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)后要求啟動監(jiān)督程序的；有《規(guī)定》第二條第一款的“八種情形”之一或者第二條第三款第三項情形，申請人申請啟動監(jiān)督程序的，必須在檢察機關(guān)控告部門或其他承辦部門向人民監(jiān)督員、申請人答復處理意見，且人民監(jiān)督員、申請人提出異議，檢察長批準后，案件監(jiān)督程序才會啟動。質(zhì)言之，除檢察機關(guān)依職權(quán)啟動外，人民監(jiān)督員要求啟動或申請人申請啟動必須要突破重重“關(guān)口”，案件監(jiān)督程序才會啟動。這在人民監(jiān)督員或申請人的知情權(quán)尚無法保障的情況下，啟動案件監(jiān)督程序其難可見一斑。實踐中，人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的啟動盡管沒有確切的統(tǒng)計數(shù)字，但推測檢察機關(guān)依職權(quán)啟動案件監(jiān)督程序的占絕大多數(shù)應不為過。

三、人民監(jiān)督員案件監(jiān)督程序的完善

(一)完善監(jiān)督事項告知制度

人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知的性質(zhì)為法律對檢察機關(guān)設定的保障當事人訴訟權(quán)利的一項特殊的訴訟照料義務，設立的目的在于平衡檢察機關(guān)與當事人之間的實力差距，實現(xiàn)程序正義。人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知是犯罪嫌疑人或控告人、舉報人、申訴人獲得權(quán)利救濟的前提，也是啟動案件監(jiān)督程序的基礎(chǔ)?；诒Ｕ瞎駲?quán)利、監(jiān)督檢察權(quán)的考慮，筆者認為，應當規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知的程序。首先，明確告知的形式。一般采用書面告知的形式，特殊情況下可以口頭告知，口頭告知的應當在訊問筆錄或其他筆錄中單獨記錄。建議檢察機關(guān)制作規(guī)范的《人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知書》，由統(tǒng)一業(yè)務應用軟件系統(tǒng)自動生成。當?shù)谝淮斡崋柗缸锵右扇嘶驅(qū)ζ洳扇娭拼胧r，偵查人員在訊問開始前或采取強制措施的同時，向犯罪嫌疑人告知人民監(jiān)督員監(jiān)督事項，并由犯罪嫌疑人在《人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知書》中簽字、摁手印。其次，建立人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知激勵機制。對違反《規(guī)定》不告知犯罪嫌疑人或控告人、舉報人、申訴人人民監(jiān)督員監(jiān)督事項的，要適用程序性制裁。鑒于人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知是檢察機關(guān)“應當”履行的法定義務，是犯罪嫌疑人或控告人、舉報人、申訴人“應當”享有的法定的程序性權(quán)利，筆者建議，當檢察機關(guān)不履行告知義務時，法律應參照不履行訴訟權(quán)利義務告知的規(guī)定，明確其為程序性違法，相關(guān)證據(jù)的證據(jù)能力要予以限制，甚至排除。

(二)完善監(jiān)督信息通報制度

人民監(jiān)督員知悉檢察機關(guān)的職務犯罪案件查辦情況，是其履行監(jiān)督職責的保障。保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)有兩種渠道：一種是檢察機關(guān)主動向人民監(jiān)督員披露；另一種是人民監(jiān)督員主動或根據(jù)控告人、舉報人、申訴人的申請要求檢察機關(guān)提供相關(guān)案件信息。這兩種渠道都需要檢察機關(guān)的積極作為。從憲政維度來看，與人民代表大會對檢察機關(guān)的權(quán)力監(jiān)督不同，人民監(jiān)督員與檢察機關(guān)之間的監(jiān)督關(guān)系是一種社會監(jiān)督、人民監(jiān)督，這種監(jiān)督關(guān)系是脆弱的、非強制性的，被監(jiān)督者檢察機關(guān)處于強勢地位，而監(jiān)督者人民監(jiān)督員則比較被動、弱勢。為平衡人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)(利)與檢察機關(guān)的檢察權(quán)(力)的差距，法律應強化檢察機關(guān)的信息通報義務。筆者建議，檢察機關(guān)向人民監(jiān)督員的通報應每年一次，在每年的“兩會”召開后一個月內(nèi)，采用“專題檢察開放日”的形式進行，由檢察長書面向人民監(jiān)督員通報，內(nèi)容僅限檢察機關(guān)的重大工作部署、決策和其他檢察工作情況，不包括個案的案件查辦情況。

人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)的案件監(jiān)督是通過個案監(jiān)督實現(xiàn)的，其監(jiān)督權(quán)的行使需要檢察機關(guān)的配合，監(jiān)督效果的好壞取決于檢察機關(guān)對人民監(jiān)督員案件知情權(quán)的保障程度。因此，法律要明確建立案件信息臺賬查閱制度，檢察機關(guān)建立案件程序性信息臺賬后，應當設置信息公開平臺向人民監(jiān)督員開放，比如，在門戶網(wǎng)站開設專門案件信息查閱板塊，人民監(jiān)督員通過實名賬號和密碼登錄后，可以即時查閱檢察機關(guān)的立案偵查、強制措施采取、涉案財物處理、刑事賠償辦理等情況，對符合“八種”監(jiān)督情形的，人民監(jiān)督員可以要求啟動監(jiān)督程序。同時，法律要規(guī)定檢察機關(guān)應即時更新信息公開平臺內(nèi)的案件辦理程序性信息，保證監(jiān)督的時效性。

賦予人民監(jiān)督員“剛性”的程序啟動權(quán)。在三種案件監(jiān)督程序啟動方式中，檢察機關(guān)依職權(quán)啟動是使用最多、效率最高的一種方式，人民監(jiān)督員要求啟動與申請人申請啟動因程序性的限制和知情權(quán)保障的不足反而適用不多，甚至極其稀少，而這與人民監(jiān)督員制度設置的初衷不符。監(jiān)督是一種雙向的互動關(guān)系，蘊含兩方面的意思：一是監(jiān)督者主動監(jiān)督被監(jiān)督者，強調(diào)監(jiān)督者的能動作為，要求制度在設立時對監(jiān)督者履職自帶激勵，讓制度本身產(chǎn)生監(jiān)督的內(nèi)生動力；另一方面是被監(jiān)督者積極配合監(jiān)督者的監(jiān)督，強調(diào)被監(jiān)督者的高度自覺性，要求制度強化被監(jiān)督者的義務。人民監(jiān)督員制度在創(chuàng)設之處，由于人民監(jiān)督員的選任、管理、監(jiān)督缺乏獨立性，監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者，曾受到理論界和實務界的質(zhì)疑。黨的十八屆三中、四中全會后，人民監(jiān)督員制度改革確立了人民監(jiān)督員選任、管理的獨立性，人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的行使也有了一定的制度保障，監(jiān)督程序的啟動主體新增了當事人及其辯護人、訴訟代理人或者控告人、舉報人、申訴人。但人民監(jiān)督員要求啟動監(jiān)督程序的流程反而增加了，由之前的“人民監(jiān)督員要求啟動——受理審查——檢察長批準——部門承辦——啟動程序”，*參見《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》第二十三、二十四條。變?yōu)榱恕叭嗣癖O(jiān)督員要求——受理審查——部門承辦——答復人民監(jiān)督員——人民監(jiān)督員異議——檢察長批準——啟動程序”。*參見《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第八、九、十條。人為增加的工作流程給人民監(jiān)督員要求啟動監(jiān)督程序設置了更多的障礙，限制了人民監(jiān)督員履職的主動性，更暴露出檢察機關(guān)接受監(jiān)督時的抵觸心理。為切實發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督效能，筆者建議，法律應當強化人民監(jiān)督員啟動監(jiān)督程序的“剛性”約束力，減少檢察機關(guān)內(nèi)部的程序性的工作流程限制。當人民監(jiān)督員認為在職務犯罪案件辦理過程中存在《規(guī)定》第二條第一款所涉及的“八種”情形之一，要求啟動監(jiān)督程序的，檢察機關(guān)受理部門在審查符合監(jiān)督情形后，應立即啟動案件監(jiān)督程序。

隨著人民監(jiān)督員選任管理制度改革的落實，人民監(jiān)督員履職的獨立性增強，對檢察權(quán)的監(jiān)督制約作用進一步彰顯。檢察機關(guān)應進一步轉(zhuǎn)變“監(jiān)督理念”，提高被監(jiān)督的自覺性，切實規(guī)范案件監(jiān)督程序，完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障、監(jiān)督權(quán)行使等制度，充分釋放人民監(jiān)督員制度改革的紅利，提高司法公信力。

2017-10-08

畢海東(1971-)，男，河北省唐山市人，秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院檢察長；李興濤(1986-)，男，河北省邢臺市人，秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院檢察官，法律政策研究室兼人民監(jiān)督員辦公室主任，反瀆局綜合科副科長。

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