□吳 春

(中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250100)

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社會(huì)組織建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策分析
——以濟(jì)南市為例

□吳 春

(中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250100)

促進(jìn)社會(huì)組織蓬勃健康發(fā)展是創(chuàng)新社會(huì)治理體制的必然要求，本文基于對(duì)山東省濟(jì)南市社會(huì)組織狀況的實(shí)證調(diào)查，探討了濟(jì)南市社會(huì)組織取得的成就及有效措施，著重分析了進(jìn)一步壯大發(fā)展社會(huì)組織將面臨的問(wèn)題及對(duì)策。

社會(huì)組織;政府;社會(huì)治理

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的要求，開(kāi)啟了多元社會(huì)主體共同參與社會(huì)治理的模式，賦予了社會(huì)組織社會(huì)主體地位及重要使命，為激發(fā)社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展創(chuàng)造了全新局面。按照黨中央、國(guó)務(wù)院及省委、省政府的要求，濟(jì)南市以培育發(fā)展為重點(diǎn)，以激發(fā)活力為目的，從創(chuàng)新體制機(jī)制、加大資金扶持力度、創(chuàng)建服務(wù)平臺(tái)等方面入手，積極構(gòu)建新型社會(huì)組織體系，促進(jìn)社會(huì)組織朝著規(guī)范、健康、有序方向發(fā)展。但是，濟(jì)南市社會(huì)組織仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，濟(jì)南市社會(huì)組織無(wú)論從數(shù)量上還是從規(guī)模上都存在差距，社會(huì)組織的社會(huì)治理功能和作用發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不能有力支撐社會(huì)領(lǐng)域政府職能的轉(zhuǎn)變，無(wú)法充分滿足濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求及人民需求。推進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，使其納入濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體布局，提高其能力、規(guī)范其發(fā)展、釋放其活力，是一個(gè)亟待研究和探討的重要課題。

1 當(dāng)前濟(jì)南市社會(huì)組織建設(shè)取得的成效

近年來(lái)，隨著濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，社會(huì)組織也迅速發(fā)展起來(lái)，廣泛參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)及公共服務(wù)供給，取得了初步成績(jī)。

1.1 社會(huì)組織分布領(lǐng)域廣、增長(zhǎng)速度快

近幾年，濟(jì)南市社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)速度快，2013年8月，濟(jì)南市對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織實(shí)施直接登記，發(fā)展勢(shì)頭更加強(qiáng)勁，截至2015年7月底，濟(jì)南市全市登記備案社會(huì)組織4560家，數(shù)量與往年同期相比增長(zhǎng)95%，其中市級(jí)社會(huì)組織新登記數(shù)量與往年相比增長(zhǎng)101%。社會(huì)組織涵蓋各行各業(yè)，涉及文化、體育、養(yǎng)老、環(huán)保等各個(gè)領(lǐng)域，已初步形成門(mén)類(lèi)齊全、覆蓋廣泛的發(fā)展格局。

1.2 社會(huì)組織服務(wù)能力增強(qiáng)，影響力增大

截至2015年7月底，在濟(jì)南市919家市級(jí)社會(huì)組織中，吸納的就業(yè)人員已達(dá)到6940人，兼職工作人員9128人。隨著社會(huì)組織數(shù)量及就業(yè)人員增多，社會(huì)組織在教育文化、保健衛(wèi)生、健身娛樂(lè)、社會(huì)養(yǎng)老等各個(gè)領(lǐng)域提供更為廣泛的社會(huì)服務(wù)，社會(huì)服務(wù)能力不斷增強(qiáng)；與此同時(shí)，社會(huì)組織積極投入公益事業(yè)，如濟(jì)南泉州商會(huì)三年時(shí)間累計(jì)捐款捐物數(shù)千萬(wàn)元、救助數(shù)千人。社會(huì)服務(wù)的供給及公益事業(yè)的投入，使社會(huì)組織的影響力不斷擴(kuò)大，2014年5月，濟(jì)南市舉辦“全市社會(huì)組織服務(wù)品牌推介活動(dòng)”，參與現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)的群眾達(dá)到10萬(wàn)余名。

1.3 行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)社會(huì)組織發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)社會(huì)組織在提高企業(yè)自身能力、協(xié)助企業(yè)融資、調(diào)解經(jīng)濟(jì)糾紛等方面起到了積極作用，比如根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2012年至2014年，濟(jì)南市51家行業(yè)協(xié)會(huì)組織考察學(xué)習(xí)473次，協(xié)調(diào)會(huì)員與消費(fèi)者糾紛1168次，為政府提供決策建議323次，引入投資25.7億元。

2 濟(jì)南市政府推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的主要做法

為激發(fā)社會(huì)組織活力，濟(jì)南市以培育創(chuàng)新為重點(diǎn)，著力從“建”、“管”、“用”三個(gè)方面建立完善新型社會(huì)組織體系。

2.1 “建”——完善登記管理制度，拓展社會(huì)組織的建設(shè)空間

2.1.1 推行直接登記制度

2013年10月，濟(jì)南市政府出臺(tái)《濟(jì)南市部分社會(huì)組織直接登記管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，《意見(jiàn)》規(guī)定對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)四類(lèi)社會(huì)組織實(shí)施直接登記。

2.1.2 降低注冊(cè)資金

依據(jù)《意見(jiàn)》，對(duì)扶貧濟(jì)困、扶老助孤、賑災(zāi)救助等公益慈善類(lèi)及城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織降低注冊(cè)資金；同時(shí)規(guī)定，畢業(yè)兩年內(nèi)的全日制普通高校畢業(yè)生，成立此類(lèi)社會(huì)組織允許“零首付”注冊(cè)，即可自成立之日起兩年內(nèi)補(bǔ)足注冊(cè)資金。

2.1.3 推行“一址多社”、“一業(yè)多會(huì)”

一本房產(chǎn)證對(duì)應(yīng)的一個(gè)門(mén)牌號(hào)內(nèi)有多層樓或多個(gè)房間，以及單個(gè)房間可以分割成獨(dú)立空間的，允許2個(gè)以上社會(huì)組織作為住所；允許按國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)的小類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，允許同一行業(yè)按產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)、經(jīng)營(yíng)方式和服務(wù)類(lèi)型設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，允許成立跨區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。

2.1.4 積極推行社區(qū)社會(huì)組織登記備案制度

2001年濟(jì)南市在山東省內(nèi)首次提出了“社區(qū)社會(huì)組織”的概念，2007年推出《濟(jì)南市社區(qū)民間組織備案管理暫行辦法》，為社區(qū)社會(huì)組織獲得合法身份創(chuàng)造了條件，2014年濟(jì)南市進(jìn)一步出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織培育與管理的意見(jiàn)》，為社區(qū)社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展注入了新的活力。

2.2 “管”——多“管”齊下，多維度加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管

2.2.1 加大社會(huì)組織評(píng)估力度

2013年，濟(jì)南市開(kāi)啟社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估工作，通過(guò)委托獨(dú)立第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)組織的基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績(jī)效、自律誠(chéng)信以及社會(huì)評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行全面評(píng)定，共有55家社會(huì)組織獲得3A以上評(píng)估等級(jí)，對(duì)獲得3A及以上評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織給予獎(jiǎng)勵(lì)，可獲得免予年檢1年、優(yōu)先承接政府委托事項(xiàng)。2015年6月，濟(jì)南市開(kāi)啟第二批社會(huì)組織評(píng)估工作，2015年7月底有33家社會(huì)組織通過(guò)初評(píng)。

2.2.2 加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作

濟(jì)南市符合黨建條件的社會(huì)組織全部以單獨(dú)建或者聯(lián)合建的模式建立黨組織891家。自2012年起，每年組織部分社會(huì)組織負(fù)責(zé)人在黨校學(xué)習(xí)培訓(xùn)。建立社會(huì)組織黨建示范點(diǎn)，探索社會(huì)組織黨組織建設(shè)與業(yè)務(wù)工作同步進(jìn)行模式。

2.2.3 改進(jìn)監(jiān)督管理方式

(1)實(shí)施社會(huì)組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度。2016年1月起濟(jì)南市開(kāi)始實(shí)施社會(huì)組織社會(huì)信用代碼制度改革，即將社會(huì)組織以前必須辦理的法人登記證、組織機(jī)構(gòu)代碼、稅務(wù)登記證等證書(shū)，統(tǒng)一整合成民政部門(mén)核發(fā)的社會(huì)信用代碼登記證書(shū)，通過(guò)這種方式，社會(huì)組織的信用信息將實(shí)現(xiàn)多部門(mén)信息共享、關(guān)聯(lián)對(duì)比和信用記錄可查。

(2)探索改革年檢方式。2012年至2014年，濟(jì)南市對(duì)部分社會(huì)團(tuán)體年檢財(cái)務(wù)審計(jì)實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)會(huì)計(jì)事務(wù)所服務(wù)方式，制定社會(huì)組織年度檢查財(cái)務(wù)審計(jì)模板。

(3)加大社會(huì)組織信息化建設(shè)。設(shè)立濟(jì)南市社會(huì)組織官方網(wǎng)站，定期更新工作動(dòng)態(tài)，成立社會(huì)組織電子檔案庫(kù)及法人數(shù)據(jù)庫(kù)，自2014年起對(duì)社會(huì)組織財(cái)務(wù)審計(jì)實(shí)行網(wǎng)上年檢。

(4)完善社會(huì)組織退出機(jī)制。2009年至2015年7月底，濟(jì)南市注(撤)銷(xiāo)癱瘓、半癱瘓社會(huì)組織達(dá)到564家，加大了注(撤)銷(xiāo)力度，對(duì)社會(huì)組織的管理向“易登記重管理”方向轉(zhuǎn)變。

2.3 “用”——打造助推平臺(tái)，拓展社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域

2.3.1 資金平臺(tái)

2012年至2013年累計(jì)投入250萬(wàn)元支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目；同時(shí)，投入1390萬(wàn)元促進(jìn)“貼心一鍵通”助老服務(wù)項(xiàng)目和社工公益崗位補(bǔ)助；2014年投入100萬(wàn)扶持5家社會(huì)組織服務(wù)(孵化)平臺(tái)。

2.3.2 開(kāi)設(shè)孵化平臺(tái)

濟(jì)南市各個(gè)縣(市)區(qū)分別建立了社會(huì)組織服務(wù)孵化平臺(tái)，形成了市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)全覆蓋，通過(guò)“政府支持、多方參與、專(zhuān)業(yè)管理、社會(huì)協(xié)同、居民受益”的模式，跨界整合社會(huì)各方資源，培育孵化社會(huì)組織。

2.3.3 購(gòu)買(mǎi)平臺(tái)

為支持鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，濟(jì)南市政府加大了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的力度。如濟(jì)南市市中區(qū)專(zhuān)門(mén)建立了以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制和社會(huì)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，并將區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)辦公室設(shè)立于區(qū)社會(huì)組織創(chuàng)新園，每年投入300萬(wàn)元用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)，服務(wù)項(xiàng)目涉及文化教育、為老助殘、公益環(huán)保等各個(gè)領(lǐng)域。

3 濟(jì)南市社會(huì)組織建設(shè)存在的問(wèn)題

3.1 社會(huì)組織自身的問(wèn)題

3.1.1 社會(huì)組織規(guī)模有限

(1)濟(jì)南市社會(huì)組織相對(duì)數(shù)量有限。截至2015年7月底，濟(jì)南市登記備案社會(huì)組織4560個(gè)，雖然較之以往增長(zhǎng)數(shù)量可觀，但衡量一個(gè)地區(qū)社會(huì)組織化程度往往用每萬(wàn)人擁有的社會(huì)組織數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，濟(jì)南市每萬(wàn)人擁有的社會(huì)組織量?jī)H為6.69個(gè)，與寧波、杭州、大連(分別為21.87、19.17、19.02)等同等城市相比，有較大差距。

(2)濟(jì)南市社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限。2013年底，濟(jì)南市4081家登記備案社會(huì)組織的固定資產(chǎn)為12多億元，平均每家社會(huì)組織固定資產(chǎn)約為29萬(wàn)；同期全國(guó)登記備案的54.7萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織固定資產(chǎn)為1496.6億元，平均每家社會(huì)組織固定資產(chǎn)約為27萬(wàn)。雖然濟(jì)南市平均水平略高于全國(guó)，但作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的省會(huì)城市，濟(jì)南市社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平不相匹配。規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，必然影響社會(huì)組織自主性、創(chuàng)新性的提升空間，使得社會(huì)組織服務(wù)能力受限。

3.1.2 部分社會(huì)組織內(nèi)部運(yùn)作能力不足

(1)專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍薄弱。首先，濟(jì)南市社會(huì)組織吸納就業(yè)人員數(shù)量偏低。截至2015年7月，濟(jì)南市919家市級(jí)社會(huì)組織中吸納的就業(yè)人員僅6940人，兼職人員9128人，平均每家社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人員不到8人。其次，社會(huì)組織成員對(duì)組織愿景存在認(rèn)知偏差。非營(yíng)利化是社會(huì)組織的重要特征，不以營(yíng)利為目的是社會(huì)組織的基本特征，社會(huì)組織自成立起確立的組織愿景(保護(hù)環(huán)境、提高老年人生活質(zhì)量、互助鄰里等)必須根置于社會(huì)組織，社會(huì)組織成員擁有共同的愿景，這是社會(huì)組織發(fā)展壯大的根基。然而，當(dāng)前部分社會(huì)組織的實(shí)際情況是，社會(huì)組織的創(chuàng)立者們往往在創(chuàng)立之初秉持著創(chuàng)立理念，但隨著組織生存面臨的種種困境、組織發(fā)展出現(xiàn)的科層化問(wèn)題、新成員的加入等等原因，組織的價(jià)值訴求雖仍在，但成員對(duì)組織愿景的認(rèn)同度出現(xiàn)差異化，部分成員工作熱情降低，這種情況的出現(xiàn)必然影響社會(huì)組織非營(yíng)利性、志愿性特征，影響社會(huì)組織活力。最后，社會(huì)組織成員專(zhuān)業(yè)化程度不高。受薪金酬勞、福利待遇、社會(huì)地位等因素的影響，社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)受限，具備公共管理知識(shí)、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)背景或組織協(xié)調(diào)能力的高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)人士更是短缺。

(2)資金匱乏。濟(jì)南市部分社會(huì)組織剛剛起步，規(guī)模有限，自我“造血”功能較弱，資金嚴(yán)重短缺是制約其發(fā)展的最大瓶頸。比如近幾年，濟(jì)南市出現(xiàn)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求、民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空床率超高的現(xiàn)象，導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的一個(gè)重要原因就是部分民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條件差、收費(fèi)高。濟(jì)南市大多數(shù)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是由舊宿舍改造而成的，由于資金短缺，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選址往往在城鄉(xiāng)結(jié)合部等偏僻地區(qū)；同時(shí)由于資金短缺，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在裝修時(shí)大多不設(shè)無(wú)障礙通道、防滑扶手等適老化設(shè)施；為維持運(yùn)作，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高收費(fèi)。而高收費(fèi)、低服務(wù)導(dǎo)致用戶減少。資金短缺——條件差、高收費(fèi)——用戶少——資金嚴(yán)重短缺，形成惡性循環(huán)。

(3)內(nèi)部管理不完善。從濟(jì)南市實(shí)際情況來(lái)看，大多數(shù)社會(huì)組織擁有自己的組織宗旨、財(cái)務(wù)管理制度及日常管理規(guī)章制度。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，為了獲取短期立竿見(jiàn)影的實(shí)效，部分社會(huì)組織并未嚴(yán)格遵照組織制度，甚至出現(xiàn)亂收費(fèi)、虛假宣傳、違規(guī)操作、超范圍經(jīng)營(yíng)等行為，嚴(yán)重違反了組織宗旨，背離了社會(huì)組織非營(yíng)利性、志愿性等初衷，抹黑了社會(huì)組織公信力。

(4)黨建工作基礎(chǔ)薄弱。黨建工作基礎(chǔ)薄弱體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，部分社會(huì)組織專(zhuān)職人員中黨員少。在2015年登記的919家市級(jí)社會(huì)組織中專(zhuān)職人員6940個(gè)，其中黨外人士就有4380人，也就是說(shuō)每家市級(jí)社會(huì)組織專(zhuān)職黨內(nèi)人士不足3人。部分社會(huì)組織專(zhuān)職人員少，專(zhuān)職人員中黨員更少，導(dǎo)致組建黨組織難度加大，派駐黨建指導(dǎo)員工作困難。另一方面黨建活動(dòng)經(jīng)費(fèi)匱乏。部分社會(huì)組織負(fù)責(zé)人對(duì)開(kāi)展黨建工作缺乏主動(dòng)性，黨建活動(dòng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，缺乏相應(yīng)的機(jī)制保障，使得黨建工作開(kāi)展不暢。

3.1.3 社會(huì)組織自主能力有限

自主性是社會(huì)組織的重要特征，同時(shí)也是社會(huì)組織保持活力的基本要素。受到方方面面原因的影響，濟(jì)南市社會(huì)組織自主能力依舊不足。一方面，早期成立的傳統(tǒng)社會(huì)組織長(zhǎng)期以來(lái)依附于政府，無(wú)論是在組織設(shè)置、人事安排，還是資金來(lái)源上形成了對(duì)政府的高度依賴，雖然按照省委、省政府的要求濟(jì)南市市委組織部對(duì)黨政機(jī)關(guān)在職領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)社會(huì)組織兼職(任職)進(jìn)行了清理整頓，并加快了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤的進(jìn)程，但長(zhǎng)期的政府性行政行為方式已對(duì)這類(lèi)社會(huì)組織打下了深深的烙印，完全走出政府掌控的模式需要長(zhǎng)期的探索。另一方面，隨著政社分開(kāi)工作的推行，雖然新興社會(huì)組織成立初期在地位上就脫離了對(duì)政府高度依附，但在政府掌握資源配置主動(dòng)權(quán)的環(huán)境下，社會(huì)組織為謀取政府資源，在項(xiàng)目設(shè)立、活動(dòng)開(kāi)展、人事安排等方面總會(huì)或多或少的迎合政府意愿，尤其是為了取得政府招標(biāo)項(xiàng)目，某些社會(huì)組織在年初設(shè)立發(fā)展方向時(shí)完全按照政府招標(biāo)重點(diǎn)行事，忽略社會(huì)組織自身工作規(guī)劃，喪失社會(huì)組織獨(dú)立開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目、新活動(dòng)的創(chuàng)新能力，失去社會(huì)組織獨(dú)立籌措資金的能力，弱化了社會(huì)組織自主性。

3.1.4 社會(huì)組織整體信用水平不高

受“郭美美事件”、“尚德詐捐門(mén)事件”等影響，全國(guó)社會(huì)組織信用狀況不樂(lè)觀，濟(jì)南也不例外。

(1)個(gè)別社會(huì)組織行營(yíng)利之實(shí)危害社會(huì)組織公信力。非營(yíng)利性是社會(huì)組織最突出的特征之一。美國(guó)耶魯大學(xué)漢斯曼教授稱(chēng)之為非分配約束，即社會(huì)組織在運(yùn)營(yíng)中可以有盈利，但盈利不應(yīng)進(jìn)行剩余利潤(rùn)的分配，而只能用于組織的各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)和組織的不斷壯大。但現(xiàn)實(shí)情況是部分社會(huì)組織，如個(gè)別民營(yíng)醫(yī)院、民營(yíng)學(xué)校、民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以社會(huì)組織非營(yíng)利性的名義，從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)、私分財(cái)產(chǎn)、按比例分紅，“志愿失靈”、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)傾向造成了社會(huì)組織信任危機(jī)。

(2)部分社會(huì)組織服務(wù)質(zhì)量不高影響社會(huì)組織公信力。受資金、人員、規(guī)模等原因的限制，部分社會(huì)組織提供的公共服務(wù)質(zhì)量不盡人意，如曾入住濟(jì)南某民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一位老人就曾抱怨民營(yíng)養(yǎng)老公寓存在晚上呼叫服務(wù)人員無(wú)人回應(yīng)、沒(méi)有醫(yī)療查體室、沒(méi)有活動(dòng)娛樂(lè)室、收費(fèi)高等問(wèn)題，遠(yuǎn)不如公立養(yǎng)老公寓。

3.2 政府監(jiān)管存在的問(wèn)題

3.2.1 管理工作發(fā)展不平衡

部分縣(市)區(qū)和部門(mén)并沒(méi)充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)型期社會(huì)組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)治理、滿足民生要求等方面的重要作用，改革意識(shí)不強(qiáng)、創(chuàng)新力度不足、工作力度不大，導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展出現(xiàn)區(qū)域性不均。

3.2.2 登記管理力量薄弱。

(1)機(jī)構(gòu)不健全。目前濟(jì)南市共11個(gè)縣(市)區(qū)，其中4個(gè)沒(méi)有社會(huì)組織登記管理機(jī)構(gòu)。

(2)基層工作人員不足。四類(lèi)社會(huì)組織可到民政部門(mén)直接登記的規(guī)定實(shí)施之后，登記監(jiān)管機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)、責(zé)任大幅增加。但當(dāng)前濟(jì)南市各個(gè)縣(市)區(qū)人員多為兼職，僅能應(yīng)付日常登記、年檢、換屆、注銷(xiāo)等業(yè)務(wù)，對(duì)等級(jí)評(píng)估、執(zhí)法監(jiān)察等工作往往力不從心。

3.2.3 事中事后監(jiān)管滯后

對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)等四類(lèi)社會(huì)組織實(shí)施直接登記制度，意味著對(duì)這幾類(lèi)社會(huì)組織政府監(jiān)管重點(diǎn)由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。但轉(zhuǎn)變銜接期的相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制還不完善，缺乏事中事后監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的流程設(shè)計(jì)，出現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容不清晰、部門(mén)合作不協(xié)調(diào)、基層監(jiān)管壓力大、監(jiān)管精細(xì)化程度不夠等問(wèn)題，監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)了“空檔期”和“空白點(diǎn)”。

4 進(jìn)一步促進(jìn)濟(jì)南市社會(huì)組織發(fā)展的對(duì)策

4.1 就社會(huì)組織而言，要增強(qiáng)參與社會(huì)治理的能力

4.1.1 規(guī)范內(nèi)部管理機(jī)制，確保良性運(yùn)行

(1)健全社會(huì)組織內(nèi)部制度。包括健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善理事會(huì)、監(jiān)管會(huì)、全員代表大會(huì)等內(nèi)部治理機(jī)制等。強(qiáng)化社會(huì)組織制度化建設(shè)，確保社會(huì)組織日常運(yùn)作“有章可依、有章必依”，形成民主管理、規(guī)范管理的獨(dú)立運(yùn)作機(jī)制。

(2)完善財(cái)務(wù)制度。通過(guò)制定預(yù)算、審核預(yù)算、期中報(bào)表、獨(dú)立審核、向資助人及時(shí)提交財(cái)務(wù)報(bào)告等方式確保社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)資金良性運(yùn)轉(zhuǎn)、避免利潤(rùn)私人化分配。

(3)建立目標(biāo)激勵(lì)與強(qiáng)化激勵(lì)相結(jié)合的機(jī)制。20世紀(jì)60年代由美國(guó)心理學(xué)家洛克提出的目標(biāo)激勵(lì)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)設(shè)置目標(biāo)激發(fā)成員積極性，社會(huì)組織設(shè)立的目標(biāo)要明確、難易適度，積極引導(dǎo)并激勵(lì)成員，目標(biāo)要根據(jù)環(huán)境變化適時(shí)調(diào)整。在實(shí)施目標(biāo)激勵(lì)的同時(shí)，可配合強(qiáng)化激勵(lì)。強(qiáng)化激勵(lì)分為“正強(qiáng)化”和“負(fù)強(qiáng)化”，如社會(huì)組織成員達(dá)成目標(biāo)要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)(正強(qiáng)化或正激勵(lì))，當(dāng)出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)可通過(guò)批評(píng)、警告等(負(fù)強(qiáng)化或負(fù)激勵(lì))加以警示，避免重復(fù)錯(cuò)誤的出現(xiàn)，適當(dāng)合理的負(fù)激勵(lì)在一定情況下可激發(fā)社會(huì)組織成員的內(nèi)在潛力。

4.1.2 加大宣傳力度，學(xué)會(huì)自我營(yíng)銷(xiāo)

社會(huì)組織應(yīng)利用一切機(jī)會(huì)、形式進(jìn)行自我宣傳。

(1)進(jìn)行全面信息調(diào)查。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、訪問(wèn)等形式充分掌握相關(guān)公眾對(duì)組織的了解信息，包括相關(guān)公眾對(duì)組織的了解程度、相關(guān)公眾掌握的關(guān)于組織的信息是否正確、公眾對(duì)組織是否有良好印象等。

(2)確定組織形象定位。根據(jù)公眾對(duì)組織的了解情況及組織自身能力，明確組織發(fā)展的目標(biāo)和組織形象；雇傭優(yōu)秀的公關(guān)人員，通過(guò)宣傳單、登報(bào)紙、參加電視節(jié)目等各種形式加大宣傳力度，加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)，提高自身知名度，激發(fā)公眾加入社會(huì)組織、參與公共治理的熱情。

4.1.3 提高服務(wù)能力，保持獨(dú)立性

社會(huì)組織的資金來(lái)源可分為非自創(chuàng)收入與自創(chuàng)收入。非自創(chuàng)收入包括政府對(duì)社會(huì)組織的資助、社會(huì)捐贈(zèng)；自創(chuàng)收入是指社會(huì)組織通過(guò)提供服務(wù)而獲得的收入，以及通過(guò)投資獲得的收益，如業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)收入、投資收益。為確保獨(dú)立性，社會(huì)組織一方面要積極爭(zhēng)取政府資助和社會(huì)捐贈(zèng)，另一方面要提高服務(wù)能力，增加自創(chuàng)收入。制定服務(wù)能力的戰(zhàn)略規(guī)劃，有效地?cái)U(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)項(xiàng)目活動(dòng)的策劃發(fā)展，打造有影響力的項(xiàng)目品牌，塑造良好的組織形象。

4.2 就政府而言，應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加大對(duì)社會(huì)組織的扶持及監(jiān)管力度

4.2.1 出臺(tái)扶持專(zhuān)項(xiàng)基金政策

政府支持是社會(huì)組織重要的收入來(lái)源，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展具有重要作用。濟(jì)南市社會(huì)組織發(fā)展還處于初級(jí)階段，政府應(yīng)加大財(cái)政支持力度。2015年濟(jì)南市對(duì)社會(huì)組織專(zhuān)項(xiàng)扶持資金為700萬(wàn)，為進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，政府可將社會(huì)組織發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算，建立財(cái)政支持長(zhǎng)效機(jī)制，該項(xiàng)資金主要用于市政府重點(diǎn)培育發(fā)展的社會(huì)組織的注冊(cè)、活動(dòng)補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)。

4.2.2 選擇有效的外包手段或工具

政府公共服務(wù)外包工具包括服務(wù)券、合同外包、分類(lèi)資助、整筆撥款、貸款擔(dān)保等等方式，選擇有利的外包工具不僅有利于政府與社會(huì)組織合作關(guān)系的維護(hù)，還有利于服務(wù)質(zhì)量的提高。比如合同外包可分為設(shè)計(jì)型外包和績(jī)效型外包。設(shè)計(jì)型外包側(cè)重衡量項(xiàng)目的產(chǎn)出，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理的人數(shù)/日，學(xué)校教授的學(xué)生的數(shù)量；而績(jī)效型外包側(cè)重衡量項(xiàng)目的成果，如老人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的滿意度，學(xué)生掌握知識(shí)的成功率。因此，設(shè)計(jì)型外包強(qiáng)調(diào)的是為投入或過(guò)程付費(fèi)，而績(jī)效型外包強(qiáng)調(diào)為結(jié)果付費(fèi)，優(yōu)勢(shì)在于使社會(huì)組織必須對(duì)績(jī)效結(jié)果負(fù)有高度責(zé)任感。如居家養(yǎng)老服務(wù)外包就可選擇績(jī)效型外包，政府將養(yǎng)老服務(wù)外包給社會(huì)組織，政府可對(duì)居家養(yǎng)老項(xiàng)目提出預(yù)先約定的要求，包括上門(mén)工作時(shí)間、老人服務(wù)滿意度、每周打掃房間(幫老人做飯、洗衣)次數(shù)、服務(wù)人員數(shù)量與老人數(shù)量比、服務(wù)人員穩(wěn)定度等等，社會(huì)組織每完成一項(xiàng)都可獲得相應(yīng)的報(bào)酬，當(dāng)社會(huì)組織達(dá)到政府預(yù)先要求的結(jié)點(diǎn)(如為一定數(shù)量老人提供的服務(wù)滿意度達(dá)到85%以上，完成率95%)，政府就會(huì)給社會(huì)組織支付賬單。外包的過(guò)程要堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則。實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)管，可邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象及家屬、以及第三方對(duì)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施情況、結(jié)果進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的社會(huì)組織可通過(guò)授予星章的形式給予獎(jiǎng)勵(lì)，星章的等級(jí)成為來(lái)年續(xù)約的重要參考指標(biāo)。

4.2.3 提高監(jiān)督管理能力

(1)優(yōu)化對(duì)社會(huì)組織的“寬進(jìn)嚴(yán)管”。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、公益慈善類(lèi)等4類(lèi)社會(huì)組織實(shí)施直接登記，意味著政府對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管由“重登記管理”轉(zhuǎn)向“重運(yùn)行監(jiān)管”。與審批管理相比，運(yùn)行管理任務(wù)更重、難度更大，需要各部門(mén)改進(jìn)管理方式，提高監(jiān)管能力。要在信用分級(jí)的基礎(chǔ)上，分類(lèi)監(jiān)管。對(duì)信用良好的社會(huì)組織實(shí)施科學(xué)抽檢制度，每年只抽查其中的1%-2%；對(duì)信用有瑕疵的社會(huì)組織要嚴(yán)格監(jiān)管，將日常監(jiān)督和年檢、誠(chéng)信建設(shè)、執(zhí)法查處有機(jī)結(jié)合起來(lái)，對(duì)其違法違規(guī)行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)并依法嚴(yán)厲查處；違法違規(guī)社會(huì)組織要列入黑名單，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)查處結(jié)果。

(2)推動(dòng)社會(huì)組織評(píng)估工作全面展開(kāi)。進(jìn)一步完善關(guān)于社會(huì)組織的評(píng)估體系，將評(píng)估結(jié)果及時(shí)公布，評(píng)估結(jié)果與向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的優(yōu)先次序掛鉤，政府優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)評(píng)估達(dá)到4A等級(jí)社會(huì)組織的公共服務(wù)。

(3)高度重視社會(huì)組織黨建工作。對(duì)社會(huì)組織黨組織負(fù)責(zé)人定期培訓(xùn)；具備建立黨組織條件的社會(huì)組織在社會(huì)組織登記備案時(shí)按規(guī)定同步設(shè)置黨組織，大力推動(dòng)符合條件的社會(huì)組織黨組織應(yīng)建必建；對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行年檢時(shí)，符合條件的社會(huì)組織必須提交黨組織活動(dòng)情況報(bào)告。

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[責(zé)任編輯：王文俐]

Analysis on the Problems and Countermeasures in the Construction of Social Organizations——A Case Study of Jinan City

WU Chun

(PartySchoolofCPCJinanMunicipalCommittee,Jinan250100,China)

To promote the healthy development of social organizations is the inevitable requirement of innovation of social governance system. Based on the empirical investigation on the social organizations of Jinan City in Shandong Province, this paper discusses the achievements and effective measures of social organizations in Jinan City, and analyzes the problems and countermeasures of further development of social organizations.

social organizations; government; social governance

2016-10-03

吳 春(1978-)，女，山東濟(jì)南人，碩士，現(xiàn)工作于中共濟(jì)南市委黨校(濟(jì)南行政學(xué)院、濟(jì)南社會(huì)主義學(xué)院)，講師，研究方向：社會(huì)組織、養(yǎng)老服務(wù)。

D648.3

A

1008-9101(2017)02-0016-05