張奏進(jìn)

（濰坊市委黨校 山東濰坊 261041）

山東省建立完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系研究
——以濰坊市為例

張奏進(jìn)

（濰坊市委黨校 山東濰坊 261041）

社會(huì)保障是造福全體人民的基本制度。建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，是十八屆五中全會(huì)提出的全面深化改革重點(diǎn)領(lǐng)域之一。持續(xù)推進(jìn)社會(huì)保障體系的完善，廣泛宣傳和動(dòng)員廣大人民群眾積極支持和共同參與改革，共筑人人享有基本社會(huì)保障的、中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。本文從濰坊市社會(huì)保障現(xiàn)狀出發(fā)，具體分析當(dāng)前社會(huì)保障存在的問(wèn)題及原因，提出山東省建立和完善社會(huì)保障體系的對(duì)策和建議。

社會(huì)保障體系；問(wèn)題及原因；對(duì)策

建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，是十八屆五中全會(huì)提出的全面深化改革重點(diǎn)領(lǐng)域之一。在社會(huì)保障領(lǐng)域，越來(lái)越多的群眾從當(dāng)初要求享有基本保障轉(zhuǎn)向要求城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的待遇均衡、平等、公正和透明。在省委、省政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，山東成為十八大后全國(guó)首個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的省份，提前實(shí)現(xiàn)了主要社會(huì)保障制度從城鄉(xiāng)二元體制到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的根本性轉(zhuǎn)變，也為加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了有利條件。

一、濰坊市社會(huì)保障現(xiàn)狀

濰坊市繼2014年成功創(chuàng)建全國(guó)首批電子社保示范城市、2015年成功開(kāi)展全國(guó)首批全民參保登記計(jì)劃試點(diǎn)工作之后，2016年，又被人社部確定為全國(guó)第一批創(chuàng)建社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)“先行城市”。

（一）社保支撐保障能力穩(wěn)步提高

連續(xù)第十一年調(diào)整提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,全市30.8萬(wàn)名企業(yè)退休職工人均月增養(yǎng)老金261元。失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整提高到950元,安排擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金額度1.5億元,用于支出職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、小額貸款擔(dān)保貼息等項(xiàng)目,失業(yè)保險(xiǎn)保生活、促就業(yè)、防失業(yè)的功能進(jìn)一步強(qiáng)化。

（二）醫(yī)療工傷保險(xiǎn)政策更加完善

提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年320元提高到380元。進(jìn)一步擴(kuò)大職工重特大疾病保障制度支付范圍,門診特殊慢性病病種增加到72種,降低了居民醫(yī)保一級(jí)醫(yī)院住院起付標(biāo)準(zhǔn),醫(yī)療保障能力不斷增強(qiáng)。

（三）社會(huì)救助及慈善事業(yè)快速發(fā)展

制訂出臺(tái)7個(gè)社會(huì)救助政策文件。全市城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每月491元,農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每年3400元,超過(guò)省科學(xué)發(fā)展考核目標(biāo)值。全市136個(gè)鎮(zhèn)街和開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立了統(tǒng)一受理救助申請(qǐng)的窗口,建立起“一門受理、協(xié)同辦理”救助機(jī)制。開(kāi)展“陽(yáng)光低?！焙汀瓣?yáng)光救助”專項(xiàng)治理行動(dòng),徹底解決低?！叭饲楸！㈥P(guān)系?！眴?wèn)題。建設(shè)醫(yī)療救助“一站式”結(jié)算服務(wù)平臺(tái),將醫(yī)療救助比例提高到70%。高密、諸城、壽光列為全省“救急難”試點(diǎn)單位。完成民生綜合保險(xiǎn)試點(diǎn),為2016年實(shí)現(xiàn)全覆蓋積累了經(jīng)驗(yàn)。健全失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼、低保高齡老年人生活津貼和為困難老年人購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)等制度。落實(shí)困境兒童基本生活補(bǔ)助和孤兒基本生活費(fèi)。全省首例建立縣、鎮(zhèn)級(jí)慈善總會(huì)監(jiān)事會(huì)制度。

二、當(dāng)前社會(huì)保障存在的問(wèn)題及原因

（一）當(dāng)前社會(huì)保障方面存在的主要問(wèn)題

1.社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)窄，不同社會(huì)群體間保障水平差距大

大量城鎮(zhèn)就業(yè)人員未納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍，非公經(jīng)濟(jì)及非正規(guī)就業(yè)群體中的相當(dāng)一部分人沒(méi)有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)缺失且保障水平低，新農(nóng)合與城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)相比，無(wú)論是報(bào)銷比率，還是享受的醫(yī)療服務(wù)，差距都很大；已被社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋的人群間保障水平差距大，比如：在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工與企業(yè)職工的差距就很大。

2. 60歲以上居民的養(yǎng)老保障被選擇性忽視

按城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定,新農(nóng)保和城居保制度實(shí)施時(shí)已年滿60周歲的老年人不用繳費(fèi),按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這個(gè)規(guī)定看似是對(duì)已年滿60周歲老年居民的優(yōu)惠,不用繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。但這條規(guī)定的潛臺(tái)詞卻是,已年滿60周歲的老年居民被剝奪了通過(guò)繳費(fèi)來(lái)增加自身養(yǎng)老金待遇的權(quán)利,而只能接受每月固定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。較低的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老來(lái)說(shuō)肯定是杯水車薪,不能解決基本生活支出,就算以后基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)會(huì)提高,但還是不能滿足老年城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)的目標(biāo)。

3.重度殘疾人的養(yǎng)老保障水平無(wú)法保證

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定,對(duì)重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體,市、縣(市、區(qū))政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。也就是說(shuō)100元的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)檔次是專為這部分群體設(shè)置的。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)直接決定了將來(lái)的養(yǎng)老金保障水平。100元的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)注定了重度殘疾人將來(lái)的養(yǎng)老金待遇將是全社會(huì)最低的,而這個(gè)群體的客觀情況卻是,殘疾程度越高,老年保障的資金需求量越大。雖然重度殘疾人的100元養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)是由政府出資代繳,但這并不能成為重度殘疾人低水平養(yǎng)老保障的前提。

4.補(bǔ)繳部分政府不給予繳費(fèi)補(bǔ)貼不利于鼓勵(lì)參保

居民按年繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),會(huì)獲得政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼。但針對(duì)漏繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的居民,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定是“允許補(bǔ)繳,但沒(méi)有繳費(fèi)補(bǔ)貼”。這樣的制度規(guī)定初衷是好的,即利用繳費(fèi)補(bǔ)貼鼓勵(lì)居民按年繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),有利于全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌。但這樣的規(guī)定難免有粗糙和武斷之嫌。

5.繳費(fèi)激勵(lì)規(guī)定仍不明確

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)立了養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)激勵(lì)規(guī)定,要求市、縣(市、區(qū))政府對(duì)繳費(fèi)超過(guò)15年的居民,可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,具體辦法也由市、縣(市、區(qū))政府確定,同時(shí),提高和加發(fā)部分的資金由市、縣(市、區(qū))政府承擔(dān)。這樣的繳費(fèi)激勵(lì)規(guī)定并沒(méi)有將對(duì)超年限繳費(fèi)居民的激勵(lì)作為硬性制度規(guī)定,只是標(biāo)明“可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。也就是說(shuō),如果居民超年限繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),政府不加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金也是允許的。如果加發(fā),加發(fā)多少基礎(chǔ)養(yǎng)老金,按什么比例加發(fā),都沒(méi)有明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。另外,繳費(fèi)激勵(lì)規(guī)定除了要針對(duì)超年限繳費(fèi)居民,還應(yīng)該針對(duì)持續(xù)繳費(fèi)居民。在某種程度上,持續(xù)繳費(fèi)要比超年限繳費(fèi)更能增強(qiáng)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌水平,對(duì)于保證養(yǎng)老金這個(gè)大水池一直有水更有意義。

6.縣市區(qū)的權(quán)力和責(zé)任仍然重大

根據(jù)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金暫由縣級(jí)政府管理,逐步提高管理層次。在物價(jià)不斷上漲的情況下,如何保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值是一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。要完成這個(gè)任務(wù)就需要建設(shè)一支具備高素質(zhì)和現(xiàn)代金融專業(yè)知識(shí)的人才隊(duì)伍,特別是懂投資會(huì)經(jīng)營(yíng)的人才更是關(guān)鍵。目前,國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道比較豐富,也可以找到高層次的基金管理人才進(jìn)行保值增值運(yùn)作。但在縣級(jí)層面,要建立這樣一支專業(yè)基金管理人才隊(duì)伍存在不小的難度。對(duì)于縣區(qū)市政府來(lái)說(shuō),雖然手里掌管著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金這樣一大筆錢,但如何管理和使用卻實(shí)實(shí)在在是承擔(dān)著巨大責(zé)任的。

（二）存在問(wèn)題的原因分析

1.政府財(cái)力資源不足。

以60歲以上居民的養(yǎng)老保障來(lái)說(shuō),按規(guī)定,這部分人群不用繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2014年12月底，全省居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)4401.2萬(wàn)人，1257.5萬(wàn)人按月領(lǐng)到養(yǎng)老金。簡(jiǎn)單計(jì)算可以發(fā)現(xiàn)，山東省一年至少要為60歲以上老年人提供90億元以上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。如果在此基礎(chǔ)上繼續(xù)增加60歲以上老年人的養(yǎng)老金待遇，山東省財(cái)政將承擔(dān)更多的支付負(fù)擔(dān)。對(duì)重度殘疾人選擇最低標(biāo)準(zhǔn)的繳費(fèi)補(bǔ)貼即每人每年100元，根據(jù)全省40萬(wàn)重度殘疾人計(jì)算，全省每年為此支付的財(cái)政補(bǔ)貼為4000萬(wàn)元。

2.制度建設(shè)不夠完善

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，除了覆蓋面窄外，還有一些明顯缺陷。比如，由于缺乏制約有力的支付機(jī)制，醫(yī)?；鸷苋菀妆焕速M(fèi)，而為了維持醫(yī)?；鸬氖罩胶猓瑢?shí)踐中，只能不斷提高參保單位的繳費(fèi)比例和參保職工醫(yī)療費(fèi)用的自負(fù)比例，從而增加了企業(yè)和職工的負(fù)擔(dān)，同時(shí)加劇了醫(yī)保擴(kuò)面難和醫(yī)療費(fèi)用的快速增長(zhǎng)，使公立醫(yī)院的公益性蕩然無(wú)存，老百姓看病難、看病貴的問(wèn)題非常突出。目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是比較成型的，但并未完全定型。比如，雖然它確立了責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，但有關(guān)各方的責(zé)任是沒(méi)有劃分清楚的。比如，政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭、單位的責(zé)任沒(méi)有明確，政府感覺(jué)到責(zé)任越來(lái)越大，而市場(chǎng)機(jī)制包括商業(yè)保險(xiǎn)公司的作用卻發(fā)揮不夠，家庭保障如何鞏固也未有相應(yīng)的政策。

3.社會(huì)保障管理體制與行政管理體制不匹配

以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,目前我國(guó)多數(shù)地區(qū)的社會(huì)保障統(tǒng)籌基本處于市（縣）級(jí)層次,僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏七地實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支;絕大多數(shù)省區(qū)還停留在建立省級(jí)、地市級(jí)調(diào)劑金階段,個(gè)別省還未建立省級(jí)調(diào)劑金制度。山東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌,但對(duì)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理和控制仍然不夠完善,因?yàn)閷?duì)資金的管理和控制涉及各級(jí)政府責(zé)任和權(quán)限的劃分。所謂省級(jí)統(tǒng)籌,實(shí)際就是在全省范圍內(nèi)調(diào)劑養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的發(fā)放,就是從養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕的市縣調(diào)劑養(yǎng)老保險(xiǎn)基金到養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的市縣,這會(huì)引起基金調(diào)出地區(qū)政府和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的不滿。另外,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌,省級(jí)統(tǒng)籌作為一種過(guò)渡性安排,需要承擔(dān)全省養(yǎng)老金入不敷出的支付缺口風(fēng)險(xiǎn),這對(duì)于省級(jí)政府來(lái)說(shuō)并不是一個(gè)好差事。

三、完善社會(huì)保障對(duì)策建議

1.提升居民養(yǎng)老保險(xiǎn)吸引力，擴(kuò)大居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。

針對(duì)目前居民養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)16-45歲居民吸引力不足的問(wèn)題,要從提升養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、完善繳費(fèi)機(jī)制等方面加以解決,從而盡可能地?cái)U(kuò)大居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面,增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力。一是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,適時(shí)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平,建立合理的增長(zhǎng)機(jī)制,提升養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平。二是要完善繳費(fèi)機(jī)制,制定統(tǒng)一的繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。由于不同繳費(fèi)檔次的繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由各市自行制定,缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)踐中會(huì)引起參保群體的攀比心理,導(dǎo)致不同地區(qū)的參保比例失衡。應(yīng)該針對(duì)不同的繳費(fèi)檔次在全省制定統(tǒng)一的繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),以擴(kuò)大居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。

加快解決農(nóng)民工的參保問(wèn)題?，F(xiàn)行制度下，能參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，一般是那些長(zhǎng)期在外打工、工作穩(wěn)定的農(nóng)民工。大部分農(nóng)民工由于收入不高，流動(dòng)性強(qiáng)，很難參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。要通過(guò)降低費(fèi)率和累計(jì)繳費(fèi)等制度調(diào)整，解決農(nóng)民工的參保問(wèn)題。

2.制定機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制定應(yīng)雙管齊下。一是制定機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,從制度上廢除雙軌制。二是大幅度提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平。總的原則是,整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇是依據(jù)個(gè)人工作業(yè)績(jī)而有差別,而不是依據(jù)崗位不同而有差別。

3.為城鎮(zhèn)居民提供大病醫(yī)療保險(xiǎn)

有了大病醫(yī)療保險(xiǎn),參保居民患國(guó)家確定的20類重大疾病發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用經(jīng)新農(nóng)合報(bào)銷后,大病保險(xiǎn)資金對(duì)個(gè)人負(fù)擔(dān)超過(guò)上年度全省農(nóng)村居民人均純收入部分的合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用再給予不低于50%的補(bǔ)償比例,合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償比例通過(guò)招標(biāo)確定。大病醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人最高年補(bǔ)償限額為20萬(wàn)元。新農(nóng)合中的大病保險(xiǎn)項(xiàng)目對(duì)于有效降低參保農(nóng)民的大病醫(yī)療支出具有重要意義。在2015年的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合進(jìn)程中,這項(xiàng)針對(duì)農(nóng)村居民的大病醫(yī)療保險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)在城鎮(zhèn)居民中開(kāi)展實(shí)施。

4.開(kāi)拓社會(huì)保險(xiǎn)基金投資渠道，實(shí)現(xiàn)保值增值

2015年,山東省各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余達(dá)到3100億元。由于社?；鸬拿舾行?多年來(lái),社?；鸬氖褂枚际謬?yán)格,結(jié)余基金一般只是存放于銀行孳息。在物價(jià)不斷上漲的情況下,如何使龐大的社?；饘?shí)現(xiàn)保值增值,已經(jīng)成為一件十分緊迫的工作。目前山東省的社會(huì)保險(xiǎn)基金收益率較低,在做好風(fēng)險(xiǎn)控制的前提下,也可以將一定比例的社?；鹩糜谑找孑^高的項(xiàng)目投資。

[1]徐清照.關(guān)于山東社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究[J]. 理論學(xué)刊，2010;(9):49-51.

[2] 張春曉.山東大力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系[J].大眾日?qǐng)?bào)，2014;(11):16.

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10.3969/j.issn.1673-0968.2017.02.021