文/魏振英

制度治黨的實(shí)踐困境及路徑選擇

文/魏振英

制度治黨是全面從嚴(yán)治黨的根本之道和有力保障。在充分認(rèn)識(shí)制度治黨的重要性和長期性基礎(chǔ)上，正視制度治黨面臨的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而從堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合、構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密制度體系、提高制度執(zhí)行力等方面來推進(jìn)制度治黨建設(shè)，更好地發(fā)揮制度在治黨強(qiáng)黨中的關(guān)鍵作用。

全面從嚴(yán)治黨；制度治黨

治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)務(wù)必依規(guī)。沒有嚴(yán)格的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，我們黨就會(huì)喪失民心，就會(huì)逐步喪失凝聚力和戰(zhàn)斗力。中共十八屆六中全會(huì)審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，圍繞權(quán)力、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)制度，從具體實(shí)踐上升到制度化的層面，標(biāo)志著黨中央全方位扎緊制度籠子。治國必先治黨，治黨必須反腐。從源頭上防治腐敗必須加強(qiáng)制度建設(shè)，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，深刻揭示了制約監(jiān)督權(quán)力的基本路徑，凸顯了制度建設(shè)在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防治腐敗中的根本作用。只有加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)我國反腐敗斗爭從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

一、當(dāng)前制度治黨面臨的實(shí)踐困境

制度治黨是一項(xiàng)具有長期性艱巨性的系統(tǒng)工程。要實(shí)現(xiàn)制度治黨，執(zhí)政黨必須充分認(rèn)清自身在制度設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、制度執(zhí)行等方面存在的問題。

首先，制度權(quán)威沒有樹立。制度權(quán)威是指各級(jí)黨組織和全體黨員對(duì)法規(guī)制度的服從關(guān)系。確立制度權(quán)威要求黨員干部養(yǎng)成遵規(guī)守紀(jì)、依法辦事的習(xí)慣，形成“人圍制度轉(zhuǎn)，事照規(guī)章辦”的常態(tài)化格局。但現(xiàn)實(shí)卻不是完全如此，如十八大以來中央高壓反腐、不留死角的情況下，仍然有一些黨員干部敢于以身試法、以身犯紀(jì)，直接沖擊中央的紀(jì)律權(quán)威，不能對(duì)從嚴(yán)治黨的制度懷有敬畏心理和遵循意識(shí)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，制度一經(jīng)形成，就必須嚴(yán)格遵守，任何人沒有凌駕于制度之上的特權(quán)；違反了制度，就必須受到懲罰，真正實(shí)現(xiàn)“制度面前人人平等”，而實(shí)際中留“暗門”、開“天窗”的現(xiàn)象仍較為普遍，有令不行、有禁不止的行為屢見不鮮，他們把制度看成是“橡皮筋”，把規(guī)定變成了“稻草人”，擺在那里沒有用。如極少數(shù)干部目無法紀(jì)，隨心所欲，什么話都敢說，什么事都敢干。在湖南衡陽破壞選舉案、四川南充賄選案中，那么多領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表、黨代會(huì)代表一起堂而皇之大肆賄選，憲法法律和黨章在他們心里成了一張廢紙。究其原因還是“人治”思想作祟，“潛規(guī)則”意識(shí)作怪，官本位思想根深蒂固，特權(quán)思想依然嚴(yán)重。還有部分干部頭腦中依舊認(rèn)為官大權(quán)大，處心積慮樹立個(gè)人權(quán)威，利用職權(quán)違規(guī)亂辦事，把制度當(dāng)成累贅，認(rèn)為依規(guī)辦事束縛手腳，遵規(guī)守紀(jì)意識(shí)淡薄。長此以往再健全再完善的制度也只能是墻上畫虎、形同虛設(shè)，造成制度執(zhí)行嚴(yán)重乏力、走樣變形、效果差強(qiáng)人意。

其次，制度設(shè)計(jì)不科學(xué)。鄧小平同志曾經(jīng)指出，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。這句話深刻地揭示出了制度科學(xué)的重要性。由于制度本身的缺陷，使得制度難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。一是“制度失靈”現(xiàn)象突出。盡管2013年中共中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行集中清理，但仍然有一些制度不合時(shí)宜需要廢止或者修改，制度太多而不精，不能務(wù)實(shí)管用。有些制度跟不上時(shí)代的發(fā)展需要，制度更新處于停滯狀態(tài)，甚至出現(xiàn)了原來的制度無法執(zhí)行，而新制度又沒有制定出來的尷尬境地，制度的虛置化現(xiàn)象依然存在。二是缺乏整體性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性。黨內(nèi)法規(guī)制定統(tǒng)籌推進(jìn)、頂層設(shè)計(jì)不夠，“碎片化”現(xiàn)象仍然存在，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，不少規(guī)定屬于應(yīng)急性或應(yīng)景性立規(guī)；不少黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容交叉重復(fù)，不夠銜接和配套，往往造成前后矛盾、執(zhí)行困難，反而降低制度效力；有些制度制定不能反映客觀規(guī)律，朝令夕改，不能形成常態(tài)化和長效化機(jī)制。三是可操作性不強(qiáng)。有的規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，內(nèi)容不夠具體和明確，如我國關(guān)于作風(fēng)建設(shè)的一些制度，常常使用沒有確定內(nèi)涵的模糊語言，顯得比較籠統(tǒng)。如在厲行節(jié)約問題上，現(xiàn)行的規(guī)定包括“出國團(tuán)組不得安排超標(biāo)準(zhǔn)住房和用車”“不得接受超標(biāo)準(zhǔn)接待和高消費(fèi)娛樂”，但對(duì)標(biāo)準(zhǔn)是多少，缺乏具體規(guī)定，使得干部在實(shí)際操作中帶有很強(qiáng)的主觀色彩，這種主觀的隨意性與制度的規(guī)定性相背離。

再次，制度執(zhí)行力不強(qiáng)。制度的價(jià)值在于落實(shí)，制度的生命在于執(zhí)行。在實(shí)踐中，重制定、輕執(zhí)行已成為某些單位和部門的工作常態(tài)。一是制度流于形式，為制度而制度。把制度建設(shè)看成是應(yīng)對(duì)考核的“加分點(diǎn)”，只求數(shù)量而忽視質(zhì)量，只求跟得緊、不求落得實(shí)；有的黨員把黨內(nèi)規(guī)章制度僅僅看作是一時(shí)的學(xué)習(xí)資料，同日常的工作生活關(guān)系不大；有的制定制度只是為了完成任務(wù)、應(yīng)付上級(jí)，滿足于制度出臺(tái)，至于效果如何從不過問。這些問題直接導(dǎo)致全面加強(qiáng)黨的規(guī)矩建設(shè)存在落實(shí)不嚴(yán)、不全、不常的現(xiàn)象。二是選擇性執(zhí)行。認(rèn)為容易的就執(zhí)行、有難度的就拖著辦；要求嚴(yán)時(shí)就照辦、約束不嚴(yán)時(shí)就不執(zhí)行，使政策制度在執(zhí)行過程中走了樣兒。如湖南湘潭縣一名副縣長5年換了6個(gè)單位9個(gè)崗位，江西鷹潭市一名團(tuán)市委書記8年橫跨兩省5地?fù)Q了8個(gè)崗位，違反了《干部任用條例》規(guī)定，把年輕干部培養(yǎng)選拔搞偏了。這樣在執(zhí)行上大打折扣、做了“變通”，使制度出現(xiàn)零效力甚至是負(fù)效力。三是片面性執(zhí)行。有的干部缺乏對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度完整準(zhǔn)確的理解和把握，抓住一點(diǎn)、不及其余。如為解決“四唯”問題，新修訂的《干部任用條例》提出了一些針對(duì)性的措施，實(shí)際操作中卻有走過頭的現(xiàn)象，說不唯票了就干脆不看票了，說不唯分了就一律不搞競爭性選拔了，說不唯年齡了就不重視培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部了，說不唯GDP了就不注重科學(xué)發(fā)展實(shí)績了。過猶不及、不顧實(shí)際，結(jié)果往往是帶來了更多的負(fù)面效果。

二、推進(jìn)制度治黨建設(shè)的路徑選擇

“十三五”時(shí)期既是全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵期，又是全面落實(shí)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)期。通過轉(zhuǎn)變理念、完善體系、創(chuàng)新形式，使制度成為從嚴(yán)治黨的有效工具，提升黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、法治化水平。

首先，堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合。制度建設(shè)和思想建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的“一體雙翼”，二者一剛一柔，同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力，才能營造出良好的政治生態(tài)。制度治黨離不開思想建黨，只有從思想上深刻啟發(fā)和不斷提高黨員干部的覺悟，黨的一切規(guī)章制度才能得到自覺遵守和有效實(shí)施。要找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，充分發(fā)揮思想建黨在制度治黨中的基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)理想信念，補(bǔ)好精神上的鈣，最大限度地釋放從嚴(yán)治黨的疊加效應(yīng)。解決黨內(nèi)思想作風(fēng)方面的突出問題，恰當(dāng)?shù)乃悸肥牵航逃I(lǐng)先——查找問題——建章立制——形成機(jī)制。以教育解決世界觀、價(jià)值觀問題，在此基礎(chǔ)上，查找黨風(fēng)方面的突出問題，有針對(duì)性地建立各項(xiàng)制度，明確應(yīng)該干什么，不能干什么，為黨員干部行為設(shè)定邊界。不能把建立制度看做單純技術(shù)性、程序性工作，要在建立健全制度工作中滲透深刻的思想教育內(nèi)容。任何一項(xiàng)健全的制度都包括實(shí)體性、程序性、保證性內(nèi)容，如何制定出來，要通過充分的民主討論，澄清模糊認(rèn)識(shí)，使廣大黨員干部不僅知其然，也知其所以然，產(chǎn)生執(zhí)行、維護(hù)制度的高度自覺性，這本身就是教育過程。在完善制度基礎(chǔ)上形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度的相互銜接和配套。思想教育啟發(fā)的自覺性和制度提供的外在約束性相結(jié)合，產(chǎn)生聚合效應(yīng)，才能使從嚴(yán)治黨的要求落到實(shí)處。

其次，構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的制度體系。制度治黨，要有制可依，這樣黨才能依規(guī)治黨、依法執(zhí)政。而要做到有制可依，就必須構(gòu)建以黨章為根本的科學(xué)合理、配套完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。一是科學(xué)立制。加強(qiáng)黨內(nèi)制度體系的頂層設(shè)計(jì)層面，制定清晰的路線圖和規(guī)劃案，堅(jiān)持科學(xué)立制、民主立制、精細(xì)立制。好的法規(guī)制度是對(duì)客觀規(guī)律的把握、是科學(xué)立法和民主立法的結(jié)果。要把民主、平等、系統(tǒng)、科學(xué)的理念貫徹到制度設(shè)計(jì)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，考慮其是否符合客觀實(shí)際和黨的活動(dòng)的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，保證制度設(shè)計(jì)的質(zhì)量和水平。二是注重配套銜接。在黨內(nèi)民主發(fā)展的背景下，找到黨內(nèi)法規(guī)制度的鏈條斷裂點(diǎn)和疏漏環(huán)節(jié)，積極研究并解決黨內(nèi)法規(guī)制度配套供給短缺的問題。要把每項(xiàng)制度放在整個(gè)制度體系中去規(guī)劃和把握，遵循邏輯一致的原則，使各項(xiàng)制度相互銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。根據(jù)黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)規(guī)律來設(shè)計(jì)一整套制度鏈，使各項(xiàng)制度之間能有機(jī)結(jié)合、相互補(bǔ)充、配套銜接，以此建立黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)機(jī)制。要把基本制度與具體制度、基本法規(guī)制度與具體實(shí)施細(xì)則協(xié)調(diào)起來，充分發(fā)揮實(shí)體性制度和程序性制度的整合效應(yīng)，從而達(dá)到相互協(xié)調(diào)、融合互動(dòng)的效果。加強(qiáng)黨內(nèi)制度與國家法規(guī)的相互銜接，深入研究哪些是可以繼續(xù)由黨內(nèi)法規(guī)和制度來規(guī)定，哪些可以轉(zhuǎn)化為國家法規(guī)，運(yùn)用法治化的方式確保執(zhí)政的有效性，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性。三是具有針對(duì)性和可操作性。堅(jiān)持于法周延、于事簡便的原則，在研究新情況、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定新的切實(shí)可行的制度，對(duì)已經(jīng)制定并實(shí)施的制度進(jìn)行梳理，對(duì)不完善和有缺陷的制度，要及時(shí)補(bǔ)充和完善；對(duì)需要細(xì)化的制度，要盡快制定出實(shí)施細(xì)則；對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代需求的制度，要果斷加以廢除；對(duì)有可能發(fā)生的新情況，制定出新的制度加以防范。同時(shí)，制度的制定要更加切實(shí)可行，易于實(shí)施制度的主體把握和操作，不追求大而全，應(yīng)由法律來調(diào)整的交給法律，應(yīng)由內(nèi)部制度來約束的，制度要切實(shí)發(fā)揮出約束作用。

再次，提高制度執(zhí)行力。執(zhí)行力是制度的生命力。制度的效力必經(jīng)強(qiáng)有力的執(zhí)行才能彰顯。制度治黨必須緊緊抓住提高制度執(zhí)行力這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立執(zhí)行機(jī)制是“基礎(chǔ)”。建立健全制度執(zhí)行的責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制和執(zhí)行評(píng)估機(jī)制，明確制度執(zhí)行的責(zé)任主體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配合，做到分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)，及時(shí)糾正和處理出現(xiàn)的問題，充分發(fā)揮執(zhí)行者的積極性和主動(dòng)性，保證制度順利執(zhí)行，從而形成“守規(guī)者能得到褒獎(jiǎng)，違規(guī)者必然受到懲處”的濃厚氛圍。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵”。要抓住以上率下這個(gè)關(guān)鍵，充分發(fā)揮其示范帶動(dòng)作用。中央和省級(jí)機(jī)關(guān)要帶頭嚴(yán)格執(zhí)行制度，充分發(fā)揮巡視工作作用，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；各級(jí)黨組要認(rèn)真負(fù)責(zé)，系統(tǒng)推進(jìn)法規(guī)制度的貫徹落實(shí)；黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，運(yùn)用法治思維和強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，成為承上啟下推進(jìn)制度落實(shí)的“銜接點(diǎn)”。強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)是“重點(diǎn)”。善用黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督形式，構(gòu)建多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制，著力解決監(jiān)管乏力問題，通過社會(huì)評(píng)價(jià)倒逼法規(guī)制度執(zhí)行落實(shí)；堅(jiān)持全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代信息技術(shù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決制度執(zhí)行中出現(xiàn)的漏洞。

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度。制度治黨是提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的重要標(biāo)志，是優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的現(xiàn)實(shí)選擇。制度的制定者是人，執(zhí)行者也是人，如果人的素質(zhì)不高，科學(xué)合理、行之有效的制度就很難制定出來，即使制定出來了也無法真正貫徹執(zhí)行。因此，如何提高制度執(zhí)行人的素質(zhì)至關(guān)重要，要充分發(fā)揮出思想建黨與制度治黨整合效應(yīng)，不斷加強(qiáng)制度文化建設(shè)，營造出良好的制度執(zhí)行的文化氛圍?？傊?，黨的制度建設(shè)只有與思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，才能使制度的威力得以真正彰顯，全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。

魏振英，中共山東聊城市委黨校哲社教研室講師，研究方向：政治學(xué)、黨的建設(shè)。

責(zé)任編輯姜杰

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10．13784/j．cnki．22-1299/d．2017．02．012