杜鵬

（華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

土地股份合作社的政府推進模式與制度異化邏輯

杜鵬

（華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

作為農地流轉的制度創(chuàng)新實踐，地方政府廣泛采用項目動員與體制動員的方式推進土地股份合作社，形成了政治主導型、政治動員型與政治壓力型等三種實踐形態(tài)。雖然在一定程度上有助于政府治理目標的實現(xiàn)，但是，合作社的政府推進模式也產生了較高的運行成本和治理風險，最終導致了土地股份合作社的制度異化，表現(xiàn)為治理結構脫嵌化、分配結構精英化和運行成本外部化。以合作社為平臺和媒介，政府與資本結合并形成對農民的排斥，導致合作社“名實分離”。

土地股份合作社；推進模式；制度異化；資本

一、問題的提出

農民專業(yè)合作社的“名實分離”是當前合作社發(fā)展中的典型問題。[1]在資本下鄉(xiāng)過程中，“合作社包裝下鄉(xiāng)資本”的現(xiàn)象導致合作社的制度異化。[2]與農民專業(yè)合作社不同，土地股份合作社在合作基礎、產業(yè)選擇、組織運作方式以及利益分配機制等方面呈現(xiàn)出差異。[3]土地股份合作社以土地承包經營權作為制度基礎，是在不改變我國農村土地所有權集體所有制前提下的一種產權制度創(chuàng)新。

當前，關于土地股份合作社的研究主要集中在合作社組織的實踐功能與制度結構。對土地股份合作社功能的研究主要關注其農村治理和農村發(fā)展的意義：第一，在農村治理方面，土地股份合作社具有村莊整合的功能。[4]土地股份合作社通過利用土地要素引導資本有序進入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)由“資本主導的外生型要素整合”向“土地主導的內生型要素整合”的轉變，從而在一定程度上限制了資本下鄉(xiāng)的負面效應，構建了村莊“善治”的有效路徑[5]；第二，在農村發(fā)展方面，土地股份合作社作為農村土地集體所有權框架下的產權制度創(chuàng)新，是推動農業(yè)經營規(guī)模化和農民城鎮(zhèn)化的有效方式。[6]對土地股份合作社制度結構的研究，一些學者對其法律屬性模糊問題進行了辨析和討論[7]，并結合土地股份合作社的激勵結構、產權結構、股權設置和治理機制等方面，從制度層面提出了優(yōu)化路徑。[8][9]

土地股份合作社涉及農民土地承包經營權的讓渡，入股的土地構成農民社員資格的認定標準，從而形成了明確的利益分配機制，因而從根本上避免了大多數(shù)農民專業(yè)合作社的“空轉”與“空殼”現(xiàn)象。事實上，農民專業(yè)合作社往往是下鄉(xiāng)資本和鄉(xiāng)村精英積極運作的結果，與之不同，當前土地股份合作社則具有明顯的政府推進色彩，是地方政府行為的后果。出于農村城市化和農業(yè)現(xiàn)代化的目標，一些地方政府積極推廣土地股份合作社，促進農民與土地的分離，解放農業(yè)勞動力，最終形成中國“城市化的推進模式”。然而，土地股份合作社與農民專業(yè)合作社之間雖有差異，但其實踐過程同樣嵌入鄉(xiāng)村治理結構和社會系統(tǒng)。因此，不同于土地股份合作社研究的制度視角以及由此而來的對“農業(yè)共贏制”的樂觀預期，筆者試圖從土地股份合作社的運行動力和運行邏輯出發(fā)，反思當前的土地股份合作社的發(fā)展邏輯。合作社的政府推進模式并未能實現(xiàn)預期的制度目標，地方政府行為導致土地股份合作社的運行成本和運營風險外部化，并轉嫁至地方政府和基層組織，但卻為地方精英創(chuàng)造了謀利空間，農民徹底邊緣化，土地股份合作社最終走向制度異化。

本文的經驗來自于筆者在四川省成都市Z縣的田野調研。筆者隨同所在研究團隊于2015年10月在四川省成都市 Z縣2個農業(yè)型村莊進行了為期20天的調研，并對該區(qū)域3個合作社進行了重點調研。Z縣是農業(yè)大縣，處于川西平原腹地，具有優(yōu)良的農業(yè)生產條件，以糧油等大宗農作物種植為主。該縣目前正在重點打造“十萬畝高產良田基地”，并大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)觀光游。自2010年至今，Z縣大約50%的耕地已經流轉進入土地股份合作社。合作社發(fā)展狀況的分殊主要源于政府具體推進方式的差異，由此可進一步反觀政府推進模式與合作社運行效果的相關性。三個合作社的經驗呈現(xiàn)了政府推進模式的不同類型與合作社發(fā)展的不同路徑，但是，制度異化成為合作社的必然歸宿。

二、概念與分析框架

政府推進模式指的是地方政府主導的并深度介入某項特定工作為內容的經濟社會發(fā)展模式。李強等人從城鎮(zhèn)化的動力機制和空間模式兩個視角入手，揭示了中國城鎮(zhèn)化“推進模式”的特征。[10]事實上，政府推進模式體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的宏觀進程，而且也體現(xiàn)在更為微觀領域。土地股份合作社的發(fā)展邏輯正是政府推進模式的實踐表達。

對地方政府行為的解釋，學界常用的主要有兩種框架：一種是地方政府公司主義，強調基層政權自身的經營屬性；另一種是運動型治理的邏輯，強調基層政權運行的政治邏輯。兩種理論思路分別解釋了地方政府行為的內在動力和治理邏輯，但忽視了對地方政府行為過程的更為全面的考察。筆者提出政府推進模式這一概念，以全面呈現(xiàn)地方政府行為的實踐邏輯。

一般來講，地方政府為了推動某項工作目標的達成，會先后經歷“培育創(chuàng)新經驗——先進經驗示范——全面推廣”等三個環(huán)環(huán)相扣過程。這構成了政策擴散過程的一般邏輯。與這三個階段對應，政府推進模式可以分為三種類型，即政治主導型、政治動員型和政治壓力型。推進模式類型差異體現(xiàn)了政府資源配置強度和動員模式的差異。

表1 政府推進模式的類型

如表1所示，政府推進模式具有差異性。同時，由于典型擴散效應的邏輯由“以點帶面”向“以點代面”轉化[11]，推進模式的差異性進一步表現(xiàn)為重視程度和發(fā)展水平的差異。Z縣土地股份合作社的不同路徑體現(xiàn)了政府不同的推進模式。但是，政府推進模式的后果，則是殊途同歸地走向異化。地方政府行為以不同的方式塑造了合作社的異化動力，導致了土地股份合作社的發(fā)展實踐與制度目標的背離。

三、政府推進模式與合作社的發(fā)展路徑

土地股份合作社的政府推進模式表現(xiàn)為自上而下的制度輸出和由點到面的制度擴散。土地股份合作社逐漸嵌入地方性治理結構和社會系統(tǒng)。政府推進模式的差異導致合作社初始運行邏輯的差異，形成政治主導型、政治動員型和政治壓力型等三種土地股份合作社形態(tài)，如表2所示。

表2 土地股份合作社發(fā)展的三種邏輯

（一）政治主導型

白楊合作社作為Z縣成立的第一個土地股份合作社，也是當?shù)氐氖痉缎缘湫?。作為該合作社的?chuàng)始人和發(fā)起人，現(xiàn)年55歲的王云講述了合作社的成立過程：

“2010年時，我母親已經75歲，父親78歲，我自己身體不好，老婆又在外面打工，田誰種？我當時是有點私心的，就想能不能把幾家的田集中起來一起種，你有勞力，我沒有勞力，但我有其他優(yōu)勢，我們可以互補。我當時想的是幾戶或者十幾戶可以一起種。我找了兩三個關系好的人，說了下我的想法，他們都說可以，這樣可以互補。種田解決了，但是技術上誰來支持？鎮(zhèn)里農技員建議我去縣里，我就當真去縣農發(fā)局了。局長說我這個辦法好，當時就說要找人下來協(xié)調，他說能不能把小組的土地全部合起來，成立一個合作社？第二天，農發(fā)局就派了三個工作人員下來，把我們組的組員召集起來開會，有三十五六個人參加，村書記當時也在場。當時社員還是有點擔心，怕分不到錢，村書記當時打包票，說‘要是沒有糧食吃，我去找農發(fā)局要’，農發(fā)局的人也承諾，‘這個是新型農業(yè)，愿意補貼’。小組的人因而都同意（把田）給了”。

王云的訴求被地方政府敏銳捕捉，提供了政府介入的契機。政治主導型模式表現(xiàn)在三個方面：首先，按照政府的理念包裝農民的需求，并積極推動。王云向政府尋求的實際上是農業(yè)技術服務支持，成立合作社并非王云的本意，但相關部門的介入和動員消解了王云的初始目標，最終，地方政府的現(xiàn)代農業(yè)理念依托“農民自主探索”而獲得了政治合法性，王云擔任理事長，合作社成為先進“典型”；其次，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技員李松擔任“職業(yè)經理人”，政府深度介入合作社的運行。職業(yè)經理人主要負責農技指導、生產計劃和資金墊付，政府每年給與一萬元左右的補貼。職業(yè)經理人與理事會、監(jiān)事會和農民維持著相對均衡的關系，較好地兼顧了農民股權利益；第三，地方政府通過多種渠道向合作社輸送資源以維持合作社的良性運行，直接表現(xiàn)為該合作社難以置信的分紅收入②，從而服務于政府推廣土地股份合作社的政策擴散目標。

（二）政治動員型

政治動員主要通過自上而下的科層化體制實現(xiàn)。作為官僚體制末端的村級組織是政府動員的最終承接者。政治動員型合作社一般由村一級成立，并運行在村級組織的架構中。合作社的負責人與村委會成員具有高度重合性。

紅日合作社最初由村支書擔任理事長，隨著合作社的正規(guī)化，改由退休村主任趙兵擔任，合作社一共有3個職業(yè)經理人。經歷了兩年的自發(fā)探索之后，紅日合作社被確立為重點扶持對象，并開始承接政府大量資源的投入。在政治動員型結構下，合作社與政府之間存在密切聯(lián)系和緊密互動：一方面，合作社可以成為貫徹政府治理意志的中介；另一方面，合作社在向上爭取資源方面也表現(xiàn)出相當高的積極性。合作社理事長的主要工作就是向上級政府爭取各種項目資源，以維護本村的“政治名片”。為了將紅日合作社打造為Z縣的示范性合作社，在地方領導和村組干部動員下合作社面積迅速擴大，與此同時，合作社在政府的要求和支持下將1400畝土地轉包給了兩家農業(yè)企業(yè)種植花卉苗木，發(fā)展休閑旅游和生態(tài)農莊，以配合政府農業(yè)發(fā)展目標。2015年合作社實際掌握的土地面積因而只有1000畝左右。

（三）政治壓力型

政治壓力型合作社處于政府政策擴散的末端，由于缺少政策承接的內生動力和政府資源惠顧，自上而下的政治壓力成為合作社運行的基本動力。政治壓力導致了村干部的策略性應對，因而難以形成規(guī)范的合作社組織與制度。合作社形同虛設，合作社名下土地主要由五名在任村干部負責耕種，以完成上級的政治任務。由于地塊較為分散，連續(xù)兩年均發(fā)生虧損。因此，合作社自2013年開始將租金由原來的600元下調至400元，再加上政府補貼，合作社才逐漸扭轉虧損局面，勉力維持。合作社剛成立時約有80畝地，至2015年時面積達到1600畝左右。雖然合作社面積逐年擴大，但是合作社種植的土地始終維持在500畝左右的規(guī)模，另外將近1000畝的面積由合作社進行了二次流轉。截止2015年，綠楊合作社的大部分土地流轉給了3個大戶：廖老板承包了合作社200多畝土地，租金為每畝500斤谷子；楊老板承包了600多畝土地，租金為每畝500斤谷；佳隆公司承包了200多畝土地，租金為每畝700斤谷。目前能二次流轉出去的土地都已經流轉出去，合作社自己留下的主要是一些邊角土地，這部分土地因為地塊分散，耕種不便，沒有大戶或企業(yè)愿意接收，因而只好由合作社自己耕種，并借助政府補貼而勉力維持。

在政府“造點”的邏輯下，綠楊合作社的情況并不是少數(shù)。這些合作社在政治壓力之下成立，但由于農業(yè)規(guī)模經營的利潤并不能支撐合作社的自我維持與自我積累，合作社只能依托村級組織的兜底。在內外壓力的共同作用下，村級組織具有土地再次流轉的沖動，以免陷入規(guī)模經營的困境。

（四）合作社的發(fā)展路徑

上述三種類型不一定是對合作社實踐類型的完整呈現(xiàn)，不過，三種類型較好地反映了不同的政府推進模式下合作社的運行樣態(tài)和演變邏輯：第一，政治主導型強調了政府的直接主導，與村級組織相關性較弱，隨著合作社漸趨正規(guī)化，合作社的演變呈現(xiàn)出非常劇烈的波動性，即由政府直接主導轉化為資本直接主導，資本缺少村莊權力的克制；第二，政治動員型強調政府的動員和推動角色，政府并非直接介入合作社的成立和運行，村級組織的功能較為突出，“政社分離”的要求在村委會的主導下有所緩和，合作社的演變相對較為平緩，即使后期公司進入，也并不能拋棄理事會而獨立運作；第三，政治動員型則鎖定了村級組織的兜底責任，合作社本身難以突破村級組織的架構，形成了維持型狀態(tài)。雖然合作社的發(fā)展路徑和發(fā)展過程存在差異，但是，合作社的政府推進模式最終均導致合作社與資本力量的結合，殊途同歸，最終走向異化。

四、政府推進模式的治理目標與實踐路徑

（一）政府推進模式的治理目標

在本節(jié)，筆者試圖討論政府推進模式的治理邏輯，強調政府公共治理的視角，進而解釋政府推進模式的內在動力。這個視角不同于既有研究對政績邏輯的強調，也不同于合作社績效不足對政府資源的吸納。前者強調土地股份合作社的制度創(chuàng)新意義，認為地方官員的“晉升錦標賽”[12]固然是推進土地股份合作社的重要動力。后者強調合作社內生發(fā)展能力不足是政府大力扶持的重要原因。問題是，政府推進模式不僅是激勵動員結構，也不是對“弱勢經營主體”的盲目扶持，它具有超越于官員政績目標之外的公共治理目標。政府行為的消極后果與治理目標之間的錯位，因而可能植根于更為復雜的結構性原因。從Z縣的地方實際來看，地方政府積極推進土地股份合作社的核心是強化政府對農民土地的控制權，實現(xiàn)農業(yè)治理和社區(qū)再造的治理的目標。股份合作社成為政府農業(yè)治理和農村治理的抓手。合作社的政府推進模式有利于實現(xiàn)治理有效性。

1.農業(yè)治理的需要

政府推動土地股份合作社的主要目的是促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)模經營。Z縣目前正在打造“十萬畝高產良田”，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和生態(tài)旅游，推進“一二三”產業(yè)互動與融合。然而，小農的分散性導致了政府農業(yè)治理的困境：首先，農民以家庭為單位的分散性和自主化生產狀態(tài)難以與政府的整體規(guī)劃對接，以統(tǒng)籌和規(guī)劃為基礎的生態(tài)旅游因而缺少有效的組織基礎。政府以土地股份合作社為抓手，則可以形成對農業(yè)生產的有力干預，改變農業(yè)生產的個體化和分散化狀態(tài)。2013年，Z縣開始搞油菜花節(jié)，并設定了專門的旅行線路，政府要求必須在公路兩邊200米范圍內種上油菜。但當?shù)赜捎谟晁啵贿m合種油菜，農民顯然不愿意種。紅日合作社的理事長最初也不愿意種，因為工序麻煩、費人工、且市場上不要機械收割的菜籽，所以合作社若種植大面積的油菜，只能是只虧不賺的生意。但是，因為合作社每年每畝田拿了政府500元補貼，所以上面下來的行政任務也不得不執(zhí)行。

其次，農民分散性的土地承包經營權和土地權利意識的強化，不利于政府涉農項目的落地。土地股份合作社弱化了農民與土地之間的具體關聯(lián)，為農田整治項目落地和規(guī)模經營基礎再造提供了平臺。當?shù)卣鞔_提出，推行股份合作社是項目落地的先決條件。

再次，再造農業(yè)服務體系也是農業(yè)治理的重要目標。在當前政府對資本下鄉(xiāng)態(tài)度漸趨審慎的情況下，依托土地股份合作社，建立全新的農業(yè)生產服務體系，是現(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。政府大量的農機補貼投向合作社，且以合作社為平臺打造貫穿產前、產中與產后的“一條龍”式的農業(yè)服務體系。

2.社區(qū)再造的需要

2008年以來，成都市逐步推進以確權為先導的城鄉(xiāng)公共服務均等化體制改革，并借助“增減掛鉤”項目實施新農村建設。新農村建設的目標是實現(xiàn)農民相對集中居住，改善農村的生產生活條件。紅日村自2013年開始進行集中居住的整體推進，目前項目已經進入后期掃尾工作。而綠楊村的新村建設項目目前只是部分啟動。社區(qū)轉型不僅是居住空間的轉型，而且必然涉及生產方式的轉型，這意味著農民與土地之間關系的根本改變。通過將土地股份化，土地股份合作社實現(xiàn)了農民與土地之間具體聯(lián)結的抽象化，這是社區(qū)再造和社區(qū)轉型的必要條件。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)一名副鎮(zhèn)長就此評論道：

“農戶已經把土地視為自己的私有財產了，認為祖祖輩輩都是我的。搞‘共贏制’，相當于把老百姓的承包權交回合作社了，老百姓，你想種就種，不想種就算了。以合作社為經濟主體，申請項目、資金，如烘干中心。農民交出土地之后，就不會考慮農戶居住與土地的距離遠近問題。舍得丟土地，才舍得丟那塊宅基地，才舍得去新村居住。大部分地方都在搞新農村建設，能夠搞到40%就不錯了。紅日村能夠搞到96%，是因為生產方面完全放開了手腳”。

在這個意義上，土地股份合作社成為政府“經營土地”的一個抓手。所謂經營土地，即政府出于自身的目標、規(guī)劃和利益，重新配置土地關系和土地利益的行為。在這一邏輯的主導下，地方政府關注的重點不是合作社自身富有主體性的可持續(xù)發(fā)展，相反，土地股份合作社轉化為破解現(xiàn)有土地利益困局的方法。

（二）政府推進模式的實踐路徑

1.項目動員與精英吸納

為了盡快實現(xiàn)土地股份合作社的制度輸出，當?shù)卣扇×隧椖炕瘎訂T的方式，對一些合作社進行重點扶持。如表3所示，白楊合作社和紅日合作社即為當?shù)卣攸c打造的“典型”，而綠楊合作社除了承受政府賦予的“兜底”壓力之外，再無其他項目資源。

項目化動員必然需要有力的承接者，這為富人精英和資本力量的進入提供了契機。合作社推進模式中的項目化動員在地方實踐中轉化為面向精英的利益動員。白楊合作社和紅日合作社均獲得了建立烘儲中心的政府項目支持，但是，在自籌資金這方面，前者直接依靠資本的力量，后者由于并無現(xiàn)有的資本力量可供依托，主要依靠合作社社員中的富人群體和村組干部。

表3 政府項目資源投入一覽表

事實上，農民土地承包經營權入股只是合作社發(fā)展的必要條件，但不構成充分條件。土地提供了合作社發(fā)展的基礎，但資本要素的缺乏是土地股份合作社發(fā)展的弱點。合作社的最終目標是服務現(xiàn)代農業(yè)，那么，資本密集是合作社發(fā)展的關鍵。大部分農民在土地要素的供給外很難再有資金入股，因而必然形成對職業(yè)經理人的資本預期。問題是，在農業(yè)盈利模式不成熟的情況下，資本并無進入農業(yè)生產的積極性。為了推動合作社的發(fā)展，政府的項目化動員實際上成為“魚餌”，形成了相對獨立的精英吸納效應和精英激勵結構。

按照土地股份合作社的職能分工，職業(yè)經理人角色本來是提出生產計劃和安排農業(yè)生產（正如“農技指導員”一詞最初所直接呈現(xiàn)的），從而凸顯其生產角色的專業(yè)性和經營理念的先進行，但為了維持合作社的運行，職業(yè)經理人的首要功能被定位于資本要素的投入與墊付。因此，經濟實力相對于農業(yè)生產經驗更具優(yōu)先性。

與此相反，綠楊合作社因為缺少政府項目資源的投入，因而難以形成精英吸納效應，不僅無人愿意擔任職業(yè)經理人，村干部不得不承受合作社的運行與維持壓力，而且二次流轉的方式也導致合作社經營風險不可控，潛伏著更大的治理危機。2014年時，一個老板從綠楊合作社流轉了200畝土地，此人在本鎮(zhèn)范圍內一共流轉了大約2000畝地，結果，因為經營不善，老板“跑路”，農民找到村里，村里只能出面把租金先墊出來。

綠楊合作社的案例從反面印證了項目動員與精英吸納的關聯(lián)性及其之于合作社推進的意義。政府對合作社的資源輸送越多，合作社對精英的吸納能力和動員能力越強。后文將進一步說明，兜底型的合作社雖然不足以吸納精英，但客觀上異化為“謀地型精英”圈地的媒介。

2.體制動員與政治運行

項目動員的主要目標是打造“典型效應”，但是，對于大多數(shù)土地股份合作社而言，合作社的運行狀況并不理想。為了實現(xiàn)政府的農業(yè)治理目標，行政動員和政治壓力也構成了合作社運行的普遍動力。從合作社的推廣邏輯來看，政府的推進壓力聚焦于鄉(xiāng)村基層政權。政治壓力不僅構成了合作社成立的初始動力，而且也構成了合作社維系和運行的基本力量。

白楊合作社雖然沒有以村委會和村干部作為實體和主體，但一開始即為政府主導的產物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農技員直接兼任合作社的職業(yè)經理人。與另外兩個合作社相比，白楊合作社的運行從始至終并未出現(xiàn)困難，而且農戶始終具有遠高于其他合作社的分紅收入。實際上，這是白楊合作社職業(yè)經理人運作的結果。理事長王云對于分紅額度也頗為奇怪：“一畝田分1100多元，是很驚人的。如果農戶自己種，不算人工，（每畝）都最多只有七八百元的純收益。我感覺是不是農業(yè)局拿了錢貼進去，不管是私人貼，還是政府貼，肯定是貼了，不然不可能有那么高……領導是不是為了搞政績？”

紅日合作社本身就構成了該村的亮點。合作社的存在早已演變?yōu)橐环N“政治任務”。

綠楊合作社由于土地生產條件更差，且無其他輔助項目的支持，目前政府給予的每畝500元的規(guī)模補貼只能維持合作社的基本運轉。綠楊合作社的村干部也亮出了自己的底線，即如果國家沒有補貼，那他們肯定也不會繼續(xù)搞合作社了，“年年虧本誰會去做？”綠楊村支書直言：“上面還在喊擴大（合作社）面積，你還敢解散（合作社）？但是如果沒有補貼，我們肯定不種了，當不當干部都無所謂了。如果沒有（國家）補貼，90%以上的合作社都要解散，誰管怎么辦？”

在這個意義上，土地股份合作社自身的運行邏輯嵌入在政府的壓力型體制和政治激勵結構中，形成依附性的發(fā)展格局。對于官僚體制末端的村級組織而言，政府的政治激勵也必須輔之以強有力的經濟支持，從而導致了合作社運行成本居高不下，甚至成為資源吸納的容器。在這個意義上，政府的主導和引導并沒有實現(xiàn)合作社自我發(fā)展的“賦權”，如此一來，政府通過單方面的退出實現(xiàn)所謂“政社分離”，推進合作社的正規(guī)化，導致合作社發(fā)展充滿變數(shù)。

五、合作社的制度異化邏輯

土地股份合作社的高位運行與依附性發(fā)展鎖定了土地股份合作社的演化路徑。從三個土地合作社的發(fā)展情況來看，在政府的強力推進下，土地股份合作社逐漸偏離了其原有的目標設定，其運行邏輯逐漸脫嵌于村莊與農民。土地股份合作社并未能解決農民“組織起來”的問題，而是進一步消解了農民的組織能力，以合作社為載體和媒介，地方政府與資本和精英形成了“分利秩序”[13]，合作社異化為分利平臺，合作社的自主性也逐漸扭曲。

（一）政府主導的治理結構脫嵌效應

Z縣基于地方性的探索實踐形成了土地股份合作社“理事會+職業(yè)經理人+農戶”的組織架構。按照股份合作社的制度設計，作為股東的農民、理事會、監(jiān)事會和職業(yè)經理人構成一個各安其位與分工明確的結構。職業(yè)經理人提出年度的農業(yè)生產計劃，然后監(jiān)事會、理事會以及部分社員代表開會討論，商討計劃是否合理，而具體的農業(yè)生產環(huán)節(jié)主要由理事會和監(jiān)事會負責雇工管理。按照規(guī)定，職業(yè)經理人采取競爭性和公開性選拔的方式，由社員代表大會產生，從而維持相對均衡的治理結構。

但是，在合作社的推進模式下，實踐中的治理結構很難維持制度設定的平衡局面。農民僅僅滿足于獲得土地的租金和分紅，同時，農民也明白，合作社依靠農業(yè)生產僅僅能夠勉強維持，政府的補貼和支持是合作社分紅之可能的前提。因此，合作社的運行效果與政府介入密切相關。這樣一來，農民雖然以土地承包經營權入股，但卻并不能建立農民與合作社之間的利益相關，因而難以調動農民的積極參與。

相對于農民地位的邊緣化，職業(yè)經理人的性質逐漸發(fā)生改變，即職業(yè)經理人主要由體制性精英轉變?yōu)橘Y本力量。各個合作社的轉變或早或晚。問題是，一旦資本進入合作社，必然突破土地合作社原有的制度框架與治理結構。

2013年，張正成為白楊合作社的職業(yè)經理人之后，便引入了新的管理機制。雖然他名下的三個合作社各有理事會和監(jiān)事會，但均有名無實。三個合作社的日常管理和運行主要依靠2個總管，總管之下設有17個管理人員?！奥殬I(yè)經理人就像地主一樣，我們理事會反而成為了打工的，合作社賬目我們（理事會、監(jiān)事會）都沒有見過，就成了擺設，我們只能耍，等著經理人的安排，以往分紅、調工都是由理事長經手安排，現(xiàn)在經理人找了一個人做總管，他負責調工、派活，發(fā)揮著技術員、監(jiān)工的角色，這些本來應該是由經理人來承擔的任務，都由他的總管來做，經理人就像老板一樣在背后指揮?！庇捎诓粷M張正的行為，王云于2015年辭去白楊合作社的理事長職務，改由鄰村的王某擔任。合作社發(fā)起人王云的辭職一定程度上標志著合作社的徹底蛻變。這種蛻變在紅日合作社的治理結構上表現(xiàn)得更為直接：在政府的干預下，陽光公司通過接手職業(yè)經理人而實際上控制著合作社的日常運行，而理事長的中心工作變?yōu)橄蛏霞壵疇幦「鞣N項目資源。雖然作為理事長的趙兵對公司的農業(yè)經營狀況不滿，但也無可奈何。農業(yè)公司的進駐改變了合作社的治理結構，并日益脫嵌于村莊社會。

（二）政治動員的精英俘獲效應

作為“農業(yè)共營制”的重要實踐，土地股份合作社的目標在于將現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展與小農土地利益相結合，農民由此分享農業(yè)現(xiàn)代化的利益增量。在土地股份合作社的架構中，農民的利益分配主要基于入股土地的面積，根據(jù)各個合作社運轉情況的不同，在具體分配方式上有所差異。但是，合作社的推進模式逐漸改變了合作社內部的要素配置格局：政府項目化動員的精英吸納效應固然可以轉化為精英動員能力，但由此形成的利益沉淀也改變了合作社內部的利益分配結構。實際上，這是政府依托股份合作社推進現(xiàn)代農業(yè)的必然后果?；趯ΜF(xiàn)代農業(yè)的規(guī)?；C械化和信息化的想象，農民土地承包經營權只是搭建了一個框架，填充其中的是資本要素。如此，合作社的利益分配結構必然逐漸向精英傾斜：“現(xiàn)在（搞合作社），只是把少部分人扶植起來了，大部分人還是原地踏步，還有人在倒退?！崩娣峙浣Y構的精英化具體可以從兩個方面理解。

第一，要素配置比重的變化在資源分配邏輯上的表達。目前，隨著政府投入的增加，合作社的資本要素相對于土地要素的比重逐漸增加。資本對合作社的投入具有追逐利益的屬性，通過自籌資金的方式將政府的項目化公共品私人化。紅日合作社的循環(huán)養(yǎng)殖場因為屬于政府全額投資，因而其運營收入納入社員分紅。但是，以國家投資為主、私人自籌為輔的烘儲中心運營收入并沒有用于合作社全體社員的分紅，而是形成了以少數(shù)資本入股主體為對象的獨立利益分配體系，例如紅日村以少數(shù)資金入股的村組干部和富裕村民以及綠楊村的張正成為烘儲中心項目的最大獲益者。按道理，烘儲中心應該屬于合作社社員共同所有，其收益也應該歸社員共同享受。但是，少數(shù)人群體因為資金的投入和墊付顯然不會同意收益的擴大化分配。因此，土地要素在土地股份合作社的利益分配結構中邊緣化，而資金要素逐漸占據(jù)核心位置。

第二，脫嵌化治理結構下精英謀利行為對社員利益的壓制和反噬。合作社的推進模式并未能建立農民與合作社之間的真正關聯(lián)，合作社的體制動員與項目動員消解了農民的主體性和參與性，反而通過資本和精英的吸納，導致了農民的“失語”，農民不具有與資本談判的條件，合作社理事長因與政府或資本之間的親密關聯(lián)，并不能維護農民的正當權益。隨著陽光公司成為紅日合作社的職業(yè)經理人，合作社原來按照3：3：4的收益分配比例變?yōu)?：2：7，合作社收益中用于農戶分紅的比重下降為2，而職業(yè)經理人的分紅比重則上升為7，合作社的積累基金下降為1；自2015年開始，白楊合作社的職業(yè)經理人張正也開始打算取消之前的分紅比例，而代之為向農戶支付固定租金（每畝500斤干谷）的方式。而對于農戶的反對意見，張正并不在意，“不同意那就退出吧！”

由此可見，資本不僅以各種方式吞噬著合作社沉淀的國家公共投入，而且也在蠶食著農民的利益份額，合作社逐漸異化為分利平臺。發(fā)展合作社的初衷本是幫助農民形成自助組織，然而實踐中農民合作社的形成和發(fā)展又不得不依賴于相對強勢地位的非農主體，從而形成了“合作悖論”。[14]

（三）政治壓力的風險外溢效應

在政府推進模式下，Z縣合作社的演變具有路徑依賴特征。從調研情況來看，由于大宗農產品利潤較低，且面臨著農業(yè)生產管理成本較高、風險較大等問題，純粹依靠農業(yè)生產收益很難維持正常運轉。在此背景下，就產生了合作社運行成本的外部化，從而導致了合作社自主性的弱化乃至喪失。主要表現(xiàn)在兩個方面：

第一，合作社成為吸納政府資源的容器，形成了依附性發(fā)展的局面。正如白楊合作社成立時村支書的話：“沒有糧食吃，就找農發(fā)局要！”既然是政府推動成立的，那么，有了困難，出了問題，當然要找政府。目前紅日合作社的理事長趙兵也專門負責在政府各個部門尋找相關的項目資源。因此，合作社在嵌入地方的政治邏輯與治理邏輯的同時，其運行成本也借助與政府的制度性通道而轉嫁，合作社內在發(fā)展動力不足。

第二，如果政府投入資源力度不大，如綠楊合作社的情況所示，那么，合作社的運行壓力和政府政治壓力的逼迫可能引發(fā)合作社策略性轉嫁壓力和成本的行為，即通過土地承包經營權的二次讓渡，釋放合作社自身的經營負擔和運行壓力。這就可能產生以“謀地型精英”[15]為典型的資本力量與土地的外部結合，不同于資本通過進駐合作社而形成的內部結合。這就形成了合作社與資本之間更為復雜微妙的利益關系。

佳隆公司從綠楊合作社承包了200多畝土地，租金為每畝700斤谷。并且，佳隆公司并不自己種田，而是將承包的田又交給合作社代管，整個生產環(huán)節(jié)都不參與，只負責資金投入，到秋收之后，扣除應給農戶的租金后，剩余的錢再由合作社直接打給佳隆公司。但無論是村干部還是普通村民都對加威公司的行為難以理解，他們承包了田而又不自己種，而且還給偏高的租金，除了獲得相應的國家補貼（每畝500元）并不明白他們的意圖。

這樣一來，政府通過發(fā)展土地股份合作社規(guī)避資本下鄉(xiāng)負面效應的目標因此被消解，脫離政府監(jiān)控的資本下鄉(xiāng)無疑具有更大風險。

六、結論

當前農村城市化導致了農民與土地之間關系的松散化，從而促發(fā)了政府和學界關于“無人種田”的擔憂。但是，地方政府基于政績沖動、農業(yè)治理以及社區(qū)再造的考慮，忽視了小農的真實需求，政府通過主導、動員和壓力推進土地股份合作社的發(fā)展，雖然在一定程度上有助于政府治理目標的實現(xiàn)，但卻可能催生以合作社為平臺的“分利秩序”。同時，合作社的政府推進模式也產生了較高的成本和風險，最終導致了土地股份合作社的異化。

一定意義上講，土地股份合作社的制度異化是政府推進模式的必然后果。政治主導型、政治動員型與政治壓力型等三種形態(tài)雖然體現(xiàn)了政府推進過程和推進邏輯的差異，但其共同點是合作社均深嵌入政府治理邏輯中，形成了依附性發(fā)展的格局。合作社的依附性發(fā)展進一步導致了地方精英和資本力量的進入和“分利秩序”的形成，從而突破了合作社的制度框架，為合作社的發(fā)展帶來更多不確定性。因此，土地股份合作社的發(fā)展需要警惕合作社的推進模式。政府高歌猛進式的推廣很有可能導致合作社的自主性喪失和農民的制度性失語，從而為“資本下鄉(xiāng)”提供更為便捷的通道和隱秘的路徑。

[注 釋]

① 本文的問題意識主要來自于調研期間與團隊同仁的討論和啟發(fā)。特此感謝，文責自負。按照學術慣例，文中所涉及合作社以及人名、地名均為化名。

② 2011到2014年，社員每年分紅標準如下：2011年每畝分得1128元，2012年每畝分得1086元，2013年每畝分得1090元，2014年每畝分了960元。這個標準在當?shù)厥欠浅８叩?。王云作為合作社的理事長，每次去縣里開會時都會受到表揚。開會時別的合作社的理事長都過來問他，“你們合作社是種的金子??？我們一畝田分四五百元，腦袋都要整痛，你們一年怎么分了1100多元？”他回答，“我們是先進龍頭企業(yè)，可能是領導照顧我們吧?！?/p>

③ 紅日合作社與綠楊合作社二次流轉的邏輯并不完全相同。紅日合作社名下雖然一部分土地也流轉給了公司企業(yè)，但主要是政府基于農業(yè)產業(yè)化發(fā)展規(guī)劃而進行的干預。相比而言，綠楊合作社因為經營狀況不佳，本身就產生了極為強烈的“甩包袱”的沖動。事實上，該合作社的二次轉包均是該合作社的自發(fā)行為。由于對二次流轉對象缺乏足夠的了解，這也為流轉的風險埋下了伏筆。

④ 周偉松原來只是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技員，2013年就當了Z縣農發(fā)局某專項工作辦公室的主任，2015年當了副鎮(zhèn)長。為此，王云作為合作社的理事長，每次去Z縣開會時都會受到表揚，他說，“開會時別的合作社的理事長都過來問我，‘你們合作社是種的金子??？我們一畝田分四五百元，腦袋都要整痛，你們一年怎么分了1100多元？’我也不好回答啊，我只有說，‘我們是先進龍頭企業(yè)，可能是領導照顧我們吧’”。

⑤ 在調研中，該村的村干部毫不避諱的談到合作社的維持已經成為他們的“政治任務”。

⑥ 紅日合作社成立前兩年并無分紅，只有固定租金。隨著政府逐漸增加規(guī)模經營補貼（2015年時已經達到500元左右），同時，2013年，政府全額投資建設循環(huán)養(yǎng)殖場，由合作社發(fā)包給一個私人老板經營，每年10萬元租金。這兩塊的收入是合作社分紅的主要來源。

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責任編輯：劉華安

F306.4

A

1008-4479（2017）02-0071-10

2016-09-27

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“完善基層社會治理機制研究”（14JID030）；國家社科青年項目“項目制實踐對農村基層治理的影響研究”（15CSH023）。

杜 鵬（1989-），男，湖北荊門人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為農村社會學、基層治理。