陳自強(qiáng)

（貴州民族大學(xué) 民族地區(qū)公共政策研究院，貴州 貴陽 550025）

大數(shù)據(jù)視野中的西部民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力建設(shè)

陳自強(qiáng)

（貴州民族大學(xué) 民族地區(qū)公共政策研究院，貴州 貴陽 550025）

大數(shù)據(jù)時代的到來，對政府治理體系與治理現(xiàn)代化帶來了治道變革的機(jī)遇。然而，西部民族地區(qū)公共服務(wù)能力的不足卻制約著大數(shù)據(jù)帶來的治理效能發(fā)揮，這可以從公共財(cái)政能力困境、公共資源配置能力困境、公共危機(jī)管理能力困境、公共政策執(zhí)行困境等四個方面對其加以認(rèn)識。為提升西部民族地區(qū)的公共服務(wù)能力，適當(dāng)大數(shù)據(jù)時代的要求，就有必要從健全公共財(cái)政制度、推進(jìn)大部制改革、政府流程再造、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面來尋求困境的突破之道。

大數(shù)據(jù)；西部民族地區(qū)；公共服務(wù)；能力

伴隨著信息革命浪潮的發(fā)展，以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動智能設(shè)備、云計(jì)算為基礎(chǔ)，并以數(shù)據(jù)體量大（Volume）、數(shù)據(jù)類型多（Variety）、速度快時效高（Velocity）、價值密度低（Value）為特點(diǎn)[1]的大數(shù)據(jù)時代（又稱DT時代）已然來臨。對于什么是大數(shù)據(jù)，有學(xué)者指出：“一般而言，大數(shù)據(jù)是指大量、多元、高速、重復(fù)多變的數(shù)據(jù)，需要用先進(jìn)的計(jì)算方法和技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息的采集、存儲、分析和應(yīng)用?！盵2]因大數(shù)據(jù)的獨(dú)特價值，其正日益對社會生活方式、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制以及國家治理能力等領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響，故而，大數(shù)據(jù)既受到學(xué)界的熱捧，也受到政府的大力推進(jìn)。對此，國務(wù)院于2015年9月5日發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要（國發(fā)〔2015〕50號）》，在其中明確提出了要在公用事業(yè)、減災(zāi)救災(zāi)、社會保障、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域全面推廣大數(shù)據(jù)應(yīng)用，構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務(wù)新體系的目標(biāo)，也提出要提升治理能力，打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作和社會治理新模式的任務(wù)[3]。然而，作為政府治理體系有機(jī)組成部分的公共服務(wù)能力，卻是西部民族地區(qū)地方政府利用大數(shù)據(jù)推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化的薄弱一環(huán)，嚴(yán)重地制約著基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建和均等化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。因此，十分有必要探討大數(shù)據(jù)在西部民族地區(qū)所遭遇到的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出大數(shù)據(jù)時代公共服務(wù)能力建設(shè)的治理之道。

一、現(xiàn)有研究的檢視：大數(shù)據(jù)時代與民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力

目前，對大數(shù)據(jù)與公共服務(wù)關(guān)系的探討，主要有三個研究視角。

第一，治理視角。學(xué)界圍繞中共十八屆三中全會提出的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化主題，以大數(shù)據(jù)為治理手段和方式來討論治理能力與治理現(xiàn)代化成為主流研究范式。在這些研究中，相當(dāng)一部分成果涉及了政府公共服務(wù)水平與公共服務(wù)能力的探討。這主要體現(xiàn)為，一是從大數(shù)據(jù)在政府治理中的作用來強(qiáng)調(diào)對公共服務(wù)水平或公共服務(wù)能力的提升。陳潭認(rèn)為，大數(shù)據(jù)既能通過個性化和便利化的公共服務(wù)來提升公共服務(wù)的質(zhì)量，也能通過網(wǎng)格化協(xié)調(diào)平臺來提供精準(zhǔn)服務(wù)[4]。郭建錦等人也認(rèn)為，大數(shù)據(jù)能助推國家公共服務(wù)向精細(xì)化個性化轉(zhuǎn)變，也能使公共服務(wù)從封閉低效型向協(xié)同高效節(jié)約型轉(zhuǎn)變，從而提升國家的公共服務(wù)能力[5]。唐皇鳳等人指出，大數(shù)據(jù)能提供以需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)，可以提高服務(wù)質(zhì)量和滿意度，降低服務(wù)成本，也有利于提升國家的公共服務(wù)能力[6]。二是從政府治理創(chuàng)新角度來論證大數(shù)據(jù)對公共服務(wù)的意義。石亞洲在討論民族事務(wù)治理創(chuàng)新時，從大數(shù)據(jù)能精準(zhǔn)定位開展各種服務(wù)和個性化服務(wù)角度，說明了大數(shù)據(jù)對于提升民族工作管理和服務(wù)能力方面的影響[7]。王岑從大數(shù)據(jù)對快捷服務(wù)能力、社會保障能力、醫(yī)療衛(wèi)生保障能力、旅游管理能力等四個方面的提升，說明了大數(shù)據(jù)對公共服務(wù)個性化、精準(zhǔn)化有推動作用[8]。三是從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的角度來說明大數(shù)據(jù)對公共服務(wù)及其能力的價值。李宇從政府服務(wù)目標(biāo)和效率、智慧旅游、城市和社區(qū)服務(wù)、扶貧、社區(qū)大數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)服務(wù)和運(yùn)營模式創(chuàng)新等角度，總結(jié)了貴州省利用大數(shù)據(jù)提升政府服務(wù)水平方面的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)[9]。深圳市坪山新區(qū)發(fā)展研究中心也從政府服務(wù)上實(shí)行“一窗辦”、“網(wǎng)上辦”、“限時辦”、“全區(qū)通辦”等做法，總結(jié)了其公共服務(wù)堅(jiān)持信息惠民[10]。此外，還有記者對貴州省公共服務(wù)中心的大數(shù)據(jù)創(chuàng)新公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹的，認(rèn)為通過政府公共服務(wù)新模式，著力打造了線上線下合一、前臺后臺貫通、縱向橫向聯(lián)動、“最先一公里”“最后一公里”同步的公共服務(wù)模式[1 1]。記者李銀等人也對貴州在貧苦戶精準(zhǔn)識別、水利遙感數(shù)據(jù)采集、各大城市物流指數(shù)、施工實(shí)時全景監(jiān)控、梳理政府權(quán)責(zé)清單方面做了相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[12]。

第二，公共服務(wù)均等化視角。學(xué)者王岳龍?jiān)诳偨Y(jié)我國基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀與問題，并分析大數(shù)據(jù)對公共服務(wù)產(chǎn)生的影響基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)社會基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，引導(dǎo)基本公共服務(wù)均等化、流動人口基本公共服務(wù)均等化帶動整體基本公共服務(wù)均等化、構(gòu)建合理的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)體系等三項(xiàng)措施[13]。學(xué)者張緊跟則從治理體系現(xiàn)代化的角度，分析了基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐及其成效，指出了地區(qū)間基本公共服務(wù)非均等化、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)非均等化、不同群體間基本公共服務(wù)非均等化、基本公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)失衡是面臨的主要挑戰(zhàn)，需要從強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)職能，理順政府間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會協(xié)同治理，建立健全公民參與、問責(zé)機(jī)制，基本公共服務(wù)均等化的法治化五個方面來解決[14]。

第三，公共服務(wù)體系構(gòu)建視角。大數(shù)據(jù)對公共服務(wù)體系研究也是當(dāng)前學(xué)界討論的重點(diǎn)。這體現(xiàn)在以下幾個方面：一是公共服務(wù)供給研究。王翔研究員通過智慧化頂層設(shè)計(jì)、需求感知、平臺構(gòu)建、眾包生產(chǎn)、服務(wù)供給、數(shù)字治理和協(xié)同治理等方面，討論了大數(shù)據(jù)對公共服務(wù)供給側(cè)改革的意義，并認(rèn)為：“在生產(chǎn)要素的規(guī)模驅(qū)動力減弱，創(chuàng)新成為驅(qū)動力發(fā)展新引擎的新常態(tài)下，大數(shù)據(jù)對解決我國公共服務(wù)供給總量不足，供給不平衡和供給效率不高的難題，實(shí)現(xiàn)社會治理和公共服務(wù)現(xiàn)代化提供了良好契機(jī)?！盵15]陶鵬討論了大數(shù)據(jù)與微時代背景下，虛擬社會公共服務(wù)體系的建構(gòu)問題，并認(rèn)為推送途徑、參與機(jī)制、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和保障措施等都是服務(wù)體系建構(gòu)的障礙[16]。高晶晶等人，則分析了大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中的作用問題，并認(rèn)為其作用為符合民意、過程公平、全民共享和服務(wù)監(jiān)管[17]。二是公共服務(wù)創(chuàng)新研究。學(xué)者陶國根探討了大數(shù)據(jù)條件下的公共服務(wù)創(chuàng)新之道，認(rèn)為政府公共服務(wù)創(chuàng)新，既面臨戰(zhàn)略機(jī)遇，也有現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在數(shù)據(jù)意識薄弱、數(shù)據(jù)開放共享不足、信息數(shù)據(jù)容易泄露、專業(yè)人才極度缺失四個方面，并提出了相應(yīng)對策[18]。肖智婷也探討了大數(shù)據(jù)時代的公共服務(wù)創(chuàng)新問題，認(rèn)為建立數(shù)據(jù)常態(tài)機(jī)制、設(shè)立數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、引入多元主體、完善立法體系等途徑來創(chuàng)新公共服務(wù)[19]。三是公共服務(wù)能力研究。丁利分析了大數(shù)據(jù)對提升政府公共服務(wù)能力的意義，認(rèn)為需要從完善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、劃分服務(wù)業(yè)務(wù)類型、制定相關(guān)政策法規(guī)和完善信息平臺建設(shè)來提升政府公共服務(wù)能力[20]。

無疑，上述研究具有較大的借鑒意義，但是卻存在以下不足：

一是從宏觀角度探討多，而區(qū)域研究較少，針對性不足?，F(xiàn)有研究，普遍呈現(xiàn)出重宏觀輕局部，重一般輕特殊，重規(guī)范輕實(shí)證的特點(diǎn)，相對于宏觀和普遍層面的國家治理體系及其治理能力現(xiàn)代化，民族地區(qū)的區(qū)域性、特殊性和差異性則并未受到學(xué)界的關(guān)注，幾乎還未有相當(dāng)數(shù)量的成果涌現(xiàn)。然而，領(lǐng)跑全國大數(shù)據(jù)應(yīng)用的貴州省卻恰恰處于民族地區(qū)，并且，民族地區(qū)尤其是西部民族地區(qū)的自治性、多樣性、后發(fā)性、貧乏性、重要性也是一個不得不考慮的區(qū)域，加之，這些年來民族地區(qū)出現(xiàn)的利益訴求增長、社會矛盾增多、民族摩擦加劇、社會結(jié)構(gòu)性變化加快、生產(chǎn)生活方式變遷等社會環(huán)境與民族生態(tài)變革對公共服務(wù)體系及其運(yùn)行方式影響，學(xué)者并未將這些要素納入其分析框架，尤其是大數(shù)據(jù)時代與民族地區(qū)社會政治生態(tài)之間的互動，是目前研究沒有觸及的領(lǐng)域。

二是從大數(shù)據(jù)的積極正面意義上討論較多，而對其面臨的挑戰(zhàn)和困境考慮不足。對現(xiàn)有研究的反思，可以看出，當(dāng)前學(xué)界以積極樂觀的態(tài)度看待大數(shù)據(jù)對政府治理體系及其治理能力的影響，也以正面姿態(tài)稱贊其對公共服務(wù)及其服務(wù)能力的價值，這成了研究的主流立場。固然，大數(shù)據(jù)會帶來諸多積極作用，也會促使公共服務(wù)能力和效能得以提升，但是，如果不考慮大數(shù)據(jù)的限定性條件以及作用范圍，則無疑會對其適用領(lǐng)域及其效果產(chǎn)生盲目樂觀情緒，誤以為大數(shù)據(jù)所到之處所有問題都能迎刃而解和藥到病除，例如，有學(xué)者就認(rèn)為，大數(shù)據(jù)具有技術(shù)屬性和社會屬性二重性，并且大數(shù)據(jù)已遠(yuǎn)超越了技術(shù)層次，就有豐富的社會屬性，對其研究、探索和利用，能夠帶來大知識、創(chuàng)造大價值[21]。顯然，這就過于樂觀了點(diǎn)，大數(shù)據(jù)本質(zhì)上也是一種信息組合，或者說是基于某種信息技術(shù)優(yōu)勢或工具價值的數(shù)據(jù)集。對此，著名管理學(xué)家赫伯特·西蒙就曾強(qiáng)調(diào)：“我們注定要生活在充滿信息的世界上，無論那些信息是天然產(chǎn)生的，還是人為制造的，但我們可以根據(jù)需要的迫切性，從大量信息中選擇那些看來對我們有用的信息，而忽略其余信息?！盵22]因而，信息本身或信息的堆積并不重要，重要的是對信息的組織、整理、利用和處理的能力，以及信息握有者所使用的方向和產(chǎn)生的意義。這正如馬克斯·韋伯所說：“人是懸在由他自己所編織的意義之網(wǎng)中的動物?！盵23]

三是從大數(shù)據(jù)自身優(yōu)勢或政府要素談?wù)撦^多，而從數(shù)據(jù)利用主體——政府整體性、綜合性角度，尤其是從人這個關(guān)鍵要素角度思考不夠?，F(xiàn)有研究成果從大數(shù)據(jù)角度對提升公共決策水平、公共管理效應(yīng)、公共服務(wù)質(zhì)量、治理現(xiàn)代化、應(yīng)急管理技能、民主政治發(fā)展等方面的研究較多，而從政府能力，尤其是政府公共服務(wù)能力，反過來又會對大數(shù)據(jù)作用的發(fā)揮會產(chǎn)生何種影響分析較少?，F(xiàn)有研究從治理個別要素和體系構(gòu)成之機(jī)制研究較多，而從要素和機(jī)制綜合性復(fù)合而成的政府能力角度考慮過少。由于政府中人的能力因素的限制，使得人的因素成為政府公共服務(wù)能力的關(guān)鍵因素，人作為信息處理者能考慮到的備選方案數(shù)目，所能追蹤的因果鏈條的復(fù)雜程度，都制約著組織中人這決定性因素的作用發(fā)揮。對此，西蒙曾強(qiáng)調(diào)：“在即將來臨的年代里，我們稱之為組織的那種系統(tǒng)，固然還將會有某些‘機(jī)械化’的部分，但是，系統(tǒng)中最大量、最關(guān)鍵的要素將是人”[22]，并進(jìn)而指出“當(dāng)代世界上的信息處理系統(tǒng)，是浸泡在信息濃汁和符號濃汁之中的。在這樣的世界上，稀缺的資源不是信息，而是信息處理能力?！盵22]對于其他地區(qū)來說，西部民族地區(qū)相對較為落后，既有來自于地理氣候條件的惡劣、自然資源稟賦的貧瘠、教育條件的長期滯后，更主要的是來自于作為整體性、綜合性呈現(xiàn)的政府能力的差距，以及作為政府公共服務(wù)能力核心要素——人所展現(xiàn)的能力差異。換言之，政府公共服務(wù)能力的低下才是制約西部民族地區(qū)的地方政府推進(jìn)治理現(xiàn)代化的薄弱環(huán)節(jié)，也是限制大數(shù)據(jù)作用發(fā)揮的限制性條件，大數(shù)據(jù)勢必將遭遇公共服務(wù)能力困境，從而使得企圖通過大數(shù)據(jù)來推動政府治理體系和能力現(xiàn)代化的努力大打折扣。因而，有必要對西部民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力作為大數(shù)據(jù)載體與外在客觀環(huán)境予以討論和分析。

二、挑戰(zhàn)：西部民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力困境

從整體上看，西部民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力均較為孱弱，處于全國較低水平。學(xué)者劉寅斌等人的研究表明，基于社會保障能力、環(huán)境能力、科技教育能力和政府自身行政能力構(gòu)成的地方政府公共服務(wù)能力比較研究中，通過因子分析和聚類分析表明，貴州、云南、新疆、寧夏、青海、西藏等西部民族地區(qū)均處于第三到第五類的層次，西部民族地區(qū)公共服務(wù)能力整體上處于中下水平[24]。同樣，筆者所做的實(shí)證研究也表明，以貴州為代表的西部多民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力整體上處于中等偏下一點(diǎn)的水平，與全國水平和發(fā)達(dá)地區(qū)均有較大差距[25]。這些均說明西部民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力水平是較為低下的，大數(shù)據(jù)發(fā)揮效能所依賴的政府公共服務(wù)能力不容樂觀，其將遭遇到公共服務(wù)能力困境。這種困境具體又可以分為公共財(cái)政能力困境、公共資源配置能力困境、公共危機(jī)管理能力困境、公共政策執(zhí)行困境四個主要方面。

1.公共財(cái)政能力困境

西部民族地區(qū)普遍處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，社會經(jīng)濟(jì)總量有限，地方稅收也有限，其財(cái)政規(guī)模有限，相當(dāng)一部分地區(qū)均需要通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來加以解決財(cái)政困難，這既表明民族地區(qū)政府財(cái)政汲取能力較弱，也表明其能解決的公共服務(wù)資金總量也是不足的。然而，大數(shù)據(jù)所依賴的互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云儲存與計(jì)算以及與之配套的智能終端均需要耗費(fèi)大量的財(cái)政資金來購買和維護(hù)，其設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行也需要耗費(fèi)較多的行政成本，對于資金、設(shè)備、電力、人才均較為匱乏的廣大西部民族地區(qū)來說，不僅大數(shù)據(jù)所依賴的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，難以獲得足夠的投資回報(bào)，同時，政府耗費(fèi)巨資打造的政府云平臺或者政務(wù)服務(wù)中心，其建設(shè)與維護(hù)成本也是許多民族地區(qū)地方政府難以承受的負(fù)擔(dān)，例如，以全數(shù)據(jù)、海量數(shù)據(jù)、巨型數(shù)據(jù)為特征的大數(shù)據(jù)的檢索、存儲和處理，也是一個費(fèi)時費(fèi)力的任務(wù)，不僅會限制決策能力和影響決策質(zhì)量，更會造成高昂的篩選成本，對硬件設(shè)備的要求高，系統(tǒng)資源占用也高，數(shù)據(jù)達(dá)到一定數(shù)據(jù)量級時還會造成高額的時間成本[26]，這些成本也是公共財(cái)政能力難以負(fù)擔(dān)的困境表現(xiàn)。同時，有學(xué)者通過對貴州民族地區(qū)的實(shí)證數(shù)據(jù)分析證明，地方政府稅收能力和一般性轉(zhuǎn)移支付收入的提升帶來的財(cái)政能力增強(qiáng)對社會性公共服務(wù)供給影響較大，而人均GDP和財(cái)政自給率對其呈現(xiàn)一定程度的負(fù)效應(yīng)，這與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政體制安排有關(guān)[27]。也就是說，西部民族地區(qū)財(cái)政收入的支配更多地傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或與經(jīng)濟(jì)增長有關(guān)的項(xiàng)目，而忽視公共服務(wù)支出項(xiàng)目，自然也會對大數(shù)據(jù)的投入與推進(jìn)，以及與之相關(guān)的公共服務(wù)供給產(chǎn)生不利影響。因此，公共財(cái)政能力的捉襟見肘將會使大數(shù)據(jù)的“互聯(lián)網(wǎng)＋”與“大數(shù)據(jù)×”的效能難以得到切實(shí)的發(fā)揮。

2.公共資源配置能力困境

公共資源配置能力涉及的是公共政策決策系統(tǒng)的價值性分配能力，既包括作為公共部門的政府對公共政策、公共資金、公共產(chǎn)品等公共資源的汲取、聚集和使用的能力，也包括在對公共資源的調(diào)配、處置和管理中使其效益最大化的能力。其內(nèi)在地包含了政策問題認(rèn)定能力、政策方案規(guī)劃與選擇能力，政策調(diào)整能力等內(nèi)容。總體上看，西部民族地區(qū)政府在政策資源的回應(yīng)、配置與產(chǎn)出上，相對于發(fā)達(dá)地區(qū)來說其效率不高，同時對公共資源的規(guī)劃與管理中，組織協(xié)調(diào)性上也不足，因而其公共資源配置能力在效率與公平兩個層面較為弱化。由于西部民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緩慢性和社會建設(shè)的滯后性，其供政府能夠配置和選擇的空間有限，這就會使得政府往往將有限的公共資源優(yōu)先考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和內(nèi)部管理環(huán)節(jié)之中，不僅會造成公共資源配置的效益得不到保證，也會造成社會建設(shè)層面長期滯后，社會的公平與正義等社會軟件被忽視，這些都不利于民族地區(qū)的長遠(yuǎn)利益和均衡發(fā)展。首先，政策問題認(rèn)定能力不足不利于大數(shù)據(jù)在需求感知上架起公共服務(wù)供給與民眾需求之間的橋梁，公共政策資源的配置偏離民生需求的政策目標(biāo)。其次，政策方案規(guī)劃與選擇能力不足也不利于大數(shù)據(jù)在政策資源的配置與服務(wù)供給中，更有效地滿足不同群體、不同地域、不同階層、不同民族間的個性化、精準(zhǔn)化和多樣化的公共需求，供需結(jié)構(gòu)易失衡和可能造成負(fù)效應(yīng)。例如，有人就指出中西部山區(qū)農(nóng)村在小學(xué)、幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)村合作醫(yī)療的規(guī)范化、農(nóng)村住房的集中化樓房化等農(nóng)村公共服務(wù)問題上，有少數(shù)項(xiàng)目不僅沒有增進(jìn)農(nóng)民的福利，反而降低了農(nóng)民的整體福利水平，呈現(xiàn)負(fù)效益[28]。再次，政策調(diào)整能力不足難以發(fā)揮大數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的智慧治理和協(xié)同治理。雖然大數(shù)據(jù)有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)跨部門、跨地區(qū)的協(xié)同互動和數(shù)據(jù)資源共享共通，但是，因民族地區(qū)政府流程的運(yùn)作上政府內(nèi)部管理的機(jī)制上以及政務(wù)中心與傳統(tǒng)部門的銜接上均有所欠缺，使得政策調(diào)整能力難以跟上智慧治理與協(xié)同治理的步伐。

3.公共危機(jī)管理能力困境

目前，西部民族地區(qū)普遍受兩類危機(jī)事件的困擾，一類是因多數(shù)民族地區(qū)地處偏遠(yuǎn)且自然條件較為惡劣的地方，易受到的諸如水旱災(zāi)害、冰雹、地震、山體崩塌、泥石流、森林火災(zāi)、重大生物災(zāi)害等自然類公共危機(jī)事件威脅，另一類則是突發(fā)公共衛(wèi)生事件、重大交通事故、恐怖襲擊、群體性事件、礦難、重大建筑工程安全事故等社會類公共危機(jī)事件也困擾著廣大民族地區(qū)。這兩類公共危機(jī)事件均考驗(yàn)著民族地區(qū)地方政府的公共危機(jī)管理能力，如果應(yīng)對不及時，應(yīng)對舉措失當(dāng)，均會造成危及民族地區(qū)民眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的公共危機(jī)。雖然，大數(shù)據(jù)有助于在危機(jī)預(yù)警階段，對于社會輿情的監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)信息的監(jiān)控和分析、應(yīng)急預(yù)案的制定與選擇、信息情報(bào)的傳輸與整合等方面有其特殊優(yōu)勢，但是，在危機(jī)決策機(jī)制和應(yīng)對機(jī)制上，特別是在危機(jī)評估上，才是對民族地區(qū)政府公共危機(jī)管理能力的真正考驗(yàn)，大數(shù)據(jù)能及時地掌握、跟蹤和監(jiān)控公共危機(jī)的發(fā)展變化，卻不能帶來公共危機(jī)的恰當(dāng)處置和有效應(yīng)對，加上時間緊迫性、信息瞬時性、資源有限性、事態(tài)發(fā)展的變化性等諸多條件的約束，這都必須和政府在公共危機(jī)中的決策機(jī)制和應(yīng)對機(jī)制的反應(yīng)靈敏性、處置有效性與指揮協(xié)調(diào)性等相關(guān)聯(lián)，問題的關(guān)鍵還是在人，尤其是與負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的決策者，所具有的注意力，以及對信息的處理和利用能力有關(guān)。在哪些數(shù)據(jù)或何種數(shù)據(jù)與哪些決策有關(guān)的問題上，恰恰考驗(yàn)著決策者的素質(zhì)和能力。民族地區(qū)地方政府人員素質(zhì)與能力構(gòu)成上的有待提高，政府部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)與溝通困難，以及權(quán)責(zé)模糊、職能不清晰等問題，均使得建立整體性與專業(yè)性相統(tǒng)一的多部門聯(lián)動機(jī)制較為困難，這些情況都嚴(yán)重制約著民族地區(qū)政府公共危機(jī)管理能力，也限制著大數(shù)據(jù)在應(yīng)對和化解公共危機(jī)中的作用發(fā)揮。

4.公共政策執(zhí)行能力困境

政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)或政策觀念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的重要環(huán)節(jié)，既起到檢驗(yàn)政策成效的作用，也起到為后續(xù)政策制定提供依據(jù)和參考的作用。其主要涉及兩方面的能力，一個是使得政策方案預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或達(dá)成的能力，另一個是使得政策方案實(shí)現(xiàn)具有效率性的能力。然而，因人才因素的制約，公共政策執(zhí)行難成為西部民族地區(qū)地方政府普遍性難題，而政策執(zhí)行能力困境則是其突出表現(xiàn)。究其原因，一方面固然與民族地區(qū)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，整體運(yùn)作效能低下有關(guān)，另一方面則是主要與公務(wù)員隊(duì)伍中人員素質(zhì)和人才資源匱乏有關(guān)。公共政策被執(zhí)行的過程中，政策執(zhí)行者不僅行動遲緩，難以有效應(yīng)對公共政策執(zhí)行過程中各種復(fù)雜因素的干擾和限制，而且，人員素質(zhì)的不高，也使得公共政策在執(zhí)行過程中難以被創(chuàng)造性的找到更為合理的途徑來加以實(shí)施，公共政策難以契合西部民族地區(qū)政策環(huán)境中的民族特殊性和地域特殊性兩大至關(guān)重要的因素，使得公共政策執(zhí)行中可能會出現(xiàn)象征性執(zhí)行、殘缺性執(zhí)行、替代式執(zhí)行和觀望式執(zhí)行等情況。因而，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，僅是具備了政策執(zhí)行相關(guān)條件中的信息資源條件，還缺乏人力資源條件、順從的目標(biāo)群體、正確的執(zhí)行策略、勝任的執(zhí)行隊(duì)伍、有效的溝通等要素的保證，而這些條件均是和人的素質(zhì)與能力密不可分的。可見，公共政策執(zhí)行能力困境將會使得大數(shù)據(jù)帶來的諸多優(yōu)勢均受影響，公共服務(wù)效能的發(fā)揮仍然極大地受到人的能力有限這一事實(shí)的限制。

三、回應(yīng)：西部民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的治理之道

西部民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力建設(shè)，既是地方政府構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，也是政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。這需要從健全公共財(cái)政制度、推進(jìn)大部制改革、政府流程再造、人才隊(duì)伍建設(shè)等諸多方面大力推進(jìn)。

1.實(shí)施公共財(cái)政預(yù)算制度，夯實(shí)和優(yōu)化財(cái)政資金規(guī)模與結(jié)構(gòu)，努力增強(qiáng)公共財(cái)政能力。

在現(xiàn)行的財(cái)政制度之下，民族地區(qū)地方政府的財(cái)政能力始終處于軟弱無力狀態(tài)，因?yàn)橥瑫r受到地方稅收乏力和中央轉(zhuǎn)移支付依賴性強(qiáng)的雙重制約。為改變這種局面，有必要建立起規(guī)范的現(xiàn)代公共財(cái)政預(yù)算制度，其目標(biāo)是建立控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算，這不僅將建立起政府的基本信用，有助于改進(jìn)預(yù)算的資源配置和運(yùn)作效率，為建立責(zé)任政府創(chuàng)造條件，也將有助于建立財(cái)政問責(zé)制度，為加強(qiáng)人大更好地行使憲法和法律所賦予的預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)。同時，要進(jìn)一步完善民族地區(qū)地方主體稅種，提高其財(cái)政收入規(guī)模，優(yōu)化其財(cái)政資金構(gòu)成結(jié)構(gòu)，并完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，可考慮重點(diǎn)增加財(cái)政構(gòu)成中一般性轉(zhuǎn)移支付的比例和規(guī)模，尤其要改善轉(zhuǎn)移支付系數(shù)和政策性照顧轉(zhuǎn)移支付，也可以適當(dāng)允許民族地方發(fā)現(xiàn)特定性債務(wù)來緩解財(cái)政能力的不足。并且，也需要加大實(shí)施中西部之間進(jìn)行對口支援力度和橫向轉(zhuǎn)移支付制度，使其公共財(cái)政能力能夠得以增強(qiáng)和夯實(shí)。此外，良性發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和地方社會發(fā)展，將優(yōu)質(zhì)的稅基稅源建立在良好的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)上，才是根本性的、持續(xù)的長久之策。

2.以大部制改革破解資源配置和政策執(zhí)行難題。

根據(jù)筆者的分析，大部制改革會優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，完善政府職能體系以及運(yùn)轉(zhuǎn)效率，也會整合和優(yōu)化資源利用，擺脫部門本位主義和職能交叉重復(fù)，對于緩解和克服地方公共服務(wù)能力困境是一條可供選擇的合理路徑。因而，需要采取的措施包括：一是構(gòu)建和完善大部制公共服務(wù)決策機(jī)制，集中解決決策效能與決策專業(yè)化相統(tǒng)一的問題，促使與公共服務(wù)相關(guān)的政策議題能順利進(jìn)入政府議程階段，同時，也能使得公共資源的配置在“效率優(yōu)先，兼顧公平”中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效與社會公平的平衡問題。這樣，才能使得政府決策能將公共服務(wù)的潛在性與長遠(yuǎn)性納入考慮范疇，也為提升政策質(zhì)量和利于政策執(zhí)行做出貢獻(xiàn)。二是建立和優(yōu)化綜合性的公共服務(wù)部門。這將改變以往政府職能在上下級之間同構(gòu)的問題，這將有利于解決各級公共服務(wù)部門之間權(quán)責(zé)劃分不清，權(quán)責(zé)不相稱的情況，著力解決事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一問題、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的問題、一般性政府公共服務(wù)能力與特殊性政府公共服務(wù)能力相統(tǒng)一的問題，從而實(shí)現(xiàn)職能組合的優(yōu)化與整合。三是完善公共服務(wù)能力評價機(jī)制?，F(xiàn)有的績效考核體系中，公共服務(wù)指標(biāo)是難以得到重視的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP的增長才是更為重要的權(quán)重性指標(biāo)。這樣，就使得民族地區(qū)地方政府既無意愿來提供各種基本公共服務(wù)，也無動力來提升諸如公共健康醫(yī)療、公共環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)品質(zhì)。對此，有必要建立起一整套符合民族地區(qū)實(shí)際的，具有可操作性和合理性、公平性的公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，以此來增強(qiáng)民族自治地方的公共服務(wù)內(nèi)生動力。同時，也要考慮增加政府公共服務(wù)評價體系中的公民參與，增強(qiáng)政府對民眾服務(wù)需求的回應(yīng)性與外生動力問題。

3.以政府流程再造重塑無縫隙、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化組織運(yùn)作體系。

政府流程再造涉及兩個方面同時需要解決的問題，一方面是從政府外部環(huán)境來看，需要形成一個政府－市場－社會的三元結(jié)構(gòu)狀態(tài)，三者分別按各自邏輯運(yùn)行，并在此過程中，形成政府、企業(yè)、社會組織和公民為主體的多元共治格局，既需要創(chuàng)新國家治理理念，也需要基于大數(shù)據(jù)來溝通國家與社會的良性互動，在公共服務(wù)供給與需求之間實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的個性化、精準(zhǔn)化、公開化和智能化。另一方面則是政府自身內(nèi)部的流程再造問題，通過組織結(jié)構(gòu)的重組和職能結(jié)構(gòu)的整合，形成以網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、小型化、彈性化、開放化、透明化為特點(diǎn)的組織特征，其典型模式為顧客與公民導(dǎo)向的，具有個性化選擇，多樣性參與，快速化行動，注重全面質(zhì)量管理，整體性、競爭性、創(chuàng)新性、柔性化、職能跨領(lǐng)域的“無縫隙”現(xiàn)代組織形式。

4.實(shí)施人才隊(duì)伍培育與全面發(fā)展工程，強(qiáng)化以人的能力養(yǎng)成為核心內(nèi)容的項(xiàng)目計(jì)劃。

大數(shù)據(jù)時代對從事公共服務(wù)活動的人才要求是復(fù)合型的，這既需要懂得專業(yè)性的大數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)化、智能化的知識，如數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)、軟件學(xué)等相關(guān)學(xué)科知識，同時也需要懂管理學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律等社會科學(xué)知識，還需要懂得歷史學(xué)、心理學(xué)、語言學(xué)等人文學(xué)科知識，因而這種對多方面知識能綜合掌控的復(fù)合型人才才能勝任大數(shù)據(jù)時代進(jìn)行行政管理和公共服務(wù)工作。為此需要采取的措施有：一是以提升人才能力為核心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)黨政人才隊(duì)伍建設(shè)。以堅(jiān)定理想信念、增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)、提高領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展能力為核心，以各級骨干黨政領(lǐng)導(dǎo)人才為重點(diǎn)，建設(shè)一支政治堅(jiān)定、勇于創(chuàng)新、勤政廉潔、求真務(wù)實(shí)、奮發(fā)有為的高素質(zhì)、強(qiáng)能力的復(fù)合型黨政人才隊(duì)伍。二是以人才開發(fā)項(xiàng)目為載體，突出抓好高層次、高技能人才培養(yǎng)工作。加強(qiáng)政策與項(xiàng)目引導(dǎo)，吸引各類優(yōu)秀人才到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域服務(wù)。培養(yǎng)儲備一批掌握核心技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)的專業(yè)技術(shù)人才，形成重點(diǎn)專業(yè)領(lǐng)域技術(shù)人才群體。同時，圍繞加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)的要求，開展大規(guī)模黨政人才教育培訓(xùn)，實(shí)施高素質(zhì)黨政人才培養(yǎng)工程。要整合重點(diǎn)領(lǐng)域相關(guān)部門工作力量，完善協(xié)調(diào)合作機(jī)制，形成重點(diǎn)領(lǐng)域復(fù)合型人才開發(fā)的合力。三是建立完善人才激勵機(jī)制。建立健全以考核評價為基礎(chǔ)、以崗位定薪酬、以能力定工資、以貢獻(xiàn)定報(bào)酬，短期激勵與中長期激勵相結(jié)合的薪酬制度。探索符合不同類型人才隊(duì)伍的收入分配制度，完善專業(yè)技術(shù)人才崗位績效工資制度。健全以政府獎勵為導(dǎo)向、用人單位為主體和社會力量參與的人才激勵體系。

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D630；C93

A

1002－3240（2017）04－0070－07

2017-02-18

國家社科基金2012年度青年項(xiàng)目：“西部多民族地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理研究”（項(xiàng)目編號：12CZZ057）；國家哲學(xué)社會科學(xué)2013年度青年項(xiàng)目：“西部民族地區(qū)貧困縣政府公共服務(wù)能力研究”（項(xiàng)目編號：13CZZ026）。

陳自強(qiáng)（1981－），四川宜賓人，法學(xué)博士，貴州民族大學(xué)民族地區(qū)公共政策研究院副院長，行政管理系主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事政治學(xué)與行政學(xué)理論與實(shí)踐研究。

［責(zé)任編校：黃曉偉］