何 虹

（中國(guó)人民銀行河南省新野縣支行，河南新野473500）

2015年黨的十八屆五中全會(huì)首次提出綠色發(fā)展理念，并將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略。在踐行綠色發(fā)展、建設(shè)綠色中國(guó)的偉大實(shí)踐中，綠色金融起著不可或缺的作用。2015年黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出“要建立我國(guó)的綠色金融體系”。2016年8月31日，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》對(duì)構(gòu)建綠色金融體系進(jìn)行了全面部署，將有效增加綠色資金供給，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?？梢姡l(fā)展綠色金融意義重大、勢(shì)在必行。而發(fā)展綠色金融離不開財(cái)政的支持。本文在簡(jiǎn)析美、德、英三國(guó)財(cái)政支持綠色金融發(fā)展的作法、成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)財(cái)政支持綠色金融發(fā)展提出了政策建議。

一、美、德、英財(cái)政支持綠色金融的主要做法

（一）美國(guó)：為綠色貸款、綠色債券分別提供擔(dān)保支持和稅收優(yōu)惠

美國(guó)能源部的貸款擔(dān)保計(jì)劃是政府為綠色貸款提供擔(dān)保支持的典型案例。2005年《能源政策法案》授權(quán)能源部為新興能源貸款提供政策擔(dān)保。貸款擔(dān)保計(jì)劃主要針對(duì)新興能源企業(yè)，但煤炭、核能等成熟能源企業(yè)也可申請(qǐng)。2007年貸款擔(dān)保計(jì)劃的最初額度為40億美元，經(jīng)過2008年和2009年的兩次額度追加，現(xiàn)有擔(dān)保額度為510億美元。截至2011年9月，能源部共為42項(xiàng)能源貸款提供了擔(dān)保支持。美國(guó)能源部于2016年7月22日宣布，將為可再生能源和能效項(xiàng)目提供高達(dá)45億美元的貸款擔(dān)保，其中包括為電動(dòng)汽車充電站提供貸款擔(dān)保。

美國(guó)是較早開展綠色債券稅收優(yōu)惠的國(guó)家。根據(jù)美國(guó)法典第54章第26節(jié)“清潔可再生能源債券稅收抵免”之規(guī)定，財(cái)政部可授權(quán)發(fā)行余額不超過12億美元的清潔可再生能源債券（CREB），債券到期后可滾動(dòng)發(fā)行。CREB到期不付息，但債券持有人可以獲得相應(yīng)稅收抵免，抵免率由財(cái)政部規(guī)定。2008年和2009年兩次共追加了24億美元CREB永久發(fā)行額度。除了CREB之外，2009年美國(guó)復(fù)興和再投資法還授權(quán)財(cái)政部發(fā)行32億美元節(jié)能債券（QECB）。QECB到期后，債券持有人可選擇稅收抵免或直接退稅，相關(guān)費(fèi)用由聯(lián)邦政府承擔(dān)。

（二）德國(guó)：為綠色貸款提供財(cái)政貼息

德國(guó)復(fù)興信貸銀行（KFW）的環(huán)保貸款是政府為綠色貸款提供財(cái)政貼息的典型案例。KFW是世界上最大的政策性銀行之一，其資金主要來源于政府撥款。KFW的一個(gè)重要職能就是致力于實(shí)現(xiàn)德國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，為住戶和企業(yè)提供住宅、商業(yè)建筑及生產(chǎn)設(shè)施的節(jié)能改造貼息貸款，或提供貼息貸款直接購(gòu)置符合節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的固定資產(chǎn)。2014年KFW的主要環(huán)保貸款包括“節(jié)能建筑和節(jié)能改造貸款”、“能源效率項(xiàng)目貸款”、“ERP改造貸款”等6大類。得益于低廉的籌資成本和財(cái)政貼息支持，KFW環(huán)保貸款利率極低，僅為1-2%，受到客戶普遍歡迎。2014年，KFW共發(fā)放266億歐元環(huán)保項(xiàng)目貸款，約占其全部?jī)?yōu)惠貸款的36%。2006-2013年，KFW為340萬套住宅提供了106億歐元“節(jié)能建筑和節(jié)能改造貸款”，僅此一項(xiàng)就累計(jì)實(shí)現(xiàn)減排660萬噸CO2。

（三）英國(guó)：政府出資設(shè)立綠色投資銀行

英國(guó)綠色投資銀行（GIB）成立于2012年，是世界上第一家專業(yè)從事綠色金融的政策性銀行。GIB資金最初全部來源于政府注資，2015年GIB獲得了對(duì)外借款融資的許可。GIB投資形式包括股權(quán)、債權(quán)和擔(dān)保，但不包括軟貸款和補(bǔ)貼。GIB將80%以上的資金投資于四大優(yōu)先領(lǐng)域，即海上風(fēng)電、廢物和生物能源、提高能效以及社區(qū)可再生能源。GIB要求投資項(xiàng)目必須滿足兩個(gè)基本條件：一是能提供與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的投資收益，二是有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，至少滿足以下條件之一：①減少溫室氣體排放；②提高自然資源使用效率；③保護(hù)或改善自然環(huán)境；④保護(hù)或改善生物多樣性；⑤提高環(huán)境可持續(xù)性。截至2014財(cái)政年度，GIB共簽訂投資項(xiàng)目22個(gè)、金額25億英鎊，投資項(xiàng)目每年可生產(chǎn)163億千瓦時(shí)清潔能源，減排430萬噸CO2，減少230萬噸垃圾填埋物。

二、美、德、英財(cái)政支持綠色金融的成功經(jīng)驗(yàn)

（一）財(cái)政政策與金融政策密切配合

政府通過財(cái)政政策支持綠色金融，使財(cái)政政策和金融政策密切配合，帶來了兩方面優(yōu)勢(shì)。一是政策效應(yīng)顯著增強(qiáng)。通過向綠色信貸提供財(cái)政貼息或擔(dān)保支持，金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)大幅下降、投資收益率上升，發(fā)放綠色信貸的積極性被有效激發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)使用少量財(cái)政資金引導(dǎo)大量民間資金支持綠色發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。二是避免了單純財(cái)政扶持政策的“擠出效應(yīng)”。單純的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠政策與民間資金存在一定程度的替代關(guān)系，形成“擠出效應(yīng)”。通過財(cái)政優(yōu)惠引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)的融資支持力度，不但可有效避免財(cái)政扶持資金對(duì)民間資金的擠出替代，還可充分發(fā)揮其政策引導(dǎo)作用，將“擠出效應(yīng)”變?yōu)椤皵D入效應(yīng)”。

（二）充分發(fā)揮政府政策指導(dǎo)作用和市場(chǎng)資源配置作用

這種“政府指導(dǎo)+市場(chǎng)機(jī)制”的合作模式有兩方面優(yōu)勢(shì)。一是使政府與市場(chǎng)各取所長(zhǎng)。綠色金融具有較強(qiáng)的外部性，在市場(chǎng)機(jī)制條件下往往存在供給不足的問題，因此需要加強(qiáng)政策性支持。政府在政策指導(dǎo)、事項(xiàng)審批和監(jiān)督管理等方面具有先天優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)在客戶篩選、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、收益評(píng)估、跟蹤管理等方面具有政府機(jī)構(gòu)所欠缺的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。“政府指導(dǎo)+市場(chǎng)機(jī)制”模式可有效提高資金配置效率、降低行政管理成本。二是實(shí)現(xiàn)政策性金融與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合。各國(guó)的綠色金融政策性銀行如KFW和GIB都強(qiáng)調(diào)按商業(yè)銀行的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，融資項(xiàng)目除了要符合綠色發(fā)展的政策導(dǎo)向，還必須具有經(jīng)濟(jì)可行性，以保證融資項(xiàng)目本身具有商業(yè)可持續(xù)性。

（三）充分發(fā)揮財(cái)政扶持資金的杠桿作用

與促進(jìn)綠色發(fā)展所需資金相比，各國(guó)能提供的財(cái)政扶持資金是非常有限的。因此，要促進(jìn)綠色發(fā)展，僅僅依靠財(cái)政支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為了實(shí)現(xiàn)政策效應(yīng)最大化，發(fā)達(dá)國(guó)家非常注重發(fā)揮財(cái)政扶持資金的杠桿作用，用少量財(cái)政資金撬動(dòng)較多民間資金。以美國(guó)能源部的貸款擔(dān)保計(jì)劃為例。能源部為參與該計(jì)劃的每一筆貸款提供信貸補(bǔ)貼資金，但該資金不是直接給貸款企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)，而是作為貸款損失準(zhǔn)備金。當(dāng)貸款發(fā)生壞賬時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)以準(zhǔn)備金彌補(bǔ)壞賬損失。由于貸款擔(dān)保計(jì)劃的補(bǔ)貼比例一般為6%-10%，扶持資金周轉(zhuǎn)一次的杠桿率即可達(dá)10-16倍。貸款到期且沒有發(fā)生壞賬損失時(shí)，信貸補(bǔ)貼資金還可循環(huán)使用，使扶持資金的杠桿率更高。

（四）保證財(cái)政扶持政策的可持續(xù)性

以GIB為例，GIB采取了以下三方面措施以實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展：一是采取商業(yè)化運(yùn)作模式。GIB要求投資項(xiàng)目能提供與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的投資回報(bào)，公司預(yù)計(jì)投資組合的平均收益率為9%。2015年，成立僅3年的GIB首次實(shí)現(xiàn)公司盈利，投資收益率為9.9%，略高于市場(chǎng)平均水平。二是與民間資金共同開展投資。截至2015年3月末，GIB累計(jì)投資24個(gè)項(xiàng)目，金額19.2億英鎊，其中只有一個(gè)小項(xiàng)目是GIB全額投資，大型項(xiàng)目的投資占比一般為30%-50%，部分項(xiàng)目甚至低至10%。三是充分發(fā)揮業(yè)內(nèi)人士的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。GIB董事會(huì)及管理團(tuán)隊(duì)的絕大多數(shù)成員都是來自經(jīng)濟(jì)金融、投資、新能源等領(lǐng)域的專家，在項(xiàng)目評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、投資管理等方面具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、對(duì)我國(guó)財(cái)政支持綠色金融的借鑒與啟示

（一）加強(qiáng)財(cái)政、金融扶持政策的協(xié)調(diào)配合

近年來，我國(guó)在支持綠色發(fā)展、促進(jìn)節(jié)能減排方面出臺(tái)了一系列財(cái)政、金融扶持政策。如各級(jí)財(cái)政提供大量獎(jiǎng)勵(lì)資金，推動(dòng)節(jié)能技術(shù)改造、淘汰落后產(chǎn)能、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、推廣節(jié)能照明產(chǎn)品等。又如2007年以來，國(guó)家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部）會(huì)同人民銀行及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定了發(fā)展綠色信貸、綠色保險(xiǎn)和綠色證券的一系列政策措施。但以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，單純的財(cái)政或金融扶持政策效果都不是很理想。今后應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政、金融扶持政策的協(xié)同配合，以綠色金融為著力點(diǎn)和催化劑，加大財(cái)政資金對(duì)綠色金融的扶持力度，以支持綠色產(chǎn)業(yè)的融資需求。如應(yīng)減少對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)的直接財(cái)政補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)，轉(zhuǎn)而采用綠色貸款財(cái)政貼息、綠色債券免稅等財(cái)政金融聯(lián)合措施，以充分發(fā)揮財(cái)政扶持資金的杠桿作用。

（二）優(yōu)化政府與市場(chǎng)的分工合作

發(fā)展綠色金融就是要以市場(chǎng)化原則引導(dǎo)激勵(lì)社會(huì)資本投入綠色產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供更多綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)。綠色金融的發(fā)展根本上要依靠社會(huì)力量，政府應(yīng)側(cè)重構(gòu)建公平、高效的市場(chǎng)環(huán)境。在財(cái)政支持綠色發(fā)展的過程中，要充分發(fā)揮金融市場(chǎng)的資金融通、資源配置、風(fēng)險(xiǎn)管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，同時(shí)處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。財(cái)政扶持資金的運(yùn)用模式應(yīng)盡量采用市場(chǎng)化機(jī)制，先由金融機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體進(jìn)行綠色項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)/收益評(píng)估和實(shí)質(zhì)性審批并承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，然后由政府部門（或授權(quán)機(jī)構(gòu)）對(duì)政策補(bǔ)貼申請(qǐng)進(jìn)行合規(guī)性審查和事后監(jiān)督管理。在財(cái)政支持綠色金融的過程中，適當(dāng)引入金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不斷提高政策扶持資金的使用效率和金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

（三）加大財(cái)政支持力度，豐富政策扶持手段

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)節(jié)能環(huán)保的重視程度還有待加強(qiáng)，財(cái)政投入尚存在較大缺口，須盡快彌補(bǔ)歷史欠賬，提高節(jié)能環(huán)保支出在財(cái)政預(yù)算中的占比。同時(shí)，我國(guó)綠色產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持政策應(yīng)從直接補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)為間接補(bǔ)貼為主，充分利用金融創(chuàng)新成果，實(shí)現(xiàn)政策扶持手段多樣化。除了對(duì)綠色貸款提供貼息或擔(dān)保支持、設(shè)立綠色銀行、綠色債券免稅之外，其它可行手段還包括：適當(dāng)放松金融機(jī)構(gòu)綠色貸款的壞賬核銷管理，綠色金融產(chǎn)品所得按一定比例減征企業(yè)所得稅，允許家庭節(jié)能改造貸款利息支出作為個(gè)人所得稅稅前抵扣項(xiàng)，利用財(cái)政扶持資金成立綠色發(fā)展引導(dǎo)基金、綠色信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等。另外，中央財(cái)政可針對(duì)綠色金融使用端給予定向支持，提高資金使用效率，比如我國(guó)對(duì)成品油質(zhì)量升級(jí)項(xiàng)目貸款、林業(yè)貸款等給予貼息等。

（四）提高財(cái)政扶持政策的穩(wěn)定性和可持續(xù)性

實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展并非一朝一夕之功，財(cái)政扶持政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定對(duì)于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、撬動(dòng)民間投資至關(guān)重要。我國(guó)應(yīng)克服目前財(cái)政扶持政策存在碎片化、短期化的不足，從戰(zhàn)略高度加以協(xié)調(diào)完善，提高其穩(wěn)定性和可持續(xù)性。比如根據(jù)綠色項(xiàng)目投資回收期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，將財(cái)政資金貼息期限一般為1－3年改為可酌情延長(zhǎng)至10－20年。應(yīng)盡量避免將財(cái)政扶持資金作為“政策性紅包”直接向企業(yè)或個(gè)人發(fā)放。努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政扶持資金一次性投入后，資金池補(bǔ)充以商業(yè)回報(bào)為主、以政府注資為輔，最終實(shí)現(xiàn)政策項(xiàng)目本身的可持續(xù)發(fā)展。著力推進(jìn)財(cái)政支持綠色金融發(fā)展的體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步建立和完善財(cái)政支持綠色金融發(fā)展的法規(guī)制度，建立財(cái)政支持綠色金融發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，為財(cái)政支持綠色金融發(fā)展提供寬松的體制環(huán)境和制度環(huán)境。

［1］人民銀行等.關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見［EB/OL］.人民銀行官網(wǎng)，2016-08-31.

［2］申鋮，韓潔.財(cái)政如何支持綠色金融發(fā)展［N］.中華工商時(shí)報(bào)，2016-09-12.

［3］馮靜生.我國(guó)綠色金融發(fā)展的問題與建議［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2016-06-24.

［4］崔玲，魯振滿綠色金融發(fā)展探析［N］.金融時(shí)報(bào)，2016-04-11.

［5］楊立杰.綠色金融的政策實(shí)踐與反思［N］.金融時(shí)報(bào)，2016-05-16.