余丹

（上海對外經貿大學 法學院，上海 201620）

社會轉型期權力清單管理問題探析

余丹

（上海對外經貿大學 法學院，上海 201620）

將權力清單引入政府管理，是增強行政透明度、督促政府依法行政、構建法治社會的重要途徑。然而，當前我國正處于社會轉型期，多變的社會環(huán)境和層出不窮的新矛盾增加了權力清單的實施難度。為了推進權力清單管理，促進政府部門依法行政，有必要深入探析我國權力清單管理所面臨的特殊社會環(huán)境及其制約因素。

社會轉型期；權力清單管理；政府職能

一、引言

權力清單指的是一個文本，此文本規(guī)范地對政府及其各部門的權力范疇進行明確列舉并可將其作為依據的法律文件。[1]權力清單管理就是將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等以清單形式明確列舉出來，僅僅清單上列明的權力行為才是允許的。其實質是“法無授權即禁止”的表現。其最早在我國出現是2005年河北省邯鄲市公布的一份市長“權力清單”[2]，這在全國實屬首例。隨后全國各地也紛紛效仿，并將權力清單公開的內容擴展到政府各部門。到2013年，中共中央在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。當年12月，中共中央在《建立健全懲治和預防腐敗體系2013～2017年工作規(guī)劃》中再次提到要將權力清單制度作為“強化權力運行制約和監(jiān)督，確保權力正確行使”的重要制度。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求以清單形式明確列示地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其相應的依據、行使主體、運行流程、責任承擔等，該清單須向社會公布并接受社會監(jiān)督。目前地方政府權力清單管理在實踐中，主要有兩種形式：一是地區(qū)領導權力清單，如2005年邯鄲市長的權力清單，2013北京西城區(qū)在任區(qū)長的權力清單[3]；二是政府各部門權力清單，如廣州市公布了48個行政單位幾千項行政職權，浙江省三門縣及寧夏鹽池縣公布權力運行流程圖，浙江省富陽市進行限權和減權的改革削減常用權力。各地權力清單組成有三種代表模式：一是以浙江為代表的部門清單匯總模式，按行政行為的類型及部門列舉清單內容；二是以江蘇為代表的可在網站進行分項查詢的改進式清單模式；三是以安徽為代表的“總清單+部門清單”模式，即在公布省政府總清單的同時也公布部門清單。

二、現有文獻梳理與問題提出

隨著各地權力清單管理實踐的開展，學術界對于權力清單管理問題的研究也逐步深入，并形成了一些初步共識。主要有三個方面：一是權力清單在設置時內容格式不統(tǒng)一。權力清單的內容在制定時，其主導權由政府掌握，擴大了政府對于自身權力范圍的自主決定權。[4]在清單設置時，由于缺乏統(tǒng)一的權力清單編制程序，導致各地清單內容各有特點，部門職責不盡相同。[2]在各省市、各級政府現有的實踐中，已公布的權力清單對行政裁決、行政獎勵等個別權力的認識也不同。[5]二是權力清單存在調控誤區(qū)?？偨Y各省已經公布的清單目錄，其調控的對象均為執(zhí)法權，對行政立法權和司法權鮮少提及，忽視了行政權的整體性。[6]權力清單應兼顧形式創(chuàng)新與實質創(chuàng)新，片面注重清單的形式，易出現權力自設、權力轉移的現象，甚至在清單中致使權力“明減暗增”。[7]三是政府各部門職能不清。政府各部門對于自身權力邊界不甚清楚，部門間權限交叉及權責缺位問題頻發(fā)，導致行政部門工作效率低下，而行政人員在行使具體職責時，片面注重政績而忽視程序，在責任承擔上又互相推諉，加重了職權的模糊性，為權力清單施行增加了難度。[8]由于政府機構存在部門多、各類行政事務繁多等特點，即使各省級政府及國務院重要部門針對權力清單開展了行政執(zhí)法評議考核工作，也未能有效改善行政職能冗雜、交錯混亂的困境。[9]總的來看，目前學術界關注的重點主要在于權力清單本身以及政府部門在執(zhí)行清單時存在的問題，而對于我國正處于社會轉型期這一特殊的社會環(huán)境沒有給予足夠的重視，忽視了權力清單施行的客觀社會條件?；诖?，本文著重分析在社會轉型期這一特殊社會環(huán)境下，權力清單管理所面臨的制約因素，并在借鑒國際經驗的基礎上，提出解決的對策思路。

三、社會轉型期權力清單管理的制約因素

第一，社會轉型期政府管理面臨大量的不確定因素，使權力清單管理面臨滯后性難題。社會轉型期包括了經濟、政治、文化等多方面的變革。在變革過程中的利益分配方式同時也改變了利益格局，產生新的利益矛盾沖突。面對不斷變化的新情況和新矛盾，政府需要能夠迅速做出反應并且有效地應對。然而，一方面，在權力清單管理模式下，即在“法無規(guī)定不可為”的條件制約下，由于法律法規(guī)調整的滯后性，在權力清單中可能對無法預計的新情況和新矛盾的職責歸屬還未做出明確的規(guī)定，由此而產生職責空缺。另一方面，社會轉型期同時也是政府職能調整期，政府各部門需要根據社會發(fā)展變化，不斷優(yōu)化各部門職能分配。在這個不斷變化的社會轉型期間，如何兼顧清單的整體性并及時對權力清單做出修改以便適應變化的社會環(huán)境，也是處理權力清單適用性的難點所在。

第二，轉型期公眾權利意識覺醒，但監(jiān)督參與度仍然較低。公眾對權力的監(jiān)督程度直接影響權力清單管理的實施效果。權力清單的目的是加強政務公開化，建設陽光型政府。權力的制約和監(jiān)督方式可以總結為以權力制約權力、以權利制約權力和以道德制約權力這三種形式。對于權力清單的監(jiān)督來講，實際上是將權力量化，交由社會多元主體，即社會團體、普通群眾和社會輿論等進行監(jiān)督[10]。但在監(jiān)督的具體實踐中，監(jiān)督主體自身的主體意識雖然逐漸加強、政治參與度也有所提高，但總體還處于不斷覺醒的階段，主動監(jiān)督的積極性也有待提升。公開監(jiān)督未落到實處，最終會導致權力清單制度的實施效果弱化。[11]此外，現在的監(jiān)督主要為事中和事后的監(jiān)督，具體體現在問題顯露苗頭或者已經發(fā)生后才進行修整，尚未能通過事前的預防性舉措來避免問題產生。

第三，社會轉型期公共事務紛繁復雜，政府執(zhí)法部門職責推諉影響行政效率。政府管理系統(tǒng)是個縱橫交錯的網絡系統(tǒng)，權力清單管理也是一項綜合的系統(tǒng)性工程。這既需要明確權力的縱向配置，也需要關注權力的橫向配置。因此，各部門間權力如何妥善配置，如何統(tǒng)一清單公布規(guī)范成為各部門能夠依照清單制度規(guī)定履行職責的前提。[7]在權力清單審查機構對各部門職能進行審查時，有的部門為逃避責任，未將本部門的權力上報或列入清單；而有的部門卻盲目注重清單形式，將權力事項合并或者下放到下一級政府部門[5]。當面對突發(fā)事件且未能明確地確定管轄部門或是管轄層級時，權力清單則成為政府部門免責的借口，將“法無規(guī)定”作為“不為”的推諉理由，這不僅出離權力清單的設置本意，也會延誤事件處理的最佳時機，降低政府辦事效率。

第四，社會轉型期重點在權力設定，而清單調控方向偏離導致治標不治本。權力清單的實施目的是為了限制權力而非給予設定權力的權限。行政權本是一個綜合體，但從各省已經對外公布的權力清單來看，清單事項調控的對象主要為執(zhí)法權，并未將行政立法權納入控制范圍，這樣容易產生權力私設的情形，最終導致清單效力弱化，流于形式而治標不治本。在社會轉型期間，行政事務層出不窮，需要根據具體事項具體分析，制定相應應對方案，有時也可能是多部門合作，設立相應辦事機構并賦予其相應職權，進行專項處理。因此，對政府立法權應當給予重視，既要踐行《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中所推行的地方各級政府及其工作部門權力清單制度，又要適當對政府立法權限進行監(jiān)督。

第五，社會轉型期并未完全帶動政府服務轉型，長期形成的政府能力慣性與惰性降低了清單執(zhí)行效率[12]。權力是利益和利益沖突的產物，以制度規(guī)范和程序作為合法性基礎。權力具有雙重屬性，既是社會管理和運行的重大力量，同時具有一定腐蝕性，影響權力執(zhí)行者的行動態(tài)度和效率[13]。在長期形成的政府治理模式中，政府慣常以行政強制、行政命令等傳統(tǒng)的方式和途徑進行社會管理，“官本位”的思想依舊存在[14]。執(zhí)法人員在這種模式下，惰于創(chuàng)新，習慣以舊思維去處理事情，對權力清單的執(zhí)行效力偏低。

四、發(fā)達國家權力清單管理的基本經驗

從發(fā)達國家經驗來看，沒有明確的“權力清單管理”這一說法，但建立陽光政府、服務政府的目標與我國權力清單施行有異曲同工之處。就其政府管理的宗旨來說，其做法對于我國實行權力清單管理制度有相應的借鑒意義。

第一，政府部門邊界清晰。從英國的公共服務改革來看，布萊爾政府將政府部門和多元組織的作用進行了清晰的界定，并明確了政府與多元組織間的合作動力和合作機制，以此來實現多元化治理。[15]英國政府的此類措施推動了政府治理制度創(chuàng)新，為提高政府服務水平提供了借鑒路徑。

第二，公眾及執(zhí)法人員對法律的執(zhí)行度較高。對法律的遵守和執(zhí)行是政府各部門及每個公民的義務。美國行政公開的制度來源于憲法對于“正當程序”的規(guī)定，表現在行政法上即為正當程序原則，旨在讓執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務，讓所有重要的行政決策過程暴露于陽光之下，激勵政府機關高效完成行政行為。[16]在德國的政府建設中，政府網站上有各級主管官員的電子郵箱，民眾發(fā)給官員的郵件幾乎都能得到回復，[17]這種雙向的互動，不僅提高了公眾參與的積極性，更為政府提高行政管理效率提供了可供參考的建設性意見。

第三，政府信息主動公開。德國在政府信息公開方面起步早，其中，《聯邦州行政管理法》（LVG）、《聯邦環(huán)境信息法》（UIG）和《信息自由法》（JFG）都規(guī)定了政府應當主動對相關信息進行公開，這與德國堅持實質法治的政府管理目標相契合，以形式要素為實質內容服務，切實保障公民的知情權。美國為保障公民知情權的實現，于1967年通過《信息自由法》確立了信息公開的基本原則，如人人擁有平等獲取信息的權利以及“政府信息公開是原則，不公開是例外”等。[18]同年，還出臺了《陽光下的政府法》，又稱《陽光普照法案》。該法案第2條規(guī)定“公眾有權取得關于聯邦政府制作決定過程的最充分的可以使用的情報。本法的目的是：向公眾提供此種情報，同時保護個人的各項權利和政府履行其責任的能力?！盵19]

第四，行政監(jiān)管措施到位。日本為建設服務政府，在其《公共服務改革法》中提出設立監(jiān)督管理委員會，通過此委員會來對公共服務改革進行監(jiān)督，保障政府提供服務過程的公正、透明性。美國則是納入公眾監(jiān)督，通過暢通的意見表達渠道，使公眾對已公開的政府信息來進行批評和建議，由此來落實民主、保障政府行政效率。德國在監(jiān)管上注重政府采購監(jiān)督并通過《政府采購更新法》進行規(guī)范管理，一方面，由對議會直接負責的審計署行使任意審查權，對采購流程中各個方面隨時進行核查；另一方面，計劃、發(fā)表和結算分立，將每一細節(jié)記入檔案并制定特殊表格記錄采購情況，使各流程規(guī)范化、程序化[20]。多元化的監(jiān)管措施使政府運作更公開透明和高效，為政府各部門有序行使自身職能提供了外部督促力。

通過國外政府管理模式可知，政府管理是一個多方聯動的過程，需要公眾和非政府組織參與其中，以達到管理的有效性。一方面，應通過完善立法，將公民的權利以法律法規(guī)的形式確定下來，在法律法規(guī)中規(guī)范政府權力的實施程序來限制政府行為；另一方面，還應建立有效的監(jiān)管制度來保證整個運作流程的公正、透明。

五、完善政府權力清單管理的對策建議

行政行為是行政權力的載體，權力最終是通過行為來展現的。在社會轉型期間，行政事務紛繁多樣，需要政府靈活、機動地進行處理，及時地解決社會矛盾。為使權力清單管理達到預期效果，應采取以下措施：

第一，清單應厘清各部門間縱向及橫向關系。在行政事務中，會出現部門之間職能重疊的情況，導致各部門間相互推諉，降低政府效率。不管是山西臨汾尾礦庫潰壩事件，還是三鹿奶粉事件，或是滎陽慈善餐桌問題，無一不折射出政府部門在權力行使過程中的缺位、越位等現象。這些不良現象會損害政府形象，如若不加以規(guī)范，必定會成為構建服務型政府道路上的絆腳石。通過權力清單對權力進行分劃，使權力行使公開化、陽光化，能夠更好地行使政府職能。在此，權力清單不僅僅是一張單純的清單，更是一套流程體系。將政府各部門的權力以清單的形式列出，實質上是將政府各部門的行為明確化、規(guī)范化。各部門如實上報權力并按照權力清單所列項目開展活動，把各部門、各崗位的職能規(guī)制在一定的范圍內，能夠有效地避免職能重疊和機構冗雜，在責任的追究上也更加清晰明確，既使政務更加公開透明，也促進了行政效率的提高。以河北邯鄲在權力清單方面的實踐來看，在權力申報的過程中，廢止了市畜牧局獸藥制劑許可權和公安局拍賣特種行業(yè)許可權；省國土資源廳申報的168項行政權力經審核清理，減少為151項；省商務廳申報的57項行政權力最終審核通過54項。權力清單使權力的整體分布更加合理和規(guī)范，使政府部門邊界更加分明。因此，作為一個系統(tǒng)性制度，權力清單的實施需要上下聯動。既要有整體性的系統(tǒng)規(guī)劃，又要根據變化的社會情況和地方的實際情況制定具體舉措，在政府機構間，正確處理上下級之間的縱向關系以及地方間的橫向關系。既要解決地域差異所導致的清單差異過大，又要規(guī)范清單所包含的基本內容和格式要求，使全國范圍內各政府部門的權力清單保持相對一致[7]。這樣，在整體性規(guī)劃的范圍內具體實施，更能保證整個權力清單體系有序運行，不會出現地區(qū)間各自為政、權責混亂的現象。

第二，破除盲目權力崇拜，加強公眾權利意識。在社會轉型期間，社會階層結構呈現多元化發(fā)展趨勢。改善傳統(tǒng)“官本位”思想，不僅需要政府部門及執(zhí)法人員樹立正確的權力觀，還要使民眾對自己擁有的權利有正確認識。政府各部門在履行權力清單時，應當依法行政，合理考慮行政相對人的利益保護和權利實現；立法機構能夠從法律層面保障公眾監(jiān)督權的實現。通過公布政府權力清單，使公眾清楚了解具體情況后，還需要提高公眾參與監(jiān)督的積極性，以便對權力清單上沒有完成的事項進行問責，以此來使政府受到社會公眾的監(jiān)督，適應政府部門行政能力現代化的現實要求。由于對權力清單的公開程序未有強制性要求，主要是在政府網站上公布，因此對行政權的自我約束和系統(tǒng)內部的自律性要求較高。一旦自我約束力和自律性降低，則會影響權力清單的實施效果，于是需要引入公眾參與來保障權力清單的可接受性和科學性，避免權力清單在制定過程中的行政專斷。因此，政府需要保證權力清單公布渠道的通暢，落實《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，使清單不流于形式，讓社會各階層了解權力清單制度，只有讓信息有效公開才能使公眾參與切實實現。另一方面，需要開拓公眾意見表達的渠道并使之保持通暢，積極吸收公眾的有效意見，讓公眾感受到自己的主體身份，提高參與公眾監(jiān)督的積極性。

第三，保障公眾參與渠道的通暢。在社會轉型期間，社會階層結構呈現多元化發(fā)展趨勢，新社會階層越來越注重自己權利的保護和實現，具體表現在有較高的政治訴求、政治參與度提高。這就要求政府各部門在履行權力清單時，應當依法行政，合理考慮行政相對人的利益保護和權利實現；立法機構能夠從法律層面保障公眾監(jiān)督權的實現。通過公布政府權力清單，政府就會受到社會公眾的監(jiān)督，公眾清楚了權力的具體情況，就可以對權力清單上沒有完成的事項進行問責或者對清單不合理的部分建言獻策。因此，政府需要保證權力清單公布和民眾信息反饋渠道的通暢，這不僅是落實《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，使清單不流于形式，更是政府加強公共參與的途徑。此外，還可設立由社會各階層組成的監(jiān)督委員會。這不僅能夠提高公眾政治參與度，讓公眾更易接受權力清單制度的實施，保證權力清單行政法價值的實現，[21]還可以使權力受到監(jiān)督，利于構建陽光型政府。

第四，定期對權力清單進行修訂和完善。轉型期間，社會矛盾時有顯現，需要政府提高其工作彈性，各部門要能夠靈活、隨機應變地處理問題。在社會轉型的特殊時期，政府各部門應當根據實際情況，找好自己的角色定位。社會轉型期呈現的市場經濟發(fā)展、公眾政治參與度提高等特點，也督促現代政府進一步加快角色轉換的進程?？傊?，既要依法行政，創(chuàng)建“法治政府”，又要靈活多變，做好“靈活的政府”。[22]彈性政府應當正確處理政府與市場之間的互補關系，正確處理政府與社會間的合作關系，[23]利用有利的資源妥善處理轉型期間的各項突發(fā)事件，兼顧合理性與效率性。政府需要在現有的實踐經驗基礎上，不斷對權力清單進行修訂，建立定期修訂權力清單的制度。

總之，實行權力清單管理是社會發(fā)展的必然趨勢，這不僅符合法治國家的建設目標，同時也符合《政府信息公開條例》等規(guī)范性文件的要求?；谏鐣D型期的特點，在權力清單實行過程中，需正確處理政府行為的靈活性與權力清單管理規(guī)范性之間的關系。權力清單的制定應當動靜結合，既要把握總清單的大方向，又應把握各部門職能等細節(jié)，結合社會轉型期不斷變化的實際狀況，及時或定期更新清單內容來適應發(fā)展，從而使行政行為收放自如，有法可依。另外，為避免權力清單制度流于形式，還應該建立行之有效的輔助和監(jiān)督措施。對權力清單的內容進行審查，排摸在各部門清單之間是否存在職務重疊或缺位的情形并及時作出修正。同時，要保證權力清單制度的有序推進，各層級部門之間應保持聯系，保證信息暢通，協作完成權力清單的制定，并建立責任追究制度。通過正確把握行政行為的界限來實施權力清單制度，使行政行為更加公開透明，效率更高。

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責任編輯：路 曼

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1008-4479（2017）02-0107-06

2017-01-05

國家社科基金重點項目“嵌入性視角下家庭農場的發(fā)展問題研究”（15ASH006）階段性成果。

余 丹，上海對外經貿大學法學院碩士研究生。