李昊南

（西南交通大學(xué) 公共與政治管理學(xué)院，四川 成都 610031）

負(fù)面清單管理模式視角下社會(huì)治理研究

李昊南

（西南交通大學(xué) 公共與政治管理學(xué)院，四川 成都 610031）

隨著國(guó)際貿(mào)易的擴(kuò)大，世界許多地區(qū)建立了自由貿(mào)易區(qū)。伴隨著自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)，負(fù)面清單管理模式也在社會(huì)治理中不斷使用和發(fā)展。在社會(huì)進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期和社會(huì)治理創(chuàng)新的重要時(shí)期，負(fù)面清單管理模式的出現(xiàn)，能給國(guó)家發(fā)展轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理創(chuàng)新帶來(lái)新的視角和思路。合理的負(fù)面清單管理模式應(yīng)用，對(duì)社會(huì)矛盾解決、政府職能轉(zhuǎn)變和防止腐敗機(jī)制建設(shè)等具有重要義。文章就負(fù)面清單管理模式展開(kāi)分析，以期對(duì)政府治理創(chuàng)新進(jìn)行探索和研究。

社會(huì)治理；負(fù)面清單；機(jī)制建設(shè)

一、負(fù)面清單管理模式

（一）負(fù)面清單管理模式的內(nèi)涵與理論依據(jù)

1.負(fù)面清單管理模式的基本含義

負(fù)面清單管理模式的含義中，最關(guān)鍵的是“負(fù)面清單”?！柏?fù)面清單”也稱消極清單，指的是：法律或相關(guān)規(guī)章制度明確規(guī)定禁止或者進(jìn)行一定限制的事項(xiàng)所組成的清單。而負(fù)面清單管理模式，則是以“負(fù)面清單”為核心的一種管理模式，指：列舉法律或相關(guān)規(guī)章制度明確禁止和限制的事項(xiàng)，對(duì)于非列舉事項(xiàng)，都屬于法律和相關(guān)規(guī)章制度允許事項(xiàng)的一種管理模式。

2.負(fù)面清單管理模式的理論依據(jù)

（1）負(fù)面清單管理模式的法理依據(jù)。負(fù)面清單管理模式的法理思想來(lái)源于“法無(wú)禁止即可為”的思想，認(rèn)為只要法律沒(méi)有明確禁止，就是合法的。對(duì)此學(xué)者王利明先生認(rèn)為，負(fù)面清單管理模式是私法自治的集中體現(xiàn)。私法自治，即民事主體在法律范圍內(nèi)享有廣泛的行為自由，自主從事民事行為，國(guó)家和政府無(wú)權(quán)干預(yù)。負(fù)面清單管理模式正好是這一理念的良好踐行。

（2）負(fù)面清單管理模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想依據(jù)。負(fù)面清單管理模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想依據(jù)，主要來(lái)源于古典自由主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，以霍布斯、洛克和亞當(dāng)·斯密為代表，認(rèn)為管得越少的政府越好。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有其自身的運(yùn)行規(guī)律，各市場(chǎng)主體也能夠按市場(chǎng)規(guī)律各行其事，政府只要做好“守夜人”就行。負(fù)面清單管理制度中，政府只對(duì)負(fù)面清單中的事項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行管制，即“守夜人”職責(zé)，對(duì)于負(fù)面清單以外的事項(xiàng)則完全交于市場(chǎng)主體。這正是古典自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思想的體現(xiàn)。

（3）負(fù)面清單管理模式的管理學(xué)思想依據(jù)。負(fù)面清單管理模式的管理學(xué)思想依據(jù)，主要來(lái)源于新公共管理理論。新公共管理理論主要強(qiáng)調(diào)政府的行政效益和服務(wù)質(zhì)量。所謂行政效益，就是政府行政收益和成本之比，要政府像企業(yè)一樣運(yùn)行。服務(wù)質(zhì)量的強(qiáng)調(diào)，則是對(duì)官僚政府的批判，強(qiáng)調(diào)民眾對(duì)政府的滿意度。負(fù)面清單管理模式，通過(guò)負(fù)面清單的方式，簡(jiǎn)政放權(quán)，這樣做不僅能有效降低行政成本，也能提高行政收益。同時(shí)，負(fù)面清單與相應(yīng)的配套制度相結(jié)合，組成完整的負(fù)面清單管理模式，也是對(duì)服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注和提高。

（二）負(fù)面清單管理模式的演進(jìn)

1.負(fù)面清單管理模式的產(chǎn)生。世界公認(rèn)的負(fù)面清單管理模式的產(chǎn)生，可以追溯到1843年的德意志關(guān)稅同盟。該同盟明確規(guī)定所以加入關(guān)稅同盟的德意志聯(lián)邦國(guó)，除了明確規(guī)定的不得開(kāi)放的進(jìn)口市場(chǎng)領(lǐng)域，其余進(jìn)口市場(chǎng)領(lǐng)域?qū)⑷块_(kāi)放。這就是第一次使用負(fù)面清單來(lái)管理進(jìn)出口貿(mào)易，標(biāo)志著負(fù)面清單管理模式的誕生。

2.負(fù)面清單管理模式的發(fā)展。負(fù)面清單管理模式在德意志誕生之后，便逐步地開(kāi)始得到發(fā)展和應(yīng)用。比較有標(biāo)志性的事件有：

1994年的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》采用的負(fù)面清單管理模式。有學(xué)者認(rèn)為這是現(xiàn)代管理意義上負(fù)面清單管理模式的第一次應(yīng)用。

1995年世界貿(mào)易組織的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中部分采用負(fù)面清單管理模式。

在之后便在國(guó)際貿(mào)易中得到了較為廣泛的應(yīng)用，如“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”、“跨大西洋貿(mào)易投資伙伴協(xié)議”以及歐盟與加拿大簽訂的“全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定”?，F(xiàn)在據(jù)統(tǒng)計(jì)，在國(guó)際貿(mào)易中有約70個(gè)國(guó)家和地區(qū)采用了負(fù)面清單管理模式。

3.負(fù)面清單管理模式的未來(lái)展望。負(fù)面清單管理模式的未來(lái)發(fā)展主要是兩個(gè)方面的。

首先，地域上的繼續(xù)擴(kuò)展。在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，負(fù)面清單管理模式，受到越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)的青睞。負(fù)面清單管理模式勢(shì)必隨著經(jīng)濟(jì)全球化而得到更為廣泛的應(yīng)用。

其次，是在應(yīng)用領(lǐng)域上的擴(kuò)展。目前負(fù)面清單管理模式主要應(yīng)用于國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域。而負(fù)面清單管理模式的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)使其能夠在其他領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用成為可能，如政府職能轉(zhuǎn)變、預(yù)防腐敗和政府行為監(jiān)督監(jiān)察等。例如，中國(guó)南京市在這方面開(kāi)始了探索。南京市在《南京市2016—2017年度政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)目錄》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《南京市2017—2018年度南京市購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單》，明確規(guī)定了由政府直接提供，不適宜社會(huì)提供的服務(wù)事項(xiàng)。這樣就一下解決了公共服務(wù)政府和社會(huì)邊界模糊的問(wèn)題。

（三）負(fù)面清單的優(yōu)勢(shì)分析

負(fù)面清單管理模式的優(yōu)勢(shì)主要是相對(duì)于正面清單管理模式而言。正面清單管理模式就是列舉出法律或相關(guān)規(guī)章制度允許的事項(xiàng)，對(duì)于非列舉事項(xiàng)，都屬于非許可事項(xiàng)的一種管理模式。負(fù)面清單管理模式相對(duì)而言，主要有兩個(gè)優(yōu)勢(shì)。

1.權(quán)責(zé)范圍的明確性。正面清單往往很難完全概括管理或許可的范圍，而采用模糊性語(yǔ)言，使得主體權(quán)責(zé)范圍邊界模糊。而負(fù)面清單則直接規(guī)定非管理或許可范圍，其余都是管理或許可范圍，使得主體權(quán)責(zé)范圍明確化。

2.對(duì)社會(huì)活力的激勵(lì)性強(qiáng)。因?yàn)樨?fù)面清單管理模式中，非清單事項(xiàng)即合法事項(xiàng)，使得市場(chǎng)管束減少，而能調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性。

二、負(fù)面清單管理模式對(duì)社會(huì)治理的意義

（一）“服務(wù)型”政府建設(shè)和行政效率的提高

傳統(tǒng)的正面清單模式，列舉出政府的職責(zé)范圍。然而，這樣的列舉很難概括全所有方面，并且隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的職責(zé)范圍也應(yīng)隨之變動(dòng)。實(shí)際上，這一點(diǎn)很難做到。所以正面清單管理模式，就為政府“缺位”、“失位”和部分政府工作人員的“懶政”、“庸政”提供了機(jī)會(huì)。采用負(fù)面清單管理模式的話，就可以通過(guò)負(fù)面清單，列舉出政府非政府職責(zé)的范圍，其余的范圍都屬于政府職責(zé)范圍。再配之以合理的監(jiān)督檢查制度，就能有效鞭策政府及其工作人員履行職責(zé)。同時(shí)，負(fù)面清單管理模式，還能使得負(fù)面清單中邊界模糊而造成“打擦邊球”的問(wèn)題得到有效解決，因?yàn)樨?fù)面清單能夠有效劃清邊界，明確責(zé)任主體。

（二）防腐機(jī)制的建設(shè)

在有“弊”的情況下，部分政府機(jī)構(gòu)及其工作人員采取“懶政”以避之。而在有“利”的情況下，政府往往會(huì)不自覺(jué)地管不住自己的“手”。這就容易滋生腐敗。在正面清單管理模式下，由于政府職責(zé)邊界的模糊性，在一些“有利可圖”的管理領(lǐng)域，政府往往會(huì)管得過(guò)多過(guò)嚴(yán)。首先，這是不利于社會(huì)活力的激發(fā)；其次，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的很多事物本應(yīng)由其自身決定，而政府的權(quán)責(zé)范圍過(guò)大，就使得這些事物由政府決定或者影響；在這樣的境況下，政府就很容易出現(xiàn)暗箱操作、權(quán)錢交易，成了滋生腐敗的一個(gè)原因。

而采用負(fù)面清單管理模式，通過(guò)負(fù)面清單的形式，明確列出政府不應(yīng)該管理或者應(yīng)限制政府管理范圍和層次的領(lǐng)域，把社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的決定權(quán)還給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主體。這樣一來(lái)，通過(guò)把“有利可圖”卻不應(yīng)政府管理的范圍明確出來(lái)，讓政府把自己“看得見(jiàn)的手”約束起來(lái)。這就可以將權(quán)錢交易的渠道切斷，就直接從制度層面，防止了這類腐敗的產(chǎn)生。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變

由于采用負(fù)面清單管理模式，政府除了必須由政府進(jìn)行管理和服務(wù)的事務(wù)，其他事務(wù)，政府放手給市場(chǎng)主體和社會(huì)機(jī)構(gòu)。這就使得，政府由原來(lái)一些公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉巧a(chǎn)者。為了保證這些公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品質(zhì)量，政府就需要加大監(jiān)督檢查。這樣一來(lái)，政府的職能，就需要從直接提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)督檢查為主要職責(zé)。這需要政府做出兩個(gè)方面的職能轉(zhuǎn)變，即“一退一進(jìn)”。“一退”就是指政府簡(jiǎn)政放權(quán)，把一些公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域讓出來(lái)?！耙贿M(jìn)”就是指在監(jiān)督檢查上要跟進(jìn)，在政府退出的領(lǐng)域，迅速建立起合理的監(jiān)督檢查機(jī)制，以保障公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的質(zhì)量。

三、負(fù)面清單管理模式應(yīng)用范圍的擴(kuò)大及機(jī)制建設(shè)

（一）負(fù)面清單管理模式應(yīng)用范圍的擴(kuò)大

就目前而言，負(fù)面清單管理模式的應(yīng)用主要是在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，是自貿(mào)區(qū)對(duì)于外資享受準(zhǔn)國(guó)民待遇的管理方式。然而負(fù)面清單管理模式在很多領(lǐng)域是可以得到采用，并發(fā)揮出良好的效應(yīng)的。例如，在行政審批制度改革中，政府通過(guò)負(fù)面清單就能夠很好地限定審批范圍，防止政府權(quán)限過(guò)度膨脹而造成政府“越位”。而在公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供方面，通過(guò)負(fù)面清單管理模式，規(guī)定政府不能插手的領(lǐng)域，放給市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力；在清單之外的事項(xiàng)，政府則責(zé)無(wú)旁貸，有效避免敷衍塞責(zé)行為?？梢哉f(shuō)，負(fù)面清單管理模式，其功能作用不僅僅只是局限于國(guó)際貿(mào)易的外資管理領(lǐng)域，在很多政府治理的其他領(lǐng)域都能夠得到發(fā)揮。而我國(guó)的一些地方政府也開(kāi)始了這方面的探索。因此負(fù)面清單管理模式的應(yīng)用范圍，有趨勢(shì)走出自貿(mào)區(qū)，走到政府社會(huì)治理的其他領(lǐng)域。

（二）負(fù)面清單管理模式的機(jī)制建設(shè)

1.“負(fù)面清單+監(jiān)督審查”機(jī)制建設(shè)。負(fù)面清單管理模式在負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，使得政府退出一些社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。但是政府的退出并不是政府完全對(duì)該領(lǐng)域不管不顧，而只是退出“運(yùn)動(dòng)員”身份，例如在一些公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給領(lǐng)域。必要的角色，政府還是要有所擔(dān)當(dāng)。把一些領(lǐng)域讓給社會(huì)和市場(chǎng)主體，政府就必須承擔(dān)起監(jiān)察的責(zé)任，來(lái)保證公共產(chǎn)品的質(zhì)量和市場(chǎng)的秩序。那么在負(fù)面清單中規(guī)定，政府不應(yīng)參與的領(lǐng)域，政府就應(yīng)該轉(zhuǎn)變自身角色，從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，建立健全該領(lǐng)域的監(jiān)督檢查機(jī)制。

同時(shí)，監(jiān)督檢查制度也是針對(duì)政府自身而言。在采用負(fù)面清單管理模式后，一方面說(shuō)明一些領(lǐng)域政府要放松管制，另外一方面，在負(fù)面清單劃明政府應(yīng)有所作為的領(lǐng)域內(nèi)，政府就必須責(zé)無(wú)旁貸。而監(jiān)督檢查制度，就是政府要在內(nèi)部督促部門及工作人員，依法履行自身職責(zé)。

2.“負(fù)面清單+信用制度”機(jī)制建設(shè)。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，尤其是需要政府加強(qiáng)簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)激發(fā)市場(chǎng)活力的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域、對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域。只要沒(méi)有涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，政府就應(yīng)減少管束，把很多決策的權(quán)利讓給市場(chǎng)。那么政府要做的就是基本公共服務(wù)和信息的供給。而這些基本服務(wù)和信息的供給中，可以包括該領(lǐng)域的市場(chǎng)主體的信用。例如，政府對(duì)市場(chǎng)主體，依據(jù)一定評(píng)分體系，建立信用制度，定期向市場(chǎng)公布市場(chǎng)主體的信用等級(jí)和評(píng)分，讓市場(chǎng)上很多不透明的信息透明化，引導(dǎo)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)。在涉及公共產(chǎn)品外包的領(lǐng)域，政府甚至可以依據(jù)信用評(píng)級(jí)和評(píng)分，對(duì)不同信用的市場(chǎng)主體，列出禁止、限制、允許和鼓勵(lì)四個(gè)層級(jí)的負(fù)面清單，限制不良市場(chǎng)主體進(jìn)入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給領(lǐng)域。

3.“負(fù)面清單+政策保護(hù)”機(jī)制建設(shè)。在一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給行業(yè)，例如房地產(chǎn)行業(yè)、養(yǎng)老行業(yè)等。如果政府采取負(fù)面清單管理模式，負(fù)面清單將其列為政府不應(yīng)直接提供的范圍，讓市場(chǎng)來(lái)提供這類產(chǎn)品，這就會(huì)產(chǎn)生弱勢(shì)群體，例如無(wú)法購(gòu)買商品房和養(yǎng)老服務(wù)的人群。對(duì)于這部分人群，政府就需要采取政策保護(hù)，使他們能夠享受到這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品。采取負(fù)面清單是為了提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給效率，而政策保護(hù)，則是為了彌補(bǔ)效率提高而產(chǎn)生的社會(huì)公平問(wèn)題。

[1]王利明，2014.負(fù)面清單管理模式與私法自治[J].中國(guó)法學(xué)（5）：26-40.

[2]陸振華.“負(fù)面清單”簡(jiǎn)史[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2014-01-01（014）.

[3]祁凡驊，王叢虎，2016.負(fù)面清單模式的治理價(jià)值與挑戰(zhàn)[J].探索（1）：111-115.

[4]薛志遠(yuǎn)，2016.負(fù)面清單制度芻議[J].學(xué)理論（2）：40-41.

[5]鄭國(guó)強(qiáng)，2017.南京市通過(guò)負(fù)面清單明確政府購(gòu)買服務(wù)邊界[J].中國(guó)政府采購(gòu)（2）：44.

C916

A

1004-2768（2017）11-0112-03

2017-09-29

李昊南（1993-），男，山西人，西南交通大學(xué)公共與政治管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共管理。

M 校對(duì)：L）