李軒

摘要：作為檢察機關(guān)業(yè)務(wù)決策機構(gòu)的檢委會在司法改革背景下有其存在之合理性和改革之必要性。以《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》為指導，檢委會改革應(yīng)當著力圍繞功能定位、決策機制、權(quán)責劃分三個關(guān)鍵問題展開，以確保檢委會與司法責任制相互銜接，保證檢委會職能作用的充分發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：司法責任制 功能定位 決策機制 權(quán)責劃分

檢察委員會在整個檢察工作中具有中樞地位，對正確執(zhí)行法律、充分履行檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能起到了重要作用。盡管如此，因其行政色彩明顯、議案司法屬性不足等問題，長期以來檢委會制度一直飽受學界詬病。特別是在司法責任制為核心的改革背景下，有學者提出“現(xiàn)在是時候考慮取消審委會、檢委會制度了”的觀點。因此，如何正確認識檢委會制度存在之合理性是我們的首要任務(wù)。

一、司法責任制背景下檢委會制度存在之合理性

（一）檢委會制度符合檢察權(quán)配置和運行規(guī)律

首先，檢委會制度的立足點在于履行法律監(jiān)督職能。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察權(quán)是集司法、行政、監(jiān)督屬性為一身的復(fù)合性權(quán)力，并且不同屬性的權(quán)力運行規(guī)律是不同的。檢察權(quán)具有復(fù)合性決定了不能用單一思維和模式來考量和涵蓋所有檢察組織形態(tài)和辦案模式，單純以司法屬性不足而否定檢委會制度的觀點是不正確的。檢委會制度具有決策、指導、監(jiān)督三項職能，討論并決定司法屬性較強的審查逮捕、審查起訴案件僅是其議案決策職能中的一部分，而對于如按審判監(jiān)督程序提起抗訴的案件，更多的體現(xiàn)的是檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督職能。同時，檢委會討論決議重大事項體現(xiàn)的則是檢委會的“檢察業(yè)務(wù)管理”屬性，并非司法屬性，因此，單純以檢委會司法屬性不足并不能否定其存在之正當性，履行法律監(jiān)督職能才是檢委會制度的根本立足點。

其次，作為集體領(lǐng)導決策機制，檢委會制度系對檢察長負責制的有益補充?！霸O(shè)立檢察委員會制度，就是為了與檢察長分享檢察權(quán)，并試圖通過集體決策對檢察長的個人決策進行有效制衡”。檢委會集體決策與檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導共同構(gòu)成了我國“檢察一體”內(nèi)部領(lǐng)導機制的有機內(nèi)核。此輪司法改革是在現(xiàn)行檢察體制框架下對現(xiàn)有體制的改革完善，作為檢察院內(nèi)部領(lǐng)導機制的組成部分，檢委會集體決策機制應(yīng)當予以保留。

（二）檢委會研究決定案件與司法責任制并不相悖

首先，檢委會可以通過改革與司法責任制進行有效銜接。司法責任制改革的重點是健全檢察權(quán)運行機制，明確權(quán)責清單、強調(diào)權(quán)責一致。我國檢察院整體對外獨立的體制沒有變，并非所有案件均交由檢察官來承辦，而是通過授權(quán)的方式突出檢察官的主體地位。檢委會研究決定的案件一般都是重大疑難復(fù)雜案件，并且在司法實踐中可能僅占極小一部分，因此可以通過健權(quán)檢委會運行機制，在厘清權(quán)責劃分與承擔的基礎(chǔ)上，最大限度地發(fā)揮檢委會有效彌補個人司法經(jīng)驗欠缺等優(yōu)點，與檢察官責任制進行有效銜接。

其次，檢委會能夠形成對檢察官、檢委會委員、檢察長辦案活動的有效監(jiān)督和制約，從而保證整個檢察權(quán)有序運行。由檢委會這一集體組織對重大復(fù)雜和疑難案件的處理進行把關(guān)，既能阻卻人情對檢察官的干擾，又可有效防止檢察官貪贓枉法和濫用職權(quán)，從而起到防止司法腐敗和維護司法公正的積極作用。

二、司法責任制背景下檢委會制度改革之必要性

在司法責任制勢在必行的背景下，現(xiàn)行檢委會制度確實存在著一些亟待解決的問題，直接影響著檢委會制度能否更好地適應(yīng)并服務(wù)于檢察實踐。

（一）功能定位不明晰，作用發(fā)揮不均衡

《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定“各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長主持下，討論決定重大案件和其他重大問題”。其中對于檢委會的性質(zhì)并未予以明確表述。檢察委員會屬于議事機構(gòu)還是決策機構(gòu)，亦或兼有咨詢機構(gòu)的屬性，這一問題實際上并無明確法律依據(jù)。另一方面，檢委會具有宏觀指導、討論決定重大案件和內(nèi)部監(jiān)督三大職能，然而，很多地方檢察院檢委會研究個案多、研究類案少，研究具體案件處理意見多、提出指導性意見少。甚至有個別基層院還存在檢委會的審議事項被黨組會取代，以致其作用更多的體現(xiàn)在對重大復(fù)雜疑難案件的定性把握上，而忽視了對其他重大問題的討論，影響了檢委會指導、監(jiān)督功能的充分發(fā)揮。

（二）議案決策機制帶有較強的行政化色彩

現(xiàn)行檢委會制度并未針對不同屬性的議題而對決策機制有所區(qū)分，議案決策機制帶有較強的行政化色彩突出表現(xiàn)，現(xiàn)有的行政會議式的聽案斷案模式與辦理司法屬性較強案件所要求的司法化審查模式不相吻合。與此同時，現(xiàn)有議事程序設(shè)計無法阻斷檢察長的行政權(quán)威對其他檢委會委員意見的影響甚至左右。有些院檢察長在討論或表決中可能會有意或無意地表達出傾向性意見，或者在最后發(fā)表不同于大多數(shù)人的意見后再次征詢其他委員的意見，其他委員基于檢察長的行政權(quán)威可能臨時改變主張或不再堅持自己的意見。

（三）決策主體選任標準以及權(quán)責配置狀態(tài)不符合司法責任制要求

一是檢委會委員的選任標準不符合司法責任制要求。司法責任制背景下作為決策主體的檢委會委員，理應(yīng)更加注重其專業(yè)化素質(zhì)的考察，囊括檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)精英，能服從和服務(wù)于議事決策功能。現(xiàn)行《組織條例》中規(guī)定“檢察委員會由檢察長、副檢察長、檢委會專職委員及有關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人組成?！笨梢钥闯?，委員的任用強調(diào)的是職務(wù)、級別、資歷，忽視了人選的業(yè)務(wù)素質(zhì)及議事能力。實踐中也存在，檢委會委員的身份和地位行政待遇化等現(xiàn)象。如一些退居二線的院領(lǐng)導、部門負責人不再擔任行政職務(wù)，但仍保留檢委會委員職務(wù)，甚至被改任為檢委會專職委員，以保證其“行政待遇”、“政治榮譽”。二是，權(quán)責劃分不明晰。現(xiàn)行規(guī)定并未明確檢委會審議“重大案件”的范圍，檢委會與檢察官各自的職責范圍沒有明確，另一方面由于委員在集體討論中責任不明確，檢委會討論的案件出了問題時往往是責任分散、難以追責，容易出現(xiàn)人人負責卻又無人負責的局面。如果即使發(fā)表了一些明顯不符合法律規(guī)定的錯誤意見在實際中也不承擔責任，勢必導致權(quán)力的濫用和不負責任。

三、司法責任制背景下檢委會制度改革之可行性

高檢院出臺了《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》為檢委會制度的改革與銜接指明了方向，在改革時應(yīng)當著力圍繞明晰功能定位、完善決策機制、厘清權(quán)責劃分三個關(guān)鍵，構(gòu)建檢委會制度改革與完善的可行性路徑，以順應(yīng)司法規(guī)律并與整個司法改革進程相適應(yīng)，確保檢委會職能的充分發(fā)揮。

（一）明晰功能定位，優(yōu)化職能配置

1.明確檢委會最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)的功能定位。在《人民檢察院組織法》進行修訂時，明確賦予檢委會在檢察院內(nèi)部最高業(yè)務(wù)決策地位及最高檢察辦案組織的定位，為其行使職權(quán)提供法律依據(jù)。尤其是對于檢委會研究決定的案件，即便檢察官本人持有不同意見，但對于檢察委員會對案件作出的最終決定，檢察官也必須嚴格遵照執(zhí)行。

2.重點發(fā)揮檢委會宏觀業(yè)務(wù)決策、指導、監(jiān)督職能。將“檢察業(yè)務(wù)管理”作為新形勢下檢委會功能拓展的重要方向，可以通過組織、領(lǐng)導、指導、評價、監(jiān)督、制約等方法，對本院的司法過程進行嚴格規(guī)范，對檢察工作進行科學考評，實現(xiàn)對內(nèi)統(tǒng)籌檢察業(yè)務(wù)管理以及對案件整體質(zhì)量的指導和監(jiān)督。當然，指導監(jiān)督職能范圍也不僅限于對內(nèi)，還可以通過審議下一級檢察院提請的事項和案件來實現(xiàn)對下級院的指導監(jiān)督；通過檢察長列席審委會機制對法院進行審判監(jiān)督，等等。

（二）改善委員結(jié)構(gòu)，完善決策機制

1.選任委員突出專業(yè)屬性，構(gòu)建履職考評及退出機制。第一，明確選任標準和程序。在選任程序中明確委員的素質(zhì)標準和資格條件，以擇優(yōu)選拔為原則；注意優(yōu)化員額配比的年齡結(jié)構(gòu)；選任程序可原則確定為民主推薦、檢察長提名、報人大任命這一程序；明確委員的任職期限，原則上可與檢察長任期協(xié)調(diào)一致，連任不超過兩屆。任期屆滿仍需留任的，可由檢察長重新提請人大常委會任命。既為經(jīng)驗豐富的委員繼續(xù)留任提供條件，同時也能夠及時補充新鮮血液。第二，建立委員履職考評及退出機制。將委員的參會次數(shù)、發(fā)表意見情況、帶頭學習調(diào)研、紀律作風等情況作為考核履職情況的量化指標，由委員個人向檢委會年度述職，以此作為評價依據(jù)。明確檢委會委員的免職條件，例如不再具有檢察官身份的、履職情況不合格的、嚴重違法違紀并受到行政記大過以上處分的、因故意或重大過失造成冤家錯案的；等等。對于達到免職條件的，經(jīng)檢察長提請人大常委會免除職務(wù)，以增強委員的責任心。

2.細化檢委會議案決策程序，強化司法屬性。在細化議案決策程序方面：一是在《議事規(guī)則》中明確上會案件議題的提交時間、提交材料要求，所有上會議題需按照規(guī)定格式于會議召開前7日提交材料，保證議題報告質(zhì)量并為委員審議留出充分的準備時間。二是改變原有按照行政職務(wù)高低發(fā)言的規(guī)定，發(fā)言順序可設(shè)計為：由專職委員首先發(fā)表意見，其他委員按照檢察官等級從低到高發(fā)表意見，最后由檢察長發(fā)表個人意見。三是在表決方式上，可將討論環(huán)節(jié)與表決環(huán)節(jié)相對分離，表決前必須充分討論，明確要求委員發(fā)表個人意見必須闡述具體理由。在強化司法屬性方面：一是改變傳統(tǒng)通過聽取匯報獲取信息的方式，以統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件為依托，通過授權(quán)實現(xiàn)委員會前電子閱卷，以彌補信息遞減的衰弱帶來的弊端，促進科學決策。二是在《組織法》修改時，取消檢察長否決多數(shù)意見的擱置權(quán)。即在研究、討論案件時，除檢察長最后發(fā)表意見外，如果檢察長不同意多數(shù)人的意見，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的民主集中原則，也應(yīng)該作出檢委會決議，而不應(yīng)使多數(shù)人意見形成的決定流產(chǎn)。

（三）逐步放權(quán)、嚴格限權(quán)，落實責任追究

1.逐步放權(quán)和嚴格限權(quán)。逐步放權(quán)和嚴格限權(quán)是處理好檢察官辦案責任制與檢委會關(guān)系協(xié)調(diào)銜接的核心。當前的司法責任制背景下，一方面要合理確定主任檢察官獨立行使的職權(quán)范圍，另一方面，嚴格控制議案范圍，合理約束主任檢察官的自由裁量權(quán)限?？梢酝ㄟ^從省級院層面制定《檢委會職權(quán)清單》的方式來限定檢委會議案范圍，并按照不同級別管轄權(quán)限應(yīng)當有所區(qū)分，包括：法律和司法解釋規(guī)定應(yīng)當由檢委會審議決定的案件以及《意見》中所列舉的其他情形。明確界定“重大疑難復(fù)雜”案件范圍，以案件訴訟類型、疑難復(fù)雜程度、社會影響力和關(guān)注度等作為綜合考量標準，針對不同級別進行界定，重點審議法律適用存在爭議的案件、新類型案件、檢察環(huán)節(jié)終局性案件，訴訟監(jiān)督類案件等。同時建立案件過濾機制，發(fā)揮檢委會辦事機構(gòu)審查把關(guān)職能，審查是否屬于檢委會討論決定的案件范圍并提出依據(jù)報檢察長決定，嚴格上會案件提請程序，提高議案的質(zhì)量和效率，以分出更多的時間和精力來審議其他重大事項。

2.落實責任追究。一是堅持《意見》中明確的主觀過錯追責為原則，明確確有故意和重大過失造成錯案的應(yīng)當追責，委員根據(jù)自己對法律的理解而發(fā)表的意見不應(yīng)當承擔司法責任。二是在責任認定方面，區(qū)分檢察官與檢委會之間的責任劃分，屬于檢察長或檢委會決定事項，檢察官對呈報審批的以及當場匯報的案件的事實和證據(jù)負責，檢委會對決定事項集體負責。在檢委會對外實行集體負責的同時，還要確立集體內(nèi)部追責標準，明確委員個人責任。以書面會議記錄或同步錄音錄像作為內(nèi)部追責的依據(jù)，判斷錯誤形成的具體原因和主觀過錯，細化確有故意和重大過失的情形及責任，做到權(quán)責一致。例如，明知發(fā)表意見錯誤故意引導其他委員的，不認真履行職責隨意發(fā)表意見且導致錯案嚴重后果發(fā)生的，屬于應(yīng)知應(yīng)會的法律常識卻故意發(fā)表錯誤意見且導致錯案嚴重后果發(fā)生的，等等。