姚儉建李響

（1.上海市社會(huì)主義學(xué)院，上海200237；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京102488）

參政黨民主監(jiān)督與公共政策機(jī)制優(yōu)化
——以各民主黨派中央脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作為例

姚儉建1李響2

（1.上海市社會(huì)主義學(xué)院，上海200237；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京102488）

在國(guó)家、政黨和社會(huì)三維視角下，參政黨民主監(jiān)督與國(guó)家權(quán)力監(jiān)督、社會(huì)輿論和公眾監(jiān)督相契合，已成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)的核心要件之一。各民主黨派中央脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作的案例凸顯了參政黨民主監(jiān)督與公共政策機(jī)制之間的內(nèi)在相關(guān)性。制度化地發(fā)揮多黨合作制度的功能，提升參政黨民主監(jiān)督的能力和水平，是推進(jìn)嵌入公共政策體系的民主監(jiān)督的重點(diǎn)。

民主監(jiān)督；公共政策；脫貧攻堅(jiān)；參政黨

在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的歷史進(jìn)程中，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是決勝全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)戰(zhàn)略性工程；民主黨派參與對(duì)這項(xiàng)戰(zhàn)略性工程的民主監(jiān)督及其成效，不僅體現(xiàn)著參政黨履行職能的能力和水平，而且事關(guān)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)效能。本文從國(guó)家、政黨和社會(huì)的三維視角，以各民主黨派中央脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作作為分析案例，就參政黨民主監(jiān)督與公共政策機(jī)制的相關(guān)性做一探討。

一、民主監(jiān)督的性質(zhì)定位與公共政策的現(xiàn)實(shí)需求

在人類民主歷史中，公共權(quán)力的制衡與接受監(jiān)督，是社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件之一。在當(dāng)代中國(guó)，監(jiān)督客觀存在于國(guó)家和社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，包括國(guó)家權(quán)力監(jiān)督、執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督、參政黨民主監(jiān)督、社會(huì)輿論和公眾監(jiān)督等對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的多種方式。其中，最重要的是來源于國(guó)家政治制度設(shè)計(jì)本身的民主監(jiān)督。

在當(dāng)代中國(guó)，民主監(jiān)督通常分為三大部分：一是參政黨的民主監(jiān)督。中共與民主黨派的相互監(jiān)督是以雙方長(zhǎng)期共存為主要目的。鑒于中共長(zhǎng)期執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)條件，政黨間相互監(jiān)督的重點(diǎn)是指民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督，即參政黨對(duì)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家事務(wù)和公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督；二是人民政協(xié)的民主監(jiān)督，是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中共在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督；三是與社會(huì)輿論和公眾監(jiān)督相聯(lián)系的社會(huì)層面的民主監(jiān)督。

民主監(jiān)督是一個(gè)具有特殊屬性的范疇，它的特殊屬性是與監(jiān)督主體的性質(zhì)相聯(lián)系的。從政黨角度考察，作為參政黨的民主黨派，與中國(guó)共產(chǎn)黨之間形成了一黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，一黨執(zhí)政、多黨派參政的政黨關(guān)系。民主黨派既不是如西方政黨制度之下的在野黨和反對(duì)黨，也不是執(zhí)政黨。相對(duì)于世界上其他國(guó)家政黨，民主黨派作為社會(huì)主義參政黨的地位和作用無疑具有中國(guó)特色。參政黨在與執(zhí)政黨通力合作的前提下，對(duì)執(zhí)政黨和政府的工作提出體現(xiàn)“黨性”的意見、批評(píng)和建議。在國(guó)家、政黨和社會(huì)三維視角下，參政黨監(jiān)督與國(guó)家權(quán)力監(jiān)督、執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)輿論和公眾監(jiān)督相輔相成，是體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)的核心要件之一。正是在這個(gè)意義上，參政黨的民主監(jiān)督是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要形式，是多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的應(yīng)有之義。

在制度層面，除了1989年頒布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》中首次明確民主黨派是參政黨，重申參政議政、民主監(jiān)督職能之外，2005年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派實(shí)行互相監(jiān)督。這種監(jiān)督是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督，是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分。由于中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，更加需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督?！眳⒄h民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是：“國(guó)家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況；中國(guó)共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況；黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。”［1］2015年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定，民主黨派的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督，參加中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。其中，《條例》第十四條規(guī)定了民主監(jiān)督的10種形式：（一）在政治協(xié)商中提出意見和建議；（二）在黨委主要負(fù)責(zé)人召開的專門會(huì)議上對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員提出意見和建議；（三）對(duì)黨委黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作提出意見和建議；（四）向黨委及其職能部門提出書面意見和建議；（五）參加黨委有關(guān)方針政策、重大決策部署執(zhí)行和實(shí)施情況的檢查，參加廉政建設(shè)情況檢查、其他專項(xiàng)檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作；（六）受黨委委托就有關(guān)重大問題進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督；（七）民主黨派成員、無黨派人士中的人大代表在人大會(huì)議中提出意見和建議，參加人大及其常委會(huì)和各專門委員會(huì)組織的有關(guān)調(diào)查研究；（八）在政協(xié)召開的各種會(huì)議、組織的視察調(diào)研中提出意見，或者以提案等形式提出批評(píng)和建議；（九）對(duì)人民法院、人民檢察院工作提出意見和建議；（十）擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門的特約人員參加相關(guān)監(jiān)督檢查工作［2］。上述制度層面的規(guī)定，明晰了參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)容、程序、環(huán)節(jié)以及基本條件，為有效開展此類監(jiān)督提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

在機(jī)制層面，參政黨的性質(zhì)決定了其民主監(jiān)督的鮮明特征。參政黨民主監(jiān)督的重點(diǎn)是有關(guān)執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家的一些重大方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況，中共黨委依法執(zhí)政及領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)等方面的情況。我國(guó)的民主黨派兼具了“當(dāng)局者和旁觀者”雙重跨界身份特點(diǎn)，一方面可以處于公共權(quán)力之內(nèi)向外考察權(quán)力的運(yùn)作，另一方面又能夠跳出公共權(quán)力向內(nèi)觀察權(quán)力運(yùn)作全過程。因此，參政黨的民主監(jiān)督具有異體非強(qiáng)制性的特征，其主要特點(diǎn)是政治性強(qiáng)、層次高、范圍廣泛、形式靈活［3］。基于問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向所實(shí)施的監(jiān)督就會(huì)更加具有針對(duì)性和實(shí)效性。

包括參政黨民主監(jiān)督在內(nèi)的政黨制度是影響公共政策的主要因素之一。從公共政策層面考察，作為一種政治監(jiān)督，參政黨的民主監(jiān)督在一定程度上不是針對(duì)特定權(quán)力機(jī)關(guān)，更不是指向具體公職人員，而是對(duì)公共政策貫徹執(zhí)行情況和公職人員的工作情況進(jìn)行的監(jiān)督。參政黨民主監(jiān)督納入公共政策已經(jīng)成為公共政策制定和運(yùn)作的重要原則。

參政黨民主監(jiān)督有效嵌入公共政策的基礎(chǔ)和動(dòng)力在于公共政策對(duì)民主監(jiān)督的內(nèi)在需求。在規(guī)范意義上，公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的，為回應(yīng)并解決公共問題、通過權(quán)威性分配社會(huì)資源達(dá)成公共目標(biāo)、以最大程度實(shí)現(xiàn)公共利益的行動(dòng)準(zhǔn)則。它的功能是規(guī)范社會(huì)秩序，引導(dǎo)相關(guān)組織、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)。公共政策的顯性形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。作為對(duì)社會(huì)資源的權(quán)威性分配，公共政策集中反映了社會(huì)利益，從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。一般認(rèn)為，公共政策過程主要包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)、政策監(jiān)督五個(gè)階段。與此相適應(yīng)，作為嵌入公共政策體系的監(jiān)督方式，參政黨民主監(jiān)督貫穿完整的公共政策過程，是提高公共政策運(yùn)行質(zhì)量和效益的有力保證。它具體表現(xiàn)為參政黨對(duì)公共政策運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)察和督促，以衡量并提出意見建議和可操作措施，提高公共政策的科學(xué)合理性并糾正公共政策偏差，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

在現(xiàn)實(shí)生活中，參政黨民主監(jiān)督問題成為多黨合作所有問題中備受關(guān)注而又比較敏感的問題。在參政黨參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商三項(xiàng)基本職能中，民主監(jiān)督則普遍被認(rèn)為是短板、滿意度低、要求加強(qiáng)呼聲高，同時(shí)又是難以具體操作的問題。在具體操作層面，參政黨民主監(jiān)督長(zhǎng)期未嵌入公共政策體系之中，民主監(jiān)督與公共政策體系的關(guān)系缺乏制度性安排，是參政黨民主監(jiān)督弱化的一個(gè)重要原因。將參政黨的民主監(jiān)督嵌入公共政策體系之中，是我國(guó)多黨合作和公共決策科學(xué)化的題中之義。本文的立論蓋源于此。

二、各民主黨派中央脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作的價(jià)值與功能評(píng)估

在新時(shí)代多黨合作的進(jìn)程中，各民主黨派中央脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作無疑是一項(xiàng)具有風(fēng)向標(biāo)意義的民主監(jiān)督。它既是對(duì)我國(guó)扶貧開發(fā)這一項(xiàng)重大公共政策實(shí)施的全面檢視，也是八個(gè)民主黨派組織整體參與專項(xiàng)民主監(jiān)督的有益嘗試。

（一）脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作的背景分析

脫貧攻堅(jiān)是“十三五”時(shí)期一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)。以2013年習(xí)近平同志提出精準(zhǔn)扶貧為起點(diǎn)，以黨的十八屆五中全會(huì)和中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議決策部署為標(biāo)志，我國(guó)扶貧開發(fā)進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)的新階段。2015年6月18日，習(xí)近平同志在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“十三五”時(shí)期是我們確定的全面建成小康社會(huì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，全面建成小康社會(huì)最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。各級(jí)黨委和政府要把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，努力補(bǔ)齊短板，科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧［4］。2015年11月27日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議提出了到2020年實(shí)現(xiàn)“確保農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，確保貧困縣全部脫貧摘帽”的目標(biāo)。在十九大政治報(bào)告中，習(xí)近平同志進(jìn)一步提出明確要求：“確保到二〇二〇年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！保?］

為了高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，中共中央發(fā)揮多黨合作制度的優(yōu)勢(shì)，確定開展各民主黨派中央脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作。早在2016年1月30日，習(xí)近平同志與各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士代表共迎新春時(shí)指出，要完善民主監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)重大改革舉措、重要政策貫徹執(zhí)行情況和“十三五”時(shí)期重要約束性指標(biāo)等的監(jiān)督，促進(jìn)相關(guān)工作。開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督，是黨中央賦予統(tǒng)一戰(zhàn)線的一項(xiàng)新任務(wù)，是拓寬民主監(jiān)督渠道的有益嘗試，也是各民主黨派協(xié)助地方黨委和政府打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要形式［6］。2016年6月21日，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部召開各民主黨派中央開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作啟動(dòng)會(huì)，時(shí)任中共中央政治局委員、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)的孫春蘭同志出席會(huì)議并作講話。各民主黨派中央主席、副主席，國(guó)務(wù)院扶貧辦主任及有關(guān)省份負(fù)責(zé)同志、扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)等人齊聚一堂，共同見證脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作正式啟動(dòng)。

（二）脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作的基本內(nèi)容

對(duì)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行民主監(jiān)督，不同于通過政黨協(xié)商會(huì)議提出意見建議，也不同于有關(guān)部門監(jiān)督和第三方監(jiān)督。對(duì)各對(duì)口省份來說，通過這種監(jiān)督，能夠借助各民主黨派的人才、智力、資源優(yōu)勢(shì)，更好地推動(dòng)該地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作開展；對(duì)各民主黨派中央來說，通過做好監(jiān)督工作，全面、深入、準(zhǔn)確地掌握脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際情況，提出切實(shí)可行的意見建議，使民主監(jiān)督的作用發(fā)揮得更加充分。

中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺(tái)了《關(guān)于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮穼?duì)民主黨派開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督的對(duì)口省份、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督形式作了明確。根據(jù)工作實(shí)施方案，開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督內(nèi)容主要包括三個(gè)方面，即“865”：

“8”——對(duì)口安排8個(gè)省區(qū)。各民主黨派中央分別對(duì)口8個(gè)全國(guó)貧困人口多、貧困發(fā)生率高的中西部省區(qū)，開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督。具體為：民革中央——貴州；民盟中央——河南；民建中央——廣西；民進(jìn)中央——湖南；農(nóng)工黨中央——云南；致公黨中央——四川；九三學(xué)社中央——陜西；臺(tái)盟中央——甘肅。

“6”——民主監(jiān)督6項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容：（1）貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別情況；（2）貧困人口精準(zhǔn)脫貧情況；（3）貧困縣摘帽情況；（4）落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制情況；（5）重大政策措施執(zhí)行情況；（6）扶貧資金項(xiàng)目管理使用情況。

“5”——民主監(jiān)督5種主要形式：（1）開展調(diào)查研究，各民主黨派中央負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)到對(duì)口省份每年開展一次調(diào)研，這是最主要的方式；（2）提出意見建議，形成調(diào)研報(bào)告報(bào)送中共中央、國(guó)務(wù)院或通過“直通車”等形式報(bào)送；（3）推薦本黨派專家學(xué)者參加專項(xiàng)評(píng)估監(jiān)督評(píng)估；（4）加強(qiáng)日常聯(lián)系，通過本黨派地方組織或組織專家學(xué)者跟進(jìn)監(jiān)督情況；（5）進(jìn)行政策宣講，主動(dòng)宣傳黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的方針政策，幫助貧困地區(qū)干部群眾知曉政策、落實(shí)政策、用好政策，堅(jiān)定脫貧攻堅(jiān)的信心和決心［7］。

（三）各民主黨派中央工作進(jìn)程與成果

2016年7月25日，在中共中央召開的黨外人士座談會(huì)上，習(xí)近平同志明確指出，中共中央請(qǐng)各民主黨派與8個(gè)省份對(duì)接，對(duì)脫貧攻堅(jiān)開展民主監(jiān)督工作。大家要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，深入所對(duì)口地方一線調(diào)查研究，通過意見、批評(píng)、建議等方式，對(duì)脫貧攻堅(jiān)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作出貢獻(xiàn)［8］。各民主黨派中央按照中共中央統(tǒng)一部署，始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，精準(zhǔn)施策，突出特色，注重實(shí)效，取得了階段性成果。這突出體現(xiàn)在：

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制

各民主黨派中央相繼成立開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。各民主黨派以《方案》為基礎(chǔ)制定各自工作方案，盡管方案名稱不盡相同，內(nèi)容結(jié)構(gòu)也有差異，但方案大多包含工作原則、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作重點(diǎn)內(nèi)容、工作形式等。同時(shí)結(jié)合自身特色，對(duì)工作內(nèi)容提出了不同的要求，例如，民革在工作內(nèi)容中特別加入“以法治為保障，推進(jìn)村民自治、議事協(xié)商，組織群眾自覺參與扶貧開發(fā)情況”；民盟、民進(jìn)提出切實(shí)推進(jìn)教育扶貧，提供智力支持；民建則將貧困村摘帽情況作為工作內(nèi)容之一；農(nóng)工黨提出堅(jiān)持以民為本原則，發(fā)揮醫(yī)衛(wèi)界別優(yōu)勢(shì)等要求；九三學(xué)社則將扶貧信息的精確和動(dòng)態(tài)變化作為監(jiān)督的重要內(nèi)容之一；致公黨提出強(qiáng)化科技支撐，將切實(shí)增強(qiáng)貧困群眾的“造血”能力納入監(jiān)督的內(nèi)容；臺(tái)盟提出發(fā)揮臺(tái)盟優(yōu)勢(shì)、特色產(chǎn)業(yè)扶貧等。

2.深入調(diào)研，推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)督

各民主黨派中央相繼成立調(diào)研組，截至2016年底，先后有18位民主黨派中央負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)到定點(diǎn)脫貧幫扶的縣開展實(shí)地調(diào)研。在前期深入調(diào)研基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，科學(xué)施策，精準(zhǔn)發(fā)力，突出了善于“把脈”、敢于“亮靶”、精于“獻(xiàn)策”三個(gè)方面，對(duì)對(duì)口省份開展了深入的脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作，并提出了具體的意見建議。農(nóng)工黨中央在完成撰寫《對(duì)口云南省脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作調(diào)研報(bào)告（2016年度）》的基礎(chǔ)上，還完成了《關(guān)于加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)助力云南省脫貧攻堅(jiān)的建議》《關(guān)于進(jìn)一步助力云南邊境地區(qū)困難群眾脫貧攻堅(jiān)的建議》兩篇調(diào)研專報(bào)。八個(gè)民主黨派中央圍繞貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力不足、因病致貧返貧、精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、脫貧資金使用、產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)、異地搬遷政策落實(shí)等10余個(gè)領(lǐng)域提出意見建議30余項(xiàng)。有的民主黨派中央還將一些自身關(guān)注的突出問題及建議以“直通車”的形式報(bào)中共中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志，并得到了批示落實(shí)［9］。

3.寓支持于監(jiān)督，發(fā)揮邊際效應(yīng)

寓支持于監(jiān)督之中是開展專項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要措施。各民主黨派中央形成幫扶對(duì)接機(jī)制，統(tǒng)籌本黨派的人才資源，發(fā)揮好智庫(kù)的咨詢功能，著力提升工作的質(zhì)量和水平，把脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作和對(duì)口幫扶工作有機(jī)結(jié)合起來。

（四）基于民主監(jiān)督與公共政策的價(jià)值與功能評(píng)估

現(xiàn)實(shí)地看，參政黨對(duì)脫貧攻堅(jiān)的民主監(jiān)督不能被單純看作是一項(xiàng)具體工作，而應(yīng)上升到堅(jiān)持和完善我國(guó)多黨合作制度的政治高度。民主監(jiān)督是多黨合作的重要內(nèi)容。中共中央把開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督的重任交給各民主黨派中央，體現(xiàn)了對(duì)參政黨的高度重視和信任，也體現(xiàn)了中共中央堅(jiān)持和完善多黨合作制度的鮮明態(tài)度和決心。

對(duì)脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，拓展了民主黨派民主監(jiān)督的渠道，豐富了民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式。參政黨的民主監(jiān)督是宏觀、高層和政治性的監(jiān)督，目的是要加強(qiáng)和改善執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高政府施政的合法性、科學(xué)性和有效性，服務(wù)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。從目標(biāo)導(dǎo)向上審視，各民主黨派中央的民主監(jiān)督專項(xiàng)工作體現(xiàn)了正向的監(jiān)督效應(yīng)：

1.緊扣民主監(jiān)督的主題

《方案》明確的脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督的6個(gè)方面內(nèi)容，是關(guān)系脫貧攻堅(jiān)決策部署落實(shí)的重大問題，是決定脫貧攻堅(jiān)進(jìn)度成效的關(guān)鍵問題，是人民群眾普遍關(guān)注的難點(diǎn)問題，也是開展民主監(jiān)督工作的重點(diǎn)。

2.凸顯民主監(jiān)督的功能

各民主黨派中央開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是幫助執(zhí)政黨和政府打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。既然是民主監(jiān)督，就不是泛泛地參與。發(fā)現(xiàn)問題、找準(zhǔn)問題、解決問題是民主監(jiān)督的本意，就是把發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)與對(duì)口省份中共黨委和政府溝通反饋，發(fā)揮民主黨派智力密集的優(yōu)勢(shì)，幫助地方黨委、政府出主意、想辦法，共同研究應(yīng)對(duì)之策，提出整改落實(shí)辦法。

3.探索行之有效的方式做法

根據(jù)《方案》，開展此次民主監(jiān)督的方式主要有5種，但也不僅僅限于這5種方式。既然是一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作，就需要在實(shí)踐中不斷探索行之有效的方法，不斷總結(jié)創(chuàng)造好的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行民主監(jiān)督，是全方位深度參與脫貧攻堅(jiān)全局工作。結(jié)合做好這項(xiàng)民主監(jiān)督工作，民主黨派將探索更好地參與全局、服務(wù)大局的經(jīng)驗(yàn)和方式，充分體現(xiàn)和發(fā)揮參政黨的優(yōu)勢(shì)作用。

（五）民主監(jiān)督專項(xiàng)工作中存在的問題

八個(gè)民主黨派中央在同一時(shí)間以較大規(guī)模開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督，尚屬首次。在探索和具體操作過程中，也面臨著一些困難和問題。這主要表現(xiàn)在：

1.民主監(jiān)督、政治監(jiān)督與公共政策運(yùn)行游離的問題

一些黨派中央往往囿于自身監(jiān)督結(jié)構(gòu)和工作節(jié)奏，尚未真正與整個(gè)脫貧攻堅(jiān)工作大局相契合。在對(duì)民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督的認(rèn)知上缺乏宏觀性，一定程度存在監(jiān)督錯(cuò)位、越位的情況。在工作方案的制定上，角色定位不清晰，大局意識(shí)不強(qiáng)；在具體調(diào)研、工作思路的確定等方面存在著隔靴搔癢、沉不下去的問題，對(duì)扶貧開發(fā)、脫貧攻堅(jiān)等政策的把握還不夠精準(zhǔn)。

2.監(jiān)督主體的“黨性”、能力和水平的問題

從已有的民主監(jiān)督實(shí)踐來看，民主黨派尚缺乏自己鮮明的“黨性”。從八個(gè)黨派中央調(diào)研報(bào)告的初步分析看，能真正體現(xiàn)本黨派整體智慧和力量的獨(dú)到見解、中肯意見還比較少。這主要體現(xiàn)在：民主監(jiān)督的高度不夠，存在監(jiān)督“黨性”弱化的問題；民主監(jiān)督的深度不夠，存在蜻蜓點(diǎn)水、眉毛胡子一把抓的問題；民主監(jiān)督的精準(zhǔn)度不夠，存在以社會(huì)服務(wù)代替民主監(jiān)督的問題。

3.監(jiān)督客體的認(rèn)知和整個(gè)社會(huì)環(huán)境對(duì)參政黨民主監(jiān)督的態(tài)度問題

作為監(jiān)督客體的對(duì)口省份，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)停留在一般行政操作層面，并沒有上升到多黨合作和社會(huì)主義民主政治建設(shè)的高度去認(rèn)識(shí)，表現(xiàn)在具體工作中，程度不同地存在被動(dòng)應(yīng)付、走過場(chǎng)的現(xiàn)象。從整個(gè)社會(huì)對(duì)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作的態(tài)度來看，也存在冷熱不均的狀況，有些人對(duì)監(jiān)督能否取得實(shí)效存有疑慮的心態(tài)。

三、民主監(jiān)督機(jī)制的完善與公共政策機(jī)制的優(yōu)化

在當(dāng)代中國(guó)，民主監(jiān)督的理想與現(xiàn)存民主監(jiān)督實(shí)踐、社會(huì)環(huán)境之間總是存在一定的張力。正是在這個(gè)意義上，參政黨民主監(jiān)督在建立和完善協(xié)商民主和國(guó)家治理體系過程中無疑承擔(dān)著重要作用和重大責(zé)任。從路徑優(yōu)化的角度看，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，推進(jìn)嵌入公共政策體系的參政黨民主監(jiān)督制度化是豐富協(xié)商民主實(shí)踐，完善國(guó)家治理體系的一個(gè)重要方面。其中，制度化建設(shè)、監(jiān)督主體能力的提升，是進(jìn)一步發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督正向功能的前提條件。習(xí)近平同志在十九大政治報(bào)告中明確指出：“堅(jiān)持長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共，支持民主黨派按照中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨要求更好履行職能。”［5］所以，制度化地發(fā)揮多黨合作制度的功能，提升參政黨民主監(jiān)督的能力和水平，是推進(jìn)嵌入公共政策體系的參政黨民主監(jiān)督的重點(diǎn)。

各民主黨派中央開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作，無論對(duì)于取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利，還是彰顯多黨合作的制度優(yōu)勢(shì)，都具有重大意義。在2016年12月6日中共中央召開的黨外人士座談會(huì)上，習(xí)近平同志指出，“長(zhǎng)期以來，各民主黨派同中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共，履行民主監(jiān)督職能，在幫助中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)決策、民主決策、依法決策上作出了重要貢獻(xiàn)。今年，各民主黨派中央圍繞打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)口八個(gè)省份開展了脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作，取得了階段性成果。脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊、任務(wù)重，希望各民主黨派中央繼續(xù)對(duì)各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)提出意見和建議”［10］。

需要指出的是，就中共中央的重大決策部署開展專項(xiàng)民主監(jiān)督是一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作，沒有可以遵循的經(jīng)驗(yàn)做法，需要積極探索，穩(wěn)步推進(jìn)。從完善參政黨民主監(jiān)督機(jī)制、優(yōu)化公共政策運(yùn)行機(jī)制和外部環(huán)境角度，尚需強(qiáng)化三個(gè)方面：

（一）參政黨民主監(jiān)督與公共政策運(yùn)行的契合

這就需要從制度、機(jī)制上進(jìn)一步推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作的點(diǎn)、面嵌入相關(guān)公共政策的運(yùn)行之中。各民主黨派中央畢竟不在脫貧攻堅(jiān)一線，而對(duì)口省份黨派地方組織是脫貧攻堅(jiān)公共政策運(yùn)行的參與者和監(jiān)督者。因此，各民主黨派中央要發(fā)揮好對(duì)口省份自身地方組織在民主監(jiān)督專項(xiàng)工作中的作用，上下聯(lián)動(dòng)形成整體優(yōu)勢(shì)。在調(diào)研組的成員構(gòu)成上要擴(kuò)大黨派自身地方組織成員的比例。在具體摸底調(diào)查、專題研討等環(huán)節(jié)中，需要邀請(qǐng)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門和地方政府領(lǐng)導(dǎo)、智庫(kù)專家一起參與。民主監(jiān)督的專項(xiàng)工作要體現(xiàn)高水平、高質(zhì)量和針對(duì)性，還必須能夠圍繞脫貧結(jié)果情況、群眾滿意度、已出臺(tái)的重點(diǎn)政策落實(shí)情況、政府和干部責(zé)任制落實(shí)情況、資金使用規(guī)范和分配以及效率問題、扶貧的精準(zhǔn)問題、扶貧的陽(yáng)光操作、政府各部門的協(xié)調(diào)情況、確立健康扶貧、易地搬遷、縣級(jí)扶貧資金統(tǒng)籌使用等提出批評(píng)性、警示性、糾偏性的意見建議。

（二）參政黨自身建設(shè)與民主監(jiān)督方式創(chuàng)新的契合

習(xí)近平同志在2017年1月22日與黨外人士共迎新春時(shí)指出：“‘虛心公聽，言無逆遜，唯是之從?！@是執(zhí)政黨應(yīng)有的胸襟?！沧h國(guó)事，惟論是非，不徇好惡?！@是參政黨應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。參政黨一個(gè)重要職責(zé)是讓執(zhí)政黨聽到各方面聲音，特別是批評(píng)的意見?！保?1］各民主黨派中央要利用脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作的契機(jī)，尋找黨派組織在履行基本職能以及責(zé)任擔(dān)當(dāng)方面的薄弱點(diǎn)，有針對(duì)性地在“不忘合作初心，繼續(xù)攜手前進(jìn)”的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)中強(qiáng)化政黨意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)。作為一種有組織的政治行為，參政黨的民主監(jiān)督必須充分體現(xiàn)有組織性、專業(yè)性和參政黨的“黨性”特征。而這些特征的要素之一就是政黨意識(shí)。它是政黨及其成員對(duì)自身組織的性質(zhì)、宗旨、綱領(lǐng)、任務(wù)、政治地位和歷史責(zé)任的自我認(rèn)知，是政黨存在的主觀前提，也是政黨發(fā)揮功能的前提［3］。要通過強(qiáng)化政黨意識(shí)，將民主監(jiān)督定位為一種政黨行為，優(yōu)化參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)在機(jī)制，把脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作與政治協(xié)商、參政議政等履職結(jié)合起來，聚焦脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，不斷提高民主監(jiān)督的實(shí)效。只有不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，才能提升民主監(jiān)督的水平，帶動(dòng)監(jiān)督方式創(chuàng)新。

（三）進(jìn)一步營(yíng)造優(yōu)化參政黨民主監(jiān)督的良好外部環(huán)境

國(guó)務(wù)院相關(guān)部門和對(duì)口省份的黨委和政府要積極配合各民主黨派中央脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作，優(yōu)化信息透明機(jī)制，應(yīng)開誠(chéng)布公地將本地區(qū)扶貧開發(fā)的真實(shí)情況告知民主黨派中央，并虛心聽取意見建議，誠(chéng)懇接受參政黨的監(jiān)督。各類媒體要通過具體生動(dòng)實(shí)例，加大對(duì)脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督專項(xiàng)工作的宣傳力度，在全社會(huì)形成民主監(jiān)督的良好氛圍。

［1］中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見［EB/OL］.（2005-02-18）.http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html.

［2］中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》［EB/OL］.（2015-09-23）.http://politics.people.com.cn/n/2015/0923/c1001-27623257-2.html.

［3］周淑真，孫林.在深化改革中破解民主監(jiān)督難題［J］.中國(guó)政協(xié)，2014（03）：44-48.

［4］習(xí)近平召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)［EB/OL］.（2015-06-19）.http://news.xinhuanet.com/video/2015-06/19/C_127934302.htm.

［5］習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［M］.北京：人民出版社，2017：48.

［6］習(xí)近平同黨外人士共迎新春［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-01-31（01）.

［7］請(qǐng)注意，民主監(jiān)督要“出大招了！”［EB/OL］.（2016-06-21）.http://tyzx.people.cn/n1/2016/0621/c396781-284670 94.html.

［8］中共中央召開黨外人士座談會(huì)習(xí)近平主持并發(fā)表重要講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-07-27（01）.

［9］習(xí)近平總書記提到脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督取得的“階段性成果”，到底指什么？［EB/OL］.（2017-01-12）.http://tyzx.people.cn/n1/2017/0112/c396781-29019400.html.

［10］中共中央召開黨外人士座談會(huì)習(xí)近平主持并發(fā)表重要講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-12-10（01）.

［11］習(xí)近平同黨外人士共迎新春［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-01-23（01）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.06.002

D665

A

1672－0911（2017）06－0002－06

2017-10-19

姚儉建（1958-），男，上海市社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士生導(dǎo)師。

李響（1984-），男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生，農(nóng)工黨中央研究室干部。

劉穎）