靳瀾濤

(北京大學(xué) 法學(xué)院 北京 100871）

論黨的主張向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化的實(shí)現(xiàn)路徑

靳瀾濤

(北京大學(xué) 法學(xué)院 北京 100871）

黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)將法治作為治國(guó)理政的根本方式，社會(huì)主義法治的最根本保證在于黨的領(lǐng)導(dǎo)，即通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh的主張上升為國(guó)家意志。根據(jù)馬克思主義政黨觀與國(guó)家觀，政黨與國(guó)家機(jī)器不同，黨的主張不是國(guó)家意志，且只有經(jīng)過(guò)立法程序轉(zhuǎn)化為國(guó)法、落實(shí)為國(guó)家意志，方可依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障，成為全社會(huì)一體遵循的活動(dòng)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。這種轉(zhuǎn)化需要一套科學(xué)合理、運(yùn)行有效的轉(zhuǎn)化機(jī)制，包括誰(shuí)來(lái)轉(zhuǎn)、何時(shí)轉(zhuǎn)、怎么轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)什么、轉(zhuǎn)成什么等一系列內(nèi)容。具體而言，轉(zhuǎn)化主體必須適格、轉(zhuǎn)化程序必須適規(guī)、轉(zhuǎn)化內(nèi)容必須適當(dāng)、轉(zhuǎn)化進(jìn)度必須適時(shí)。只有明確黨的主張向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化的具體方式，健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法的工作機(jī)制與程序，才能真正實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一。

黨的主張 國(guó)家法律 依法治國(guó) 國(guó)家意志

“黨法關(guān)系是黨政關(guān)系的一個(gè)重要方面”。[1]將黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的，“凡屬重大改革要于法有據(jù)”，這就要求黨的文件中關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要決策部署，需要及時(shí)依法依規(guī)將其轉(zhuǎn)化為國(guó)法規(guī)定，保證黨的主張順利落實(shí)。將黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)法規(guī)定，就具體實(shí)現(xiàn)路徑而言，主要有以下幾個(gè)方面：

一、轉(zhuǎn)化主體必須適格

黨的主張上升為國(guó)家法律需要特定主體提出動(dòng)議，在整個(gè)轉(zhuǎn)化程序中主體必須適格，即提出轉(zhuǎn)化建議的主體與接受建議予以轉(zhuǎn)化的主體均須具備特定身份或資格，這是確保轉(zhuǎn)化機(jī)制合法合理的前提和基礎(chǔ)。

首先，提議主體應(yīng)當(dāng)適格。根據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，政黨組織不是立法提案權(quán)的主體，因此黨只擁有向立法機(jī)關(guān)提出立法建議的權(quán)力?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》在第二章第二部分“完善立法體制”中強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序”。[2]黨向立法機(jī)關(guān)提出法律立改廢釋的意見(jiàn)和建議，代表的是黨行使領(lǐng)導(dǎo)立法的執(zhí)政權(quán)，它既不屬于《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第12～14條的法律案的提案，更不同于個(gè)人和組織向立法機(jī)關(guān)提出的制定建議，而適格的提議主體應(yīng)當(dāng)是與相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的黨組織。黨的立法建議并非是執(zhí)政權(quán)與立法權(quán)的混同，而是旨在將兩者共同統(tǒng)一于法治軌道內(nèi)，既保障黨領(lǐng)導(dǎo)立法的實(shí)現(xiàn)，也將立法程序法定化。在個(gè)別地區(qū)的實(shí)踐中，提議主體多是黨組織主要負(fù)責(zé)同志以批示的形式作出，“黨委以集體名義向人大提出的立法建議較少”。[3]大多數(shù)地方尚未建立地方黨委提出立法建議的制度規(guī)則，在提議主體上也存在進(jìn)一步明確的空間，立法提議不宜采用會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示或者口頭傳達(dá)等方式進(jìn)行，而應(yīng)以黨委名義通過(guò)立法建議函、建議書(shū)等書(shū)面方式正式提出，或通過(guò)發(fā)布黨的文件間接提出。因?yàn)?，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是組織行為、集體行為，否則極易出現(xiàn)以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象。

其次，接受提議的主體應(yīng)當(dāng)適格。接受提議只能由特定立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，且與其立法權(quán)限相匹配。例如，有權(quán)接受轉(zhuǎn)化為憲法和法律提議的只能是全國(guó)人大及其常委會(huì)。修改后的《立法法》將地方立法權(quán)下放至所有設(shè)區(qū)的市，更低層級(jí)的立法機(jī)關(guān)則制定其他規(guī)范性文件，立法權(quán)與接受轉(zhuǎn)化權(quán)相互對(duì)應(yīng)。對(duì)于黨的組織以立法意見(jiàn)書(shū)、建議函等書(shū)面形式提出的轉(zhuǎn)化建議，立法機(jī)關(guān)如果認(rèn)為在主體、程序、內(nèi)容或進(jìn)度方面不宜采納，應(yīng)及時(shí)告知提議主體并書(shū)面說(shuō)明理由。

二、轉(zhuǎn)化程序必須適規(guī)

黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在黨的主張有效轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，其基本要求是按照法定權(quán)限、法定步驟、法定方式，依法影響和介入立法機(jī)關(guān)的專門(mén)活動(dòng)。黨提議將其立法主張轉(zhuǎn)化為國(guó)法規(guī)定，屬于黨領(lǐng)導(dǎo)立法活動(dòng)的范疇，是黨委重大決策事項(xiàng)，而黨委提議和立法程序轉(zhuǎn)化只有做到制度化、規(guī)范化和程序化，才能避免提議的隨意性與轉(zhuǎn)化過(guò)程中的不確定性。正如部分學(xué)者所提出的，“若要讓政治主張變?yōu)榉桑捅仨毟鶕?jù)必要性原則通過(guò)法定的立法程序使其上升為國(guó)家意志?！盵4]具體而言，黨的主張向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化大致可以分為三個(gè)階段：

首先，黨組織立法建議的形成階段。立法建議與法律議案不同，前者既可以向立法機(jī)關(guān)直接提出，也可以作為提案主體的參考，由其形成正式的立法案提交至立法機(jī)關(guān)。例如，我國(guó)在歷次修憲中已經(jīng)形成的憲法慣例均由黨中央先行作出決策，再向全國(guó)人大常委會(huì)提出立法建議。規(guī)模大的修改憲法工作由憲法修改委員會(huì)主持，該委員會(huì)名單由中共中央提出，其成員多為中共中央政治局委員和中央委員。又如，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》自1986年開(kāi)啟立法動(dòng)議，但真正推動(dòng)立法進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段的是1990年3月黨中央向全國(guó)人大常委會(huì)提出的立法建議。黨組織在立法建議形成時(shí)需要按照民主集中制，充分征詢其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)、人民團(tuán)體意見(jiàn)和建議，堅(jiān)持民主決策集體領(lǐng)導(dǎo)，為提案主體提供審慎、科學(xué)的意見(jiàn)和建議，這一過(guò)程主要依靠黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。

其次，享有立法提案權(quán)的主體提出議案階段。提案法定原則是《立法法》確立的基本原則，即享有特定議案權(quán)的機(jī)構(gòu)一般指委員長(zhǎng)會(huì)議、國(guó)務(wù)院、兩高等，黨組織僅僅只是向立法機(jī)關(guān)提出立法主張，具體的立法議案只能由上述特定機(jī)構(gòu)提出。八屆全國(guó)人大一次會(huì)議期間，黨的修憲主張?jiān)苯酉虼髸?huì)主席團(tuán)提出，后來(lái)考慮到修憲程序，改由大會(huì)主席團(tuán)發(fā)動(dòng)代表聯(lián)名提出憲法修正案草案的補(bǔ)充修正案。[5]（P396）因此，黨的立法建議要上升為國(guó)家法律必須經(jīng)過(guò)法定提案機(jī)構(gòu)的提案程序。在法定提案主體提出議案時(shí)，其黨組及上級(jí)黨委應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)于是否提案和如何提案具有決定性的影響。這一環(huán)節(jié)中涉及黨組、上級(jí)黨委與提案機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系仍然依靠黨規(guī)調(diào)整，而提案機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)之間的活動(dòng)則由《立法法》等國(guó)家法律進(jìn)行規(guī)范。

第三，提案提出后的審議通過(guò)階段。立法機(jī)關(guān)黨組應(yīng)把好立法的“總開(kāi)關(guān)”，充分發(fā)揮政治引領(lǐng)和監(jiān)督保障功能。早在1979年，彭真向中央提出的報(bào)告中就曾提出“原則批準(zhǔn)”制度，即“全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法案，在黨內(nèi)都是事先報(bào)經(jīng)黨中央原則批準(zhǔn)的”。[6]（P1010）例如，全國(guó)人大及其常委會(huì)起草的法律，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組報(bào)中央審批；其他部門(mén)起草的須報(bào)全國(guó)人大審議的法律草案目前也直接向中央報(bào)批。[7]50年代和60年代的刑法草案經(jīng)常得到中央的審查修改，1963年1月和3月，中央政法小組在關(guān)于修改刑法草案的兩個(gè)報(bào)告中都指出，刑法草案在1957年6月經(jīng)中央法律委員會(huì)、中央書(shū)記處審查修改后，人大法案委員會(huì)進(jìn)行了審議，并在第一屆人大第四次會(huì)議上發(fā)給代表征求意見(jiàn)。在“原則批準(zhǔn)”基礎(chǔ)之上，立法機(jī)關(guān)黨組審批通過(guò)的立法提案在人大表決時(shí)未必一定通過(guò)，在召開(kāi)人大會(huì)議時(shí)，可考慮成立常委會(huì)臨時(shí)黨委會(huì)，對(duì)于立法過(guò)程中的爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)，有利于確保黨的執(zhí)政政策切實(shí)貫徹于國(guó)家法律之中，避免黨的主張與國(guó)家法律相脫節(jié)。

三、轉(zhuǎn)化內(nèi)容必須適當(dāng)

黨的主張向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化就內(nèi)容而言，存在“應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化什么”和“應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化成什么”兩個(gè)方面的問(wèn)題。前者是指并非所有黨的主張都需要轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，一方面，部分涉及理想、信念、道德、品行的內(nèi)容無(wú)法轉(zhuǎn)化為法律進(jìn)行硬性規(guī)定；另一方面，部分黨內(nèi)生活規(guī)范可以通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，沒(méi)有必要上升到法律層面。后者是指黨的主張中，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律后，應(yīng)考慮不同的規(guī)范功能和效力等級(jí)，對(duì)應(yīng)相應(yīng)的法律制度位階、內(nèi)容、規(guī)定和要求，選擇成本最小、收益最大的轉(zhuǎn)化形式。

首先，在確定“應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化什么”的范圍，必須重點(diǎn)把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的調(diào)整邊界。既要防止消極轉(zhuǎn)化、選擇性轉(zhuǎn)化、變通轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)化推諉、轉(zhuǎn)化梗塞、形轉(zhuǎn)實(shí)不轉(zhuǎn)等問(wèn)題，也要防止出現(xiàn)轉(zhuǎn)化多多益善、越快越好等簡(jiǎn)單化傾向?！傲⒎C(jī)關(guān)如果機(jī)械地對(duì)黨的文件要求見(jiàn)事即轉(zhuǎn)、照單全收，轉(zhuǎn)了不該轉(zhuǎn)的內(nèi)容就是過(guò)猶不及，既突破了國(guó)法調(diào)整的理性邊界，造成國(guó)法越位；又可能擠占了黨規(guī)和規(guī)范性文件的調(diào)整范圍，制約了黨規(guī)和黨的政策發(fā)揮應(yīng)有作用?！盵8]（P531）因而確立轉(zhuǎn)化內(nèi)容的基本原則在于“高位控制”。十八屆四中全會(huì)《決定》中所明確的黨對(duì)立法內(nèi)容的介入范圍和程度較為宏觀，主要涉及三個(gè)方面：重大體制和重大政策調(diào)整、憲法修改、法律制定以及修改的重大問(wèn)題。

其次，在決定“應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化成什么”的形式，需要多方比較、反復(fù)論證、審慎權(quán)衡，樹(shù)立體系化思維和系統(tǒng)性意識(shí)，遵循立法規(guī)律，考慮不同規(guī)范功能，特別是按照《立法法》關(guān)于憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章等之間的立法事項(xiàng)分工，恪守立法權(quán)限，遵守法律保留原則，以選擇與黨的主張相匹配的法律制度形態(tài)，保證黨的主張得到精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化。既不要陷入“轉(zhuǎn)化位階越高越好”的誤區(qū)，造成“小腳穿大鞋”的現(xiàn)象；也不能過(guò)分追求效率，而將本應(yīng)轉(zhuǎn)化為上位法的內(nèi)容，設(shè)置成下位法，出現(xiàn)“小馬拉大車”的現(xiàn)象，甚至造成違反“法律保留”原則的結(jié)果。

四、轉(zhuǎn)化進(jìn)度必須適時(shí)

黨的主張與國(guó)家立法分屬政治現(xiàn)象與法律現(xiàn)象，兩者在調(diào)整對(duì)象、適用范圍、效力程度等方面都存在較大差異，這就要求在將黨的主張落實(shí)為立法時(shí)，不能簡(jiǎn)單地貪多求快，應(yīng)當(dāng)遵循客觀規(guī)律，追求穩(wěn)妥精準(zhǔn)。法律的基本功能在于對(duì)社會(huì)生活的規(guī)范化與制度化的確認(rèn)、調(diào)整與引導(dǎo)，它必須立足于現(xiàn)實(shí)的人的日常生活之中?，F(xiàn)實(shí)的人的生活經(jīng)驗(yàn)、立場(chǎng)、態(tài)度與期待既是法律賴以產(chǎn)生和發(fā)展所必備的資源與條件，又是法律的價(jià)值、功能與作用得以實(shí)現(xiàn)并充分發(fā)揮的基礎(chǔ)與前提。[9]（P76）

一方面，立法轉(zhuǎn)化進(jìn)度應(yīng)當(dāng)視黨委提出立法意見(jiàn)和建議的緩急程度而定。一般而言，立法提議或立法議案的來(lái)源有三個(gè)方面：一是黨的文件中載明的立法主張；二是黨組織以公函形式提出立法意見(jiàn)和建議；三是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的提案機(jī)構(gòu)正式提出立法議案。對(duì)于上述提議或議案，立法機(jī)構(gòu)均應(yīng)在黨組領(lǐng)導(dǎo)下根據(jù)緩急程度列入立法議程。對(duì)于黨的主張中關(guān)于法律制度的立改廢釋，有些轉(zhuǎn)化要求較為迫切，如果國(guó)家立法機(jī)關(guān)不能適應(yīng)新形勢(shì)、新情況的需要及時(shí)改變或調(diào)整其立法政策，就會(huì)使立法同社會(huì)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。例如，中央在司法改革過(guò)程中提出試行員額制，成為司法體制變革的最難點(diǎn)和突破口，亟待通過(guò)“兩院”組織法和“兩官”法明確合法根據(jù)、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、固化改革成果，這就要求立法機(jī)關(guān)排出轉(zhuǎn)化時(shí)間表，急用先立，為改革提供立法保障。

另一方面，立法轉(zhuǎn)化進(jìn)度應(yīng)當(dāng)視立法條件成熟程度而定。法律是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的反映，不能違反經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、超越社會(huì)發(fā)展階段，否則倉(cāng)促出臺(tái)的只能是先天不足的“早產(chǎn)”法。目前關(guān)于黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的成熟程度尚無(wú)明確界定，只是在黨的相關(guān)文件中零星地提出了“經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)成熟了的”“有關(guān)國(guó)家事務(wù)的重大決策”等原則性要求。一般而言，時(shí)機(jī)成熟是指需要轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的黨的政策，必須是經(jīng)過(guò)實(shí)踐反復(fù)證明已經(jīng)具有廣泛的社會(huì)認(rèn)可度，在現(xiàn)實(shí)生活中被社會(huì)公眾熟悉理解并有普遍遵守基礎(chǔ)的政策。此外，立法轉(zhuǎn)化進(jìn)度應(yīng)當(dāng)視立法程序繁簡(jiǎn)程度而定。不同內(nèi)容的黨的主張需要轉(zhuǎn)化為不同位階的國(guó)家法律，由于位階不同，對(duì)應(yīng)的重要性和程序繁簡(jiǎn)程度各異，憲法修改程序最為嚴(yán)格，法律次之，行政法規(guī)再次之，地方性法規(guī)、規(guī)章較為寬松。

習(xí)近平總書(shū)記曾明確地指出，“黨大還是法大”是一個(gè)政治陷阱和偽命題，并鮮明指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國(guó)家法治最大的區(qū)別。”將黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑，也是黨的一個(gè)主要執(zhí)政方式。一方面，這種轉(zhuǎn)化機(jī)制將黨的活動(dòng)納入法治軌道，彰顯出黨帶頭守法的擔(dān)當(dāng)。另一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)立法側(cè)重為立法提供政治、組織、思想保障，與人大主導(dǎo)立法相互銜接、并行不悖，既尊重法定機(jī)構(gòu)的提案權(quán)，也保障人大的立法主導(dǎo)權(quán)。從世界范圍來(lái)看，各國(guó)政黨在立法過(guò)程中一般都扮演著重要角色，從立法議案或立法建議的提出，到立法議案的審查，再到立法議案的批準(zhǔn)等各個(gè)主要環(huán)節(jié)上，政黨都可以起到作用。[10]（P393）黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)法治對(duì)于黨治國(guó)理政的重要意義，十八屆四中全會(huì)鮮明提出，要“善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”。從本質(zhì)上看，二者是一致的，黨的主張是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法依據(jù)和司法指導(dǎo)。黨的主張也只有通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)方能成為國(guó)家意志，形成全社會(huì)一體遵循的規(guī)范。黨的主張升格為國(guó)家法律后，對(duì)于所有黨員和非黨員來(lái)說(shuō)，遵守法律就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)之一，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。

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D920.0

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.06.20

李洪濤