亢亞飛，何得桂

（西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100）

資源密集型地區(qū)“村礦矛盾”：形成原因及治理對策
——基于榆林市殿市鎮(zhèn)的調(diào)查研究

亢亞飛，何得桂

（西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100）

“村礦矛盾”是制約資源密集型地區(qū)科學發(fā)展的主要問題之一，突出表現(xiàn)為礦區(qū)資源開發(fā)與收益分配失衡問題、礦產(chǎn)開發(fā)無序與環(huán)境污染問題、村企沖突及村民上訪問題；礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃缺乏科學評估、煤礦產(chǎn)權制度的缺陷以及分配格局中主體地位的差異性造成了環(huán)境污染、分配不均、村礦沖突等問題，使得“村礦矛盾”不斷加劇。要把建立科學的產(chǎn)權治理評估機制、完善自然資源產(chǎn)權制度以及提高村民在利益分配中話語權作為協(xié)調(diào)“村礦矛盾”新思路，對于實現(xiàn)資源密集型地區(qū)的和諧與穩(wěn)定有著重要意義。

村礦矛盾；資源型地區(qū)；利益博弈；集體產(chǎn)權；產(chǎn)權治理

一、研究問題的提出

資源密集型地區(qū)為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了基礎性能源，在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有重要地位。近年來，資源密集型地區(qū)中“村礦矛盾”多發(fā)、易發(fā)，不僅對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展造成了制約因素，也影響了社會的和諧與穩(wěn)定。所謂的“村礦矛盾”主要是指礦山企業(yè)作為經(jīng)濟理性人試圖在增進自身利益最大化過程中，與村莊集體組織及村民個體利益產(chǎn)生較大程度的利益沖突及影響。深入分析資源密集型地區(qū)“村礦矛盾”的成因，探尋破解資源型地區(qū)村礦矛盾是理論界和社會關注的一項重要課題。

關于“村礦矛盾”的研究引起了不少學者的關注。有學者從基層民主政治角度來分析資源密集型地區(qū)“村礦矛盾”產(chǎn)生的根源，如董江愛，崔培兵等學者認為部分村干部與礦企的私下交易，使得村民對資源享有的利益存在被村干部蠶食的風險，間接加劇了“村礦矛盾”[1]；梁華林認為一些因煤而富的富裕群體通過村委會選舉執(zhí)掌村權進而主導農(nóng)村政權是“村礦矛盾”的導火索[2]；有學者則從農(nóng)村社會治理和轉(zhuǎn)型的角度指出礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化、土地及地面建筑物塌陷、耕地占用及污染引發(fā)“礦村矛盾”[3]；有學者側(cè)重于從政府責任的角度說明政府責任的缺失使得“村礦矛盾”產(chǎn)生具有必然性[4]。

關于“村礦矛盾”對資源密集型地區(qū)影響研究。有學者認為“村礦矛盾”使得資源密集型地區(qū)“富饒的貧困”程度加深，難以實現(xiàn)資源密集型地區(qū)“富饒的富?！盵5]；有學者通過實證研究表明，“村礦矛盾”使“資源詛咒”在西部資源開發(fā)過程中已經(jīng)顯現(xiàn)[6]；有的認為“村礦矛盾”在資源開發(fā)中會引發(fā)大量群體性事件，上訪數(shù)量增多[7]；有學者則認為“村礦矛盾”不僅對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定有著重要影響，還關系著資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的成功與否[8]。

關于如何破解“村礦矛盾”相關研究。有學者提出健全利益表達機制，完善表達利益訴求的一整套行為模式可以有效破解“村礦矛盾”[9]；王雁等基于對陜北資源型地區(qū)的研究，提出建立以礦區(qū)群眾為載體的平等協(xié)商對話制度[10]；齊秀強等學者從經(jīng)濟學角度主張要把循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展模式滲透到礦區(qū)發(fā)展當中，發(fā)展綠色經(jīng)濟[11]；苗娜妮等認為應對“村礦矛盾”關鍵在于立足本村實際引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，重視農(nóng)民福利[12]。

既有的研究對于“村礦矛盾”的成因、影響及應對策略提供了思路，但也存在不足之處：一是對于成因和影響的研究分析視野集中于經(jīng)濟發(fā)展、基層治理的角度，研究的視野范圍有待拓展；二是現(xiàn)有的解決機制還不夠完善，村莊本位和農(nóng)民本位的思想還不夠鮮明；三是既有研究更多停留在理論層面，對于現(xiàn)實的考察還有待加強。鑒于此，本文嘗試從村民本位和制度本位的視野，基于個案實證來分析資源密集型地區(qū)“村礦矛盾”的成因，提供實踐性和可操作性較強的“村礦矛盾”解決方案。

二、資源密集型地區(qū)“村礦矛盾”的主要表現(xiàn)

本文所研究的個案是陜西省榆林市殿市鎮(zhèn)，它處在黃土高原向荒漠的過渡地帶，地下高嶺土、煤炭、天然氣儲量豐富，是典型的資源密集型地區(qū)，曾經(jīng)多次上演村民與礦企大規(guī)模對峙沖突的場面，成為當?shù)仡^號不穩(wěn)定因素。實際上這也是大多資源密集型地區(qū)所面臨的問題。當?shù)亍按宓V矛盾”主要表現(xiàn)為資源開發(fā)與收益分配失衡問題、礦區(qū)開發(fā)失序與環(huán)境污染問題、村民沖突及村民上訪問題。

（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)與收益分配失衡問題

礦產(chǎn)資源開發(fā)中，利益分配主體主要有中央政府、地方政府、礦企及村民。國家享有礦產(chǎn)資源管理權權益和使用權權益，礦企需要負擔資源稅、企業(yè)所得稅、增值稅以及其他費用，中央政府、地方政府則通過征稅獲得可觀的利益。礦企作為直接參與經(jīng)營主體，憑借著資源性優(yōu)勢獲得經(jīng)營利潤，在收益分配中獲得大部分利益。村民在收益分配中一般只能獲得補貼性費用，在整個資源收益中可以忽略不計，從而造成公共礦產(chǎn)資源收益分配扭曲的現(xiàn)狀。

（二）礦產(chǎn)開發(fā)失序與環(huán)境污染問題

礦產(chǎn)開發(fā)失序直接引發(fā)生態(tài)環(huán)境污染。環(huán)境污染絕不僅僅特指生態(tài)環(huán)境的惡化，還包括對廢棄耕地缺乏規(guī)劃等問題。當?shù)孛禾窟^度開采使生態(tài)環(huán)境急劇惡化，嚴重影響村民的生產(chǎn)、生活，至少體現(xiàn)在以下方面：一是形成大面積的采空區(qū)，造成地面沉降塌陷，部分耕地無法繼續(xù)生產(chǎn)，加劇了地質(zhì)災害的風險；二是煤礦開采過程中不注重周圍植被保護，加重荒漠化趨勢；三是礦區(qū)開采過程中形成大量粉塵，受西北風影響，對下風向帶人口較為密集地區(qū)形成一定危害；四是礦區(qū)生產(chǎn)中機械運轉(zhuǎn)以及大量拉煤車產(chǎn)生了巨大噪音，使沿公路帶分布的村民深受其害；五是礦企被廢棄后相應的耕地資源無法復原。

（三）村企沖突及村民上訪問題

村企沖突是當?shù)亍按宓V矛盾”最為典型的形式之一。村民與礦企間往往呈現(xiàn)出長期對立的局面，一旦村民的“需求”無法滿足時，村民會采用斷水、斷電、圍堵等方式贏得“主動權”，更有村民鼓動村里老人把“家”安在礦企生產(chǎn)口處，阻擋其正常生產(chǎn)。有的礦企在面對這種情況時，會以“暴力”予以反擊。當沖突不可調(diào)和時村民會將“進京上訪”成為自己的救命稻草，2006—2016年當?shù)厣显L人數(shù)逐年增加，使矛盾愈演愈烈。

三、“村礦矛盾”的主要原因分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“村礦矛盾”不斷加深，主要原因在于礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃缺乏綜合考量、煤礦產(chǎn)權制度的缺陷，加劇了分配格局的不平等、村民、礦企、政府間利益博弈能力的差異性，特別是村民在村企關系中缺少足夠的話語權。

（一）礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃缺乏綜合考量

國家發(fā)展改革委員會曾發(fā)布《關于規(guī)范煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃審批管理工作的通知》，明確各煤礦在礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃中應提出礦區(qū)環(huán)境保護、水土保持、水資源和土地利用等規(guī)劃方案。由于缺乏相關精確的指標，量化起來難度頗大。受稅收等利益驅(qū)使的地方政府部門往往會忽視可持續(xù)發(fā)展的必要性，缺乏對礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃上綜合考量，使得對生態(tài)環(huán)境的修復和補償機制如同虛置，再加上地方上專業(yè)技術力量的薄弱，也無法對礦山建設的影響與破壞進行科學評判[13]。實踐中，“重資源開發(fā)、輕生態(tài)環(huán)境保護”的觀念在礦區(qū)規(guī)劃往往也有所體現(xiàn)，規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟與發(fā)展的因素，即追求短期的經(jīng)濟效益。如Y煤礦在礦區(qū)規(guī)劃中，將村民耕地作為擴大規(guī)模的資本，制定了相關的補貼標準，但并未涉及礦區(qū)廢棄后對于耕地的進一步規(guī)劃，使得X村800多畝土地至今荒廢，無法耕種。從長遠來看環(huán)境成本遠大于短期效益。資源開發(fā)中的外部環(huán)境成本，實質(zhì)上是礦區(qū)居民環(huán)境權的價值損失[14]。

（二）煤礦產(chǎn)權制度的缺陷加劇了分配格局的不平等

我國礦產(chǎn)資源所有權全民所有，但所有權的概念過于寬泛。實踐中實行所有權與使用權分離的產(chǎn)權制度，在煤礦管理和經(jīng)營中，又實行中央授權地方管理的模式，地方政府集所有權、管理權和經(jīng)營權于一身，這就造成地方政府在煤炭資源開發(fā)開發(fā)中占據(jù)了主導權。礦企在一定程度上則是主導權下的附庸，或者可以稱之為政企一體的資源開發(fā)運作格局。在具體實施過程中，由于對非再生資源公有性質(zhì)缺乏準確的理解，加上國家利益高于一切的執(zhí)政理念，使得“礦業(yè)開發(fā)所在地的居民集合”的礦產(chǎn)資源的所有權和分配權被排除在外[15]。礦企經(jīng)營的收入分配主要分為兩個部分，一部分用于礦企自身需要的經(jīng)營費用和分紅，另一部分為稅費，當?shù)鼐用裨谑杖敕峙渲胁⑽瓷婕?。雖然憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于全民所有，但由于煤礦產(chǎn)權制度的缺陷使得“全民所有”沒有真正實現(xiàn)，從而加劇了分配格局失衡。

（三）村民、礦企、政府間利益博弈能力的差異性

在與礦企、政府的利益博弈中，村民一般作為個體參與到其中，即便結(jié)合成一個以村為單位的組織作為第三方進行博弈，依然無法擺脫其固有的落后性和盲目性，除了文化與經(jīng)濟地位的因素外，更重要的是礦企和政府本身就是相互合作的龐大體。利益主體間博弈能力的差異是矛盾產(chǎn)生的基礎，各利益主體在利益分配中采取博弈手段，試圖增進自身利益[16]。實踐中，各個利益群體間的博弈時有發(fā)生，就贏得利益話語權方式的選擇上各個群體間又具有其自身的特點。村民在參與利益博弈的過程中，往往會形成團體的力量，但這種團體在形式上看具有較強的凝聚力，從實質(zhì)上看缺乏規(guī)范性和協(xié)調(diào)性，也就難以贏得實質(zhì)的話語權。礦企與政府間形成的利益共同體，無論從形式上和實質(zhì)上都具有強制性和變通性。如政府與礦企在村民耕地補償標準的制定和執(zhí)行上就具有主導性地位。

當?shù)刂苓叾鄶?shù)村莊都爆發(fā)過群體性的沖突事件，村民往往以村為單位，集體行動，對煤礦的生產(chǎn)進行阻擋，手段上往往簡單粗暴，預期效果較差。礦企往往采取消極的態(tài)度，等待政府作出響應，最終政府會動用國家暴力機關對部分村民以非法拘禁罪、破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪、妨礙公務罪等罪名進行逮捕，形成威懾力。這實質(zhì)上是具有地位優(yōu)勢的群體在利益訴求方面擁有更大的話語權。

四、破解“村礦矛盾”的有效實現(xiàn)形式

破解“村礦矛盾”主要應從重視礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃的評估機制、煤礦產(chǎn)權制度的設計要側(cè)重于利益分配的平衡以及提高村民的話語權、增強其在利益中博弈能力這三個方面為突破口，從宏觀上要把握村礦矛盾的癥結(jié)所在，微觀上要因地制宜，因勢利導。

（一）健全礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃和產(chǎn)權治理機制

礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃和產(chǎn)權治理機制的建立應當以循環(huán)經(jīng)濟為基本理念，體現(xiàn)礦區(qū)發(fā)展對當?shù)厣鷳B(tài)的影響以及相應的補償機制并將村民最為關心的生產(chǎn)資料全部涵蓋進去，例如被礦區(qū)用來開發(fā)的耕地如何實現(xiàn)修復和再利用，對于受到破壞后易發(fā)生地質(zhì)災害的土地如何維護，礦區(qū)開采區(qū)是否應避開居民建筑群等都應該有較為科學的評價體系予以認定。建立科學合理的礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃和產(chǎn)權治理機制綜合評價體系，不僅有利于轉(zhuǎn)變礦企經(jīng)濟發(fā)展的模式，完善村民補償機制，減少“村礦矛盾”，而且體現(xiàn)了礦企勇于承擔社會責任的發(fā)展理念，應當被社會提倡。

健全礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃和產(chǎn)權治理機制關鍵要從三個方面進行考慮：第一，政府部門應當樹立正確的政績觀。政績決不能以稅收論高低而忽視了產(chǎn)權治理機制的重要性。缺乏科學發(fā)展的大局觀不僅造成畸形的經(jīng)濟發(fā)展模式，也加深了村民與礦企、政府間的矛盾；第二，礦企要強化發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的意識，勇于承擔社會責任。將循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展理念深深根植于企業(yè)中，樹立科學發(fā)展理念，強化資源型企業(yè)的社會責任，注重規(guī)劃的綜合分析，避免投機性和片面性；第三，將健全礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃及產(chǎn)權治理機制的工作落實。當前借鑒發(fā)達國家的資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和評價機制、引進相關人才是當?shù)卣氖滓蝿?，在落實這項工作中要切實結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，不能搞形象工程，缺乏針對性。

（二）資源產(chǎn)權制度的設計應平衡利益分配格局

從我國現(xiàn)有的資源產(chǎn)權制度來看，資源由全民所有，實踐中被部分群體以“合法”方式享有，全民所有實際上沒有被充分體現(xiàn)，現(xiàn)有的資源產(chǎn)權制度下利益分配格局將資源型地區(qū)的村民排除在外，政府代表全民行使礦產(chǎn)資源所有權，與其自身的行政職能產(chǎn)生了混亂。

主要礦產(chǎn)產(chǎn)權制度的完善應從以下幾個方面進行：一是鼓勵資源型地區(qū)村民以土地、勞動、資金等生產(chǎn)要素入股參與到礦企的實際經(jīng)營中去，以此帶動村民對于礦企的認同感和歸屬感，更利于對當?shù)氐纳鷳B(tài)保護，實現(xiàn)利益分配趨于平衡。二是推動“共享機制”的建立，改善利益分配格局?！肮蚕頇C制”包括對村民的分紅也包括對村民的生態(tài)補償，也含有一定的燃料補貼，要重視其在緩和村礦矛盾中發(fā)揮的作用，應將“共享機制”作為改善利益分配格局的一個突破口。三是政府應將代行的礦產(chǎn)資源所有權與行政職能分清界限。從私權角度來說政府是礦產(chǎn)資源的所有者，從公權角度來說其又是礦產(chǎn)資源的行政管理者，要準確定位政府在社會中的價值，盡快厘清礦產(chǎn)資源所有權與行政管理權的界限與權利范圍對于平衡利益分配格局至為重要。四是礦產(chǎn)產(chǎn)權制度要與集體產(chǎn)權制度相銜接，煤礦產(chǎn)權的實現(xiàn)決不能以犧牲農(nóng)民集體產(chǎn)權權益為代價，要堅守法律政策底線，尊重和保障農(nóng)民群眾意愿。

（三）增強村民在利益分配中的博弈能力

增強村民在利益分配中的博弈能力關鍵是要將村民的“團體行動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w行動”，減少維權成本，增強話語權。一是結(jié)合地方實際從地方性法規(guī)、制度上給予保障。例如要出臺《建立煤炭資源開發(fā)補償機制有效化解礦區(qū)村礦糾紛的指導意見》《煤礦采空區(qū)塌陷區(qū)恢復治理及搬遷補償實施辦法》等都是針對村民的實際權利給予了明確保障，特別要側(cè)重于對農(nóng)民土地權益的保護，保障其基本的生存條件，這是增強村民在利益分配中博弈能力的基礎條件。二是政府和企業(yè)應從自身適度讓位。政府作為人民的政府在利益分配格局中適度讓位自然理所應當，如果政府變?yōu)橐环N“追逐利益”的政府，則會將“村企矛盾”轉(zhuǎn)化為“村政矛盾”。礦企雖然作為經(jīng)濟理性人，但仍要承擔社會責任，在利益分配格局中的適度讓位理應屬于社會責任的范疇。三是探索以村民為核心的“四方共建”新模式，通過由政府引導、選調(diào)村民擔任民調(diào)副礦長、村礦聯(lián)建黨支部、企業(yè)扶持等四方合作，整合四方資源，形成良性互動。四是強化村民權利意識，將“個人行動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w行動”。較強的權利意識才會指導積極的維權行為，“集體行動”往往由于“個別領導”的才干、較低的維權成本、易引起政府的重視等因素優(yōu)于“個別行動”，從現(xiàn)有的社會發(fā)展狀來看，也不失為一種“合理”的維權表達?！凹w行動”無疑會增強村民在利益分配中的博弈能力。

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（責任編輯：D 校對：R）

F323.2

A

1004-2768（2017）05-0059-04

2017-02-28

亢亞飛，男，陜西榆林人，西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院，研究方向：基層社會治理；何得桂（1982-），男，福建尤溪人，管理學博士，西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院副教授，研究方向：公共政策與基層治理。