宋亞容，崔彩賢

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

美國移民法演變對中國移民法構(gòu)建的啟示

宋亞容，崔彩賢

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

美國作為移民大國，隨著國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)和文化的不斷發(fā)展變化，其移民政策和法律也在不斷地調(diào)整和修訂。中國雖非典型的移民國家，但憑借高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)吸引了越來越多的外國移民入境，現(xiàn)有的移民法律體系因此受到挑戰(zhàn)和沖擊?！八街梢怨ビ瘛?，通過梳理和分析美國的移民政策和法律及其制定、修改的影響因素，可以對中國移民法的構(gòu)建和完善提供一些借鑒。

移民法；配額制；居留權(quán)；國家主權(quán)

目前，全球有超2.44億移民，移民問題成為當(dāng)今全球所面臨的眾多問題中的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一?？紤]到老牌移民國家美國具有豐富的制定移民法的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)通過考察其做法，并結(jié)合我國的國情，為中國構(gòu)建和完善移民法提供借鑒。

一、美國移民法的歷史考察

美國是世界范圍內(nèi)民族構(gòu)成最復(fù)雜的國家，歐洲裔占美國總?cè)丝诘?1%，拉美裔占15.1%，非洲裔占14%，此外還有亞裔、印第安人等也占有不小比重。美國是一個典型的移民國家，甚至我們可以說美國歷史也是一部移民史。美國的移民法隨時代發(fā)展不斷修改，已成為世界上最為完善而復(fù)雜的移民法體系。[1]美國移民法的演變大致可以分為四個階段，下面將分別對其進(jìn)行歷史考察。

(一)自由移民階段

這一階段從1776年美國建國到19世紀(jì)80年代以前。這一時期，美國面臨的現(xiàn)實(shí)情況主要是缺乏勞動力。這種狀況主要由三種原因造成：一是美國本就地廣人稀，美國國土面積大于我國，而當(dāng)時的人口卻只有我國人口的四分之一；二是由于1961年到1965年南北戰(zhàn)爭，傷亡逾百萬人，導(dǎo)致國內(nèi)喪失大量的勞動力；三是美國處于工業(yè)化高峰期，急需大量勞動力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因此，這一時期美國移民政策的主要宗旨是鼓勵外來移民。在該政策驅(qū)使下，移民條件是非常寬泛的。該階段具有代表性的法律是1862年的《宅地法》，旨在無償分配美國西部國有土地給廣大移民；1864年《鼓勵外來移民法》，通過外交、經(jīng)濟(jì)等手段鼓勵外來移民。由此看出，這一階段移民政策是非常寬松的，因此被稱為自由移民階段。該階段逾一千萬移民涌入美國，補(bǔ)充了美國稀缺的勞動力資源，大大促進(jìn)了美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)限制移民階段

這一階段從19世紀(jì)80年代到20世紀(jì)中期。這一時期，美國進(jìn)入帝國主義階段，成為資本主義世界第一工業(yè)強(qiáng)國，吸引了大量移民涌入美國，勞動力情況供大于求；同時，大量移民流入引發(fā)了種族矛盾，引發(fā)美國人普遍的排外情緒。在這種情況下，美國開始對移民涌入逐步進(jìn)行了限制。比較典型的有1882年美國頒布的《禁止輸入中國勞工法》明確“禁止華工入境”，此后又頒布《福倫法案》等一系列法律來限制歐洲移民。由此看出，美國早期的移民法中帶有嚴(yán)重的種族歧視色彩，但在總體上達(dá)到了移民法修改的預(yù)期效果，不僅控制了移民的大量涌入，也在一定程度上緩解了美國的種族矛盾。

(三)選擇移民階段

這一階段從20世紀(jì)中期至20世紀(jì)末。這一時期美國為引進(jìn)高端人才，對向內(nèi)移民進(jìn)行了選擇性的吸收，吸引了大量技術(shù)移民流入。此階段內(nèi)影響最為深遠(yuǎn)的變革是1986美國移民法變革，此次變革中國會通過了《移民改革和管制法》《移民和入籍法修正案》等一系列新移民法，使美國移民法的發(fā)展邁出了歷史性的重要一步。在該階段，美國主要采用“配額制”來管控移民，確實(shí)取得了積極效果，有利于對移民的選擇和控制。同時，為解決非法移民的問題，美國在1986年移民法中采取了兩項(xiàng)重要措施：一是對雇傭非法移民的雇主給予嚴(yán)厲懲罰，二是赦免1982年以前居留美國的非法移民，使之取得合法居留地位。其后，美國又發(fā)展了“移民優(yōu)先權(quán)制度”，積極地對流入的移民進(jìn)行選擇。1990年美國移民法再修，此次頒布的美國《新移民改革法案》形成了包括入境、居住、入籍、驅(qū)逐、難民、簽證等一系列內(nèi)容的比較完善的移民法體系。

(四)安全移民階段

這一階段從21世紀(jì)初至今，以2001年9·11恐怖襲擊為起點(diǎn)，因該事件使得美國社會比以往任何時期都更加關(guān)注移民問題，美國的相關(guān)移民法律法規(guī)也更為嚴(yán)苛，所以將該階段命名為安全移民階段。美國國會2002年通過了《國內(nèi)安全法》，把移民局等一并歸入國土安全部。2005年又通過《真身份證法》，統(tǒng)一全美的身份辨認(rèn)系統(tǒng)。同時各州也通過立法遏制非法移民，確保國家及州內(nèi)安全。

雖然移民法的規(guī)定更為嚴(yán)苛，但該階段內(nèi)由于戰(zhàn)爭而進(jìn)入美國的難民，以及第三世界國家中為獲得更好生活條件而移民美國的人卻急劇增多。這部分人搶占了美國本土居民，尤其是“藍(lán)領(lǐng)階層”的就業(yè)機(jī)會，使得該群體抵制移民的呼聲日益高漲，也因此而引發(fā)了更為激烈的社會沖突，美國移民法勢必面臨著新一輪的改革。但在此階段內(nèi)，前兩任美國領(lǐng)導(dǎo)人并未成功改革移民法。在9·11事件發(fā)生后，時任總統(tǒng)小布什曾迅速對移民政策進(jìn)行了調(diào)整，然而其調(diào)整只是暫時性的；在奧巴馬上臺時，也曾承諾改革移民政策，由于重重阻力，最終也未能提出實(shí)質(zhì)性的改革政策；如今特朗普上臺，正是美國人民對現(xiàn)狀不滿，急于尋求改變而“反智”的一種體現(xiàn)。特朗普所采取的限制向內(nèi)移民的政策，在一定程度上也是順應(yīng)了美國現(xiàn)階段的移民狀況，有其存在的合理性的。政策與法律總是相輔相成，特朗普在這個制度斷裂的關(guān)鍵時刻上任，賦予了美國的移民法以變遷的可能。

二、美國移民法制定及修改的影響因素

雖然美國的移民法律法規(guī)繁多復(fù)雜，幾經(jīng)修改調(diào)整，但始終秉持促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、考慮美國政府需要、維護(hù)美國公民利益這三項(xiàng)基本原則。[2]在該原則的指引下，美國的移民法在特定的歷史時期內(nèi)受美國的政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等狀況的影響而時緊時松，造成美國移民法變化的主要因素有以下幾項(xiàng)：

(一)適應(yīng)引進(jìn)人才的需要

據(jù)統(tǒng)計，硅谷半數(shù)以上的創(chuàng)業(yè)公司是由移民創(chuàng)辦的，高技術(shù)移民對美國經(jīng)濟(jì)有巨大的推動力。而自20世紀(jì)上半葉至今，美國也愈加重視對人才的引進(jìn)。從早期羅斯?？偨y(tǒng)的“配額法”開始，就大力引進(jìn)科技方面的杰出人才，到1990年美國《新移民改革法案》對技術(shù)移民的配額從每年五萬余人增長至十四萬人，美國對人才的需求是不斷增強(qiáng)的，美國的移民政策也一直為此服務(wù)。比如依靠頒發(fā)H—1B工作簽證來填補(bǔ)美國某些領(lǐng)域的人才空缺的政策，就對引進(jìn)世界范圍內(nèi)的人才發(fā)揮了重要作用，美國也因其移民政策而在全球范圍內(nèi)的人才爭奪戰(zhàn)中處于優(yōu)勢地位。

(二)出于對美國內(nèi)部安全的考慮

9·11事件以后，美國對向內(nèi)移民政策做出了重要調(diào)整，限制移民的流入，嚴(yán)格控制非法移民。而近期頻發(fā)的歐洲自殺式恐怖襲擊事件，也讓美國政府、美國人民對安全問題更加重視。但就特朗普的“入境限制令”而言，許多學(xué)者認(rèn)為特朗普這是在飲鴆止渴，某種程度上還有可能激化目前美國和伊斯蘭世界之間已然存在著的矛盾，美國的安全形勢或?qū)⒚媾R著更大的變數(shù)。盡管如此，我們不難看出，一直以來美國移民法律都直接為維護(hù)國家安全和本國政治制度服務(wù)。

(三)隨勞動力的需求情況而變化

在早期階段，尤其是美國南北戰(zhàn)爭后，美國勞動力一度緊缺，因而政府不僅實(shí)行自由的移民政策，更是大力鼓勵外來移民。而在20世紀(jì)中后期以后，美國的勞動力缺失情況大大緩解，卻有大量移民自發(fā)涌入，搶占了美國本土居民的就業(yè)機(jī)會。在這種情況下，美國政府推行限制移民的政策，對移民進(jìn)行“遴選”。但是無法否認(rèn)的是，在運(yùn)輸業(yè)、計算機(jī)等許多領(lǐng)域，國外移民又給美國創(chuàng)造了許多的就業(yè)機(jī)會。因此，大多數(shù)美國人希望的是一種折中的移民政策，在門戶大開和閉關(guān)自守之間找到恰到好處的平衡。

三、對中國構(gòu)建移民法的啟示

(一)中國構(gòu)建移民法的必要性

1.中國現(xiàn)有移民法律體系及其缺陷。我國目前對移民的法律規(guī)制主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對移民過程的管理，主要包含在關(guān)于移民準(zhǔn)入和居留方面的法律中；二是對移民本身的管理，主要包含在移民入籍和社會融入方面的法律中。中國的移民法律法規(guī)不斷完善，總體上符合移民法發(fā)展的歷史趨勢，但其制定一般是現(xiàn)狀推著政策走，[3]現(xiàn)有移民立法過于分散，缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)性的“移民法”；而且關(guān)于移民的制度性規(guī)定也不夠完善，具有滯后性。具體表現(xiàn)：(1)我國的移民評估體系不健全，移民準(zhǔn)入條件嚴(yán)苛；移民準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，評估程序不透明、不完善；(2)關(guān)于生活待遇、社會保障等移民生活方面的法律近幾年才開始制定，處于剛起步階段，絕大多數(shù)規(guī)定只面向外國專家和“千人計劃”，關(guān)于普通移民的相關(guān)規(guī)定幾乎處于空白狀態(tài)；(3)對難民移民，尤其是難民移民的權(quán)力義務(wù)并未作出詳細(xì)規(guī)定；(4)移民問題存在“多頭管理”的亂象，各部門權(quán)力配置不合理，我國缺乏一個專門負(fù)責(zé)移民事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)。

2.中國構(gòu)建移民法的現(xiàn)實(shí)必要性。經(jīng)濟(jì)全球化趨勢日益加劇，但經(jīng)濟(jì)全球化并不會直接導(dǎo)致法律的全球化，法律所具有的民族性使得各國必須制定和完善與本國國情相適應(yīng)的移民法律法規(guī)。美國早在1881年就制定了移民法，并歷經(jīng)多次修訂與完善，逐步形成了現(xiàn)在的《美國移民法》。[4]目前，中國正成為移民的重要目的國之一，如何對向內(nèi)移民進(jìn)行有效的管理，成為中國目前一個亟待解決的問題。例如，近年來泛濫的“廣州黑人”，除了部分為合法進(jìn)入中國之外，基本都是非法入境、非法居留、非法就業(yè)的“三非”人員，亟待移民法來有效規(guī)制。

總之，中國現(xiàn)有移民法律體系本身存在較多缺陷，而且，目前的國際國內(nèi)形勢也都要求中國盡快制定和完善移民法，中國構(gòu)建移民法的必要性不言而喻。既然構(gòu)建移民法如此重要，具體如何操作便是目前應(yīng)重點(diǎn)解決的問題。筆者認(rèn)為，考慮到老牌移民國家美國具有豐富的制定移民法的經(jīng)驗(yàn)，通過考察其做法，并結(jié)合我國的國情，在構(gòu)建我國移民法時，應(yīng)當(dāng)考慮到以下幾個關(guān)鍵因素。

(二)中國構(gòu)建移民法的關(guān)鍵部分分析

1.完善移民評估體系，向技術(shù)移民傾斜。早在2004年我國頒布的《外國人在中國永久居留審批辦法》(以下簡稱《辦法》)中就已出現(xiàn)了有關(guān)于移民申請條件的相關(guān)規(guī)定，例如，本法第六條規(guī)定的“副總經(jīng)理、副廠長等以上職務(wù)”“副高級職稱”的要求。但是，《辦法》對移民流入所設(shè)置的評估條件未免過于苛刻，甚至高于美國人才引進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，該法實(shí)施一年內(nèi)，成功得到中國永久居留權(quán)的只有六百余人，遠(yuǎn)不足以填補(bǔ)我國的人才缺口。這反映了我國相關(guān)法律中對移民申請標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定存在缺陷，規(guī)定過于籠統(tǒng)且硬性限制較多，實(shí)踐中的可操作性差，不利于技術(shù)移民的流入。而且，我國對技術(shù)移民進(jìn)行評估的相關(guān)法律中完全未規(guī)定公示制度，移民評估程序不健全。美國是最早實(shí)施人才吸引政策的國家，在這方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。中國可借鑒其經(jīng)驗(yàn)，完善移民評估體系并適當(dāng)向技術(shù)移民傾斜。

針對移民法律法規(guī)中存在的移民評估體系不健全的問題，在構(gòu)建移民法時應(yīng)將完善移民評估標(biāo)準(zhǔn)和評估程序放在首位。(1)要以靈活的評估標(biāo)準(zhǔn)代替目前移民法規(guī)中的硬性標(biāo)準(zhǔn)。比如《辦法》中規(guī)定的評估方法采用的是一般審查制而非記點(diǎn)積分制，而后者是在成熟的移民國家中比較普遍的做法。同時，對技術(shù)移民的最低標(biāo)準(zhǔn)作出限定，比如對教育背景的要求。二者相輔相成，逐步形成比較完善的移民評估標(biāo)準(zhǔn)體系。(2)完善移民評估程序，建立公示制度。否則不僅難以對移民申請資料的真實(shí)性進(jìn)行管理，而且也無法形成最起碼的市場競爭狀態(tài)。[5]因此，在構(gòu)建移民法時應(yīng)設(shè)置對移民準(zhǔn)入評估流程的規(guī)定，如前所述的公示制度。完善移民評估程序的法律規(guī)定有助于我國移民評估的準(zhǔn)確化、透明化。

2.規(guī)定難民移民配額及其權(quán)力義務(wù)。近年來，因恐怖主義抬頭，使得國際難民數(shù)量呈持續(xù)上升趨勢。美國總統(tǒng)特朗普旨在阻止難民和非法移民的入境限制令在世界范圍內(nèi)引發(fā)軒然大波。與此同時，歐洲的難民危機(jī)和與之密切相關(guān)的自殺式恐怖襲擊事件頻發(fā)，難民問題成了西方世界的“夢魘”。但是我們必須認(rèn)識到，難民問題絕不僅是西方世界的問題，更是世界各國家要共同面對的問題。中國應(yīng)吸取西方世界的教訓(xùn)，在難民問題未完全在中國爆發(fā)之前，進(jìn)行有效的預(yù)防。同時，根據(jù)中國簽訂的 1951年聯(lián)合國《關(guān)于難民地位的公約》的規(guī)定，國際社會應(yīng)基于人道主義接收難民，所有締約國都有這項(xiàng)義務(wù)。因而對難民不能全盤拒絕。

因此，我國可以借鑒美國的方式，在移民法中設(shè)立難民準(zhǔn)入的最高限額和實(shí)行“配額制”。1924年頒布的美國《種族法案》就將“配額制”首次確立下來，而目前世界幾乎所有頒布了統(tǒng)一移民法的國家都規(guī)定了難民配額。我國的移民法在構(gòu)建時可以根據(jù)難民所屬國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r設(shè)定相應(yīng)的難民配額，對合法留在中國的難民的數(shù)量進(jìn)行有效控制。另外，我國相關(guān)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定難民的權(quán)利義務(wù)，制度上處于空白狀態(tài)，亟待移民法的指引。除了政治權(quán)利不可賦予以外，應(yīng)在移民法中適當(dāng)賦予難民一些必要的權(quán)利，如居留權(quán)、教育權(quán)、擇業(yè)權(quán)、公共救濟(jì)權(quán)，使難民享有對其生存發(fā)展至關(guān)重要的民事權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。這不僅有助于加強(qiáng)對移民的管控，也有利于提升我國的國家形象。

3.改革移民管理機(jī)構(gòu)，逐步建立中國移民局。我國目前直接負(fù)責(zé)向外國人發(fā)放簽證以及允許外國人入境與居住的部門，首先是外交部領(lǐng)導(dǎo)的駐外使領(lǐng)館，其次還有海關(guān)、公安機(jī)關(guān)等眾多機(jī)構(gòu)。移民管理工作由多部門分別負(fù)責(zé)，管理機(jī)構(gòu)相當(dāng)雜亂，極不利于移民工作的開展。為了改變這一現(xiàn)狀，我國可以建立一個專門負(fù)責(zé)移民事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)。如美國就為此專門設(shè)置了“移民歸化局”，作為移民法的核心執(zhí)法機(jī)構(gòu)。9·11事件后，為進(jìn)一步加強(qiáng)對移民的控制，保護(hù)國家安全，美國政府批準(zhǔn)設(shè)立國土安全部并將移民歸化局并入其中。自移民歸化局成立以來，平均每年有效管理著近5億人的入境檢查，拘留遣返100多萬名非法移民，批準(zhǔn)100多萬人居留入籍的申請。[6]因其職務(wù)清楚，業(yè)務(wù)專業(yè)，得以高效的對移民事務(wù)進(jìn)行管理。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)及早建立起“中國移民局”。首先，在中央設(shè)立國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下的中央移民總局；其次，在重點(diǎn)省市設(shè)立中央移民局駐地方辦公室，由中央移民局負(fù)責(zé)其人員任免和調(diào)配，以加強(qiáng)對移民事務(wù)的管理，嚴(yán)厲打擊非法移民。

總體來看，中國移民法的構(gòu)建可以從兩個方面著手。(1)我國需要制定一部統(tǒng)領(lǐng)性的“移民法”，2012年頒布的《中華人民共和國出入境管理法》已不能適應(yīng)日新月異的國際國內(nèi)新形勢，需在重點(diǎn)考慮上文關(guān)鍵部分的基礎(chǔ)上構(gòu)建中國移民基本法。(2)世界正處于以精英人才為主體的新移民浪潮期，各國都在整合本國的人才資源，我國應(yīng)借此機(jī)遇，大力引進(jìn)高新技術(shù)人才。眼下可以著力于制定技術(shù)移民方面的單行法律法規(guī)，更有針對性、更及時、更高效的解決我國的人才空缺問題。雙管齊下，整合現(xiàn)有的零散的法律法規(guī)，建立起準(zhǔn)入、居留、入籍、驅(qū)逐、難民、簽證和社會融入等一系列制度，更好的以法律手段來規(guī)制移民問題。

[1]翁 里.解讀美國移民法及其人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)[J].太平洋學(xué)報，2007(3).

[2]劉國福.技術(shù)移民法律制度研究：中國引進(jìn)海外人才的法律透視[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

[3]劉宗坤.出入境管理法與國際移民[M].北京：法律出版社，2013.

[4]王宏音.美國出入境管理體制經(jīng)驗(yàn)對我國出入境管理體制改革的借鑒意義[J].公安研究，2010(8).

[5]王世洲.我國技術(shù)移民法核心制度的建立與完善[J].中外法學(xué)，2016(6).

[6]姬 虹.美國新移民研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

2017-10-11

宋亞容(1996-)，女，山東人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院2014級本科生；崔彩賢(1971-)，女，陜西人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院法學(xué)系副教授、碩士生導(dǎo)師。

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