鄭翔

交通一體化是京津冀地區(qū)全體居民的共同利益所在，應(yīng)形成合理的制度設(shè)計(jì)，規(guī)范行政權(quán)力的行使，搭建有利于社會(huì)資本共同參與的平臺(tái)

自從2015年4月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》以來(lái)，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為了一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，也是三省市全面加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大歷史機(jī)遇。京津冀交通一體化的率先實(shí)施，是京津冀協(xié)同發(fā)展這一國(guó)家戰(zhàn)略部署最關(guān)鍵的突破。其核心要義是京津冀三方通過(guò)構(gòu)筑鐵路、公路、航空、港口立體化格局，優(yōu)化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、智能交通、港口航道、綜合樞紐等領(lǐng)域的管理，旨在強(qiáng)化各種運(yùn)輸方式銜接，打通區(qū)域交通壁壘，從而實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)互聯(lián)互通，協(xié)同發(fā)展。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程不斷推進(jìn)，京津冀區(qū)域已經(jīng)基本形成了涵蓋鐵路、公路、航空、水運(yùn)等多種方式的綜合交通運(yùn)輸體系，在交通設(shè)施發(fā)展水平上與長(zhǎng)三角、珠三角實(shí)力相當(dāng)，處于全國(guó)領(lǐng)先水平，為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

京津冀交通一體化協(xié)同立法是京津冀區(qū)域協(xié)同立法的本質(zhì)要求，符合市場(chǎng)需求和區(qū)域共同利益，同時(shí)也是推進(jìn)交通一體化各項(xiàng)改革措施的必要保障。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析相關(guān)政策對(duì)促進(jìn)京津冀交通一體化發(fā)展的作用和可行性，按照輕重緩急，制定立法的近期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)，再按照從易到難的基本思路，從微觀層面到宏觀層面逐步厘清現(xiàn)實(shí)的立法需求，完善相關(guān)立法。

立法推進(jìn)區(qū)域間交通規(guī)則協(xié)調(diào)統(tǒng)一

交通一體化有序推進(jìn)的重點(diǎn)在于對(duì)交通運(yùn)輸?shù)目鐓^(qū)管理。京津冀三地在車輛管理（限行、限購(gòu)）政策、機(jī)動(dòng)車注冊(cè)登記、交通設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、交通工具燃油及排放標(biāo)準(zhǔn)、油品標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管、老舊車輛提前報(bào)廢及黃標(biāo)車限行、多種運(yùn)輸方式互聯(lián)互通等方面存在諸多不統(tǒng)一，這在很大程度上為交通政策的總體設(shè)計(jì)和交通運(yùn)輸?shù)目鐓^(qū)管理帶來(lái)了難度。因此，建議梳理現(xiàn)有管理規(guī)則的差異，將交通管理中的基本規(guī)則加以統(tǒng)一，形成交通運(yùn)輸標(biāo)識(shí)一致、車輛管理規(guī)則一致（統(tǒng)一車輛的市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)退出管理制度、統(tǒng)一車輛限行管理規(guī)則）、公共交通運(yùn)輸規(guī)則一致（統(tǒng)一物流管理規(guī)范、統(tǒng)一交通運(yùn)輸票據(jù)格式和使用規(guī)則、統(tǒng)一公共交通服務(wù)質(zhì)量管理技術(shù)規(guī)則）等統(tǒng)一的交通管理規(guī)則。

立法明確交通管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位與職能

在區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，京津冀區(qū)域事務(wù)的協(xié)商均采用“一事一議”的形式，尚未形成常態(tài)化、制度化、可持續(xù)的議事和決策機(jī)制。在實(shí)踐中，三個(gè)地區(qū)的交通部門的機(jī)構(gòu)組織形態(tài)不同、職能權(quán)限劃分各異，而交通一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要的是各部門職能劃分明確，區(qū)域間部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，建議構(gòu)建京津冀交通部門的橫向協(xié)作模式，這種模式是以合作為基礎(chǔ)，為了共同完成某項(xiàng)目標(biāo)而專門建立的區(qū)域協(xié)作模式。在交通管理制度中明確交通管理協(xié)作機(jī)構(gòu)的法律地位、權(quán)責(zé)范圍和相應(yīng)的法律責(zé)任，確保交通行政處罰規(guī)則統(tǒng)一、交通應(yīng)急干預(yù)措施一致，從而形成統(tǒng)一有序的交通市場(chǎng)秩序。

立法促進(jìn)區(qū)域間交通設(shè)施協(xié)同

京津冀區(qū)域內(nèi)要實(shí)現(xiàn)交通一體化，就要保持交通公共服務(wù)水平一致。一方面，要發(fā)掘現(xiàn)有交通設(shè)施的潛能，在區(qū)域間開放交通資源，使得三地居民能夠充分享受區(qū)域交通設(shè)施的便利；另一方面，要協(xié)同交通規(guī)劃，重視交通設(shè)施新建、擴(kuò)建過(guò)程中的區(qū)域交通設(shè)施協(xié)同。

1.立法促進(jìn)京津冀交通規(guī)劃編制和實(shí)施的協(xié)同。京津冀三地已經(jīng)分別制定了相應(yīng)規(guī)劃來(lái)加快形成多中心、網(wǎng)格狀、全覆蓋的交通路網(wǎng)格局。但是不同地方的規(guī)劃時(shí)間不一致、考慮因素重點(diǎn)不同，在具體規(guī)劃設(shè)計(jì)方面也存在差異，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的具體步驟缺乏統(tǒng)一考慮，三地簽署的交通合作框架協(xié)議有方向，但缺乏具體項(xiàng)目、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、責(zé)任人和推進(jìn)機(jī)制。因此，要對(duì)現(xiàn)有三地交通規(guī)劃的編制、實(shí)施程序加入?yún)f(xié)同機(jī)制的考量，避免規(guī)劃沖突，通過(guò)規(guī)劃協(xié)同促進(jìn)三地交通資源的高效利用，減少區(qū)域交通流通的跨區(qū)成本。

2.立法促進(jìn)京津冀交通一體化建設(shè)中的財(cái)政協(xié)同。京津冀交通一體化建設(shè)是一項(xiàng)跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，需要政府間的協(xié)同合作來(lái)實(shí)施，在資金需求上則需要政府的共同投資，然而，目前的難題是京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異。經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較差的河北在交通一體化建設(shè)中承擔(dān)的任務(wù)較重。因此，應(yīng)該在涉及交通的財(cái)政預(yù)算中明確交通一體化投資建設(shè)比例，設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政基金來(lái)保障交通一體化的建設(shè)工作。建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)交通落后地區(qū)的建設(shè)。同時(shí)，要通過(guò)立法規(guī)范PPP模式在交通領(lǐng)域中的運(yùn)用，明確京津冀政府之間、政府和社會(huì)資本之間的利益分配。

立法突破跨區(qū)域行政壁壘

京津冀交通一體化建設(shè)涉及兩市一省的行政區(qū)劃范圍，京津兩地作為直轄市與河北省同處于省一級(jí)行政單位，而河北省則有11個(gè)地級(jí)市以及一百多個(gè)縣 。京津冀范圍內(nèi)既有不相隸屬的，也有屬于一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)的；既有平等的橫向關(guān)系，也有斜交的橫向關(guān)系；既有同級(jí)政府間的，也有非同級(jí)政府間的，呈現(xiàn)出一種錯(cuò)綜復(fù)雜的多邊多極的網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)。并且中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是以行政區(qū)域?yàn)閱卧牡胤桨l(fā)展模式，在這一基礎(chǔ)之上形成了牢牢依附于行政區(qū)域的地方發(fā)展格局。各地方政府出于維護(hù)地方利益的目的制訂了各不相同的規(guī)章和政策，這就會(huì)導(dǎo)致三地政府在交通一體化過(guò)程中，為了謀求地方利益最大化，利用地方行政管轄權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位設(shè)置行政壁壘。在制度層面突破地區(qū)行政壁壘，首先，要建立服務(wù)型政府的立法理念；其次，在制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)在保持地方政府行政權(quán)力的獨(dú)立性的同時(shí)，將現(xiàn)有的地區(qū)行政協(xié)作的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制規(guī)范化。可以借鑒跨區(qū)域環(huán)境治理的已經(jīng)較有成效的“河長(zhǎng)”制等相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建以推進(jìn)區(qū)域交通協(xié)作為目標(biāo)，多層級(jí)、多主體共同參與的跨區(qū)域交通行政體制。

地區(qū)行政分割與交通一體化本身在經(jīng)濟(jì)利益分配公平性、發(fā)展資源共享程度、問(wèn)題訴求點(diǎn)一致性等方面存在難以克服的矛盾。但是交通一體化是京津冀地區(qū)全體人民的共同利益所在，應(yīng)形成合理的制度設(shè)計(jì)，規(guī)范行政權(quán)力的行使，搭建有利于社會(huì)資本共同參與的平臺(tái)，匯集民智民力共同實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通有序規(guī)范高效的運(yùn)行。

（作者單位為北京交通大學(xué)法學(xué)院）