文/盧方方
農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)研究
——以上海市3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例
文/盧方方
農(nóng)村集體建設(shè)用地作為農(nóng)村土地利用的重要組成部分,對(duì)區(qū)域發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。目前,上海市城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,存在農(nóng)村建設(shè)用地集約利用程度不高、基本公共服務(wù)設(shè)施不完善、產(chǎn)城融合不夠、人居環(huán)境較差、人口結(jié)構(gòu)不匹配等問(wèn)題。近年來(lái),針對(duì)城市建設(shè)用地、開(kāi)發(fā)區(qū)土地的評(píng)價(jià)和研究較多,技術(shù)思路和方法都很成熟,但對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地的評(píng)價(jià)尚處于探索階段。
當(dāng)前,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地集約利用的研究還不夠深入,大部分停留在農(nóng)村居民點(diǎn)的用地上。本文以上海市金山區(qū)廊下鎮(zhèn)、嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)和松江區(qū)新浜鎮(zhèn)為例,擬在分析農(nóng)村集體建設(shè)用地與人口關(guān)系、用地與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)上,構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)體系,評(píng)價(jià)農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約利用水平,從而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出相關(guān)的對(duì)策建議。
廊下鎮(zhèn)位于金山區(qū)中部偏西南,廊下鎮(zhèn)被定位為實(shí)踐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)村,并建成了本市第一個(gè)開(kāi)放的郊野單元。鎮(zhèn)域總面積46.87平方公里,下轄1個(gè)居民委員會(huì)、12個(gè)行政村,總戶籍8747戶,人口33733人。2014年廊下鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入為17003.5元。
外岡鎮(zhèn)位于上海市郊北部,是上海重要的西北門(mén)戶。外岡鎮(zhèn)緊鄰嘉定汽車(chē)城,產(chǎn)業(yè)以工業(yè)為主,城鎮(zhèn)化程度高。全鎮(zhèn)50.9平方公里,下轄19個(gè)行政村、4個(gè)居委會(huì),常住人口約5.63萬(wàn)人,其中戶籍人口1.89萬(wàn)人。2014年外岡鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)總產(chǎn)值達(dá)658018萬(wàn)元。
新浜鎮(zhèn)位于上海市郊西南,產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主,是上海市三農(nóng)綜合工作試點(diǎn)區(qū)。全鎮(zhèn)區(qū)域面積44.7平方公里,下轄11個(gè)行政村和2個(gè)居委會(huì),常住人口2.36萬(wàn)人,戶籍人口2.6萬(wàn)人。2014年新浜鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)177209萬(wàn)元。
本文涉及評(píng)價(jià)區(qū)域的用地?cái)?shù)據(jù)、空間形態(tài)數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)。
用地?cái)?shù)據(jù)通過(guò)2009年至2014年本市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)GIS空間疊加分析獲??;空間形態(tài)數(shù)據(jù)通過(guò)2014年二調(diào)數(shù)據(jù)和2014年遙感數(shù)據(jù)人工判讀獲取;經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)來(lái)源于2009年至2014年上述各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)資料及調(diào)研訪談。
本文主要分析評(píng)價(jià)區(qū)域2009年至2014年5年間農(nóng)村建設(shè)用地變化與農(nóng)村人口變化關(guān)系、農(nóng)村建設(shè)用地變化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變化關(guān)系,分析農(nóng)村建設(shè)用地土地利用強(qiáng)度和區(qū)域空間形態(tài)。
人口(或者經(jīng)濟(jì))與土地動(dòng)態(tài)變化類(lèi)型區(qū)根據(jù)人口年均變化率(或者經(jīng)濟(jì)年均變化率)和建設(shè)用地年均變化率的正負(fù),以及增減變化彈性系數(shù)的大小,綜合劃分為兩大類(lèi)型區(qū)。
(一)人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)程度
評(píng)價(jià)區(qū)域人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)程度,主要通過(guò)分析評(píng)價(jià)區(qū)域2009年至2014年常住人口、戶籍人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化情況,計(jì)算人口與農(nóng)村建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù),開(kāi)展定性分析,判定土地利用趨勢(shì)類(lèi)型。
圖1 人口與農(nóng)村建設(shè)用地增減變化彈性系數(shù)計(jì)算結(jié)果圖解
表1 土地利用趨勢(shì)類(lèi)型判定的具體劃分標(biāo)準(zhǔn)
表2 2009-2014年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化表
圖2 常住人口與農(nóng)村建設(shè)用地利用趨勢(shì)分析
圖3 戶籍人口與農(nóng)村建設(shè)用地利用趨勢(shì)分析
從表2可以看出,2009年至2014年,3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村建設(shè)用地均呈現(xiàn)下降趨勢(shì),其中外岡鎮(zhèn)的農(nóng)村建設(shè)用地5年下降率達(dá)到1.97%。3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只有廊下鎮(zhèn)5年常住人口和戶籍人口均呈現(xiàn)小幅度增加。
以常住人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)度來(lái)看(圖2所示):廊下鎮(zhèn)屬于集約協(xié)調(diào)發(fā)展型,常住人口增加率為1.92%,建設(shè)用地減少率為0.87%;外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)屬于粗放失調(diào)衰退型,建設(shè)用地減少,常住人口減少,且常住人口的減少速度大于建設(shè)用地的減少速度。
以戶籍人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)度來(lái)看(圖3所示),廊下鎮(zhèn)屬于集約協(xié)調(diào)發(fā)展型,戶籍人口增加率為0.06%,建設(shè)用地減少率為0.87%;外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)均屬于粗放失調(diào)衰退型,建設(shè)用地減少率分別為1.97%和0.12%,戶籍人口減少率(5.81%和0.27%)大于建設(shè)用地的減少率。
(二)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)程度
從表3可看出,2009年至2014年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)均呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì),建設(shè)用地均呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。以經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)度來(lái)看(圖4所示):廊下鎮(zhèn)屬于集約協(xié)調(diào)發(fā)展型,戶籍人口增加率為0.06%,建設(shè)用地減少率為0.87%;外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)均屬于粗放失調(diào)衰退型,建設(shè)用地減少率分別為1.97%和0.12%,戶籍人口減少率(5.81%和0.27%)大于建設(shè)用地的減少率。
表3 2009-2014年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地變化表
圖4 經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地利用趨勢(shì)分析
(三)農(nóng)村建設(shè)用地土地利用趨勢(shì)判定
從土地利用強(qiáng)度和區(qū)域空間形態(tài)來(lái)看,廊下鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積相對(duì)較小,土地承載力狀況較好,但建筑密度偏小,居民點(diǎn)分散度較大。廊下鎮(zhèn)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主,農(nóng)村集體建設(shè)用地利用較為飽和,集約利用水平相對(duì)較高。外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積偏大,尤其外岡鎮(zhèn),戶籍人口人均面積與常住人口人均面積差距較大,這主要是由于外岡鎮(zhèn)緊鄰城區(qū),且鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)有產(chǎn)業(yè)區(qū)塊,外來(lái)務(wù)工人口較多,而本鎮(zhèn)人員多到城區(qū)生活,務(wù)農(nóng)較少。外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)的土地利用狀況和區(qū)域空間形態(tài)差距不大。
2009年至2014年,廊下鎮(zhèn)常住人口、戶籍人口均略微增加,經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)8.28%,而5年建設(shè)用地年均減少0.87%,廊下鎮(zhèn)整體被判定為集約協(xié)調(diào)發(fā)展型;外岡鎮(zhèn)常住人口、戶籍人口5年均有下降,其中戶籍人口大幅度減少,5年建設(shè)用地年均減少1.97%,而經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)6.02%,結(jié)合土地利用狀況和區(qū)域空間形態(tài)分析,綜合判定外岡鎮(zhèn)屬于協(xié)調(diào)衰退型;新浜鎮(zhèn)5年建設(shè)用地呈現(xiàn)穩(wěn)定態(tài)勢(shì),但常住人口和戶籍人口均下降,常住人口年均下降率達(dá)1.63%,經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率為3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中最低,戶籍人均建設(shè)用地面積和常住人口人均建設(shè)用地面積均較大,故判定新浜鎮(zhèn)為粗放失調(diào)衰退型。
(四)結(jié)果與分析
綜上可以得出以下結(jié)論。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)用地利用較為協(xié)調(diào)。5年來(lái),3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力處于增長(zhǎng)狀態(tài),3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地均成下降趨勢(shì),屬于集約協(xié)調(diào)發(fā)展型。3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣減少一個(gè)單位的建設(shè)用地,增加的經(jīng)濟(jì)量差異較大。二是人口發(fā)展與建設(shè)用地利用略微失調(diào)。除廊下鎮(zhèn)人口略微增長(zhǎng),其余2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口均下降。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用強(qiáng)度和居民點(diǎn)空間形態(tài)差異較大,且同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口承載力和戶籍人口承載力差異較大,原因在于土地利用結(jié)構(gòu)的不同和農(nóng)村重點(diǎn)工作的差異化。
本文在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村土地利用趨勢(shì)的基礎(chǔ)上,按照代表性、多類(lèi)型性、差異性、綜合性等原則,選取所有類(lèi)型區(qū)的代表村進(jìn)行集約利用水平測(cè)算,共選取8個(gè)行政村,其中廊下鎮(zhèn)2個(gè)、外岡鎮(zhèn)4個(gè)、新浜鎮(zhèn)2個(gè)。
(一)構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,包括準(zhǔn)則層和指標(biāo)層。三個(gè)準(zhǔn)則層主要是土地利用強(qiáng)度、土地利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益和土地利用生態(tài)效益。指標(biāo)層及指標(biāo)層釋義、屬性如下表所示。
表4 農(nóng)村建設(shè)用地集約利用程度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
(二)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定及標(biāo)準(zhǔn)化
典型村建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)的指標(biāo)權(quán)重采用主觀賦權(quán)法進(jìn)行確定,即層次分析法和特爾斐法,綜合權(quán)重評(píng)定結(jié)果如下所示。
表5 農(nóng)村建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)綜合權(quán)重評(píng)定表
在進(jìn)行土地利用集約度計(jì)算之前,需要對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱處理。為確保變化后矩陣中的各元素?cái)?shù)值介于0-1之間,且不改變其單調(diào)性,本文采用極差標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。
(三)農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平測(cè)算
用土地集約度計(jì)算方法對(duì)典型村各評(píng)價(jià)指標(biāo)、分指數(shù)分值及綜合得分進(jìn)行計(jì)算評(píng)價(jià)。
表6 典型村建設(shè)用地集約度綜合得分表
(四)結(jié)果與分析
土地集約利用水平排名為:外岡鎮(zhèn)葛隆村(Ⅵ區(qū))>新浜鎮(zhèn)新浜村(Ⅴ區(qū))>外岡鎮(zhèn)望新村(Ⅲ區(qū))>廊下鎮(zhèn)山塘村(Ⅵ區(qū))>外岡鎮(zhèn)施晉村(Ⅳ區(qū))>廊下鎮(zhèn)勇敢村(Ⅱ區(qū))>外岡鎮(zhèn)管家村(Ⅴ區(qū))>新浜鎮(zhèn)林建村(Ⅳ區(qū))。
外岡鎮(zhèn)管家村、望新村的情況與區(qū)域評(píng)價(jià)結(jié)果存在不一致,原因是:外岡鎮(zhèn)管家村建設(shè)用地減少,人口大幅度減少,且管家村閑置土地較多,導(dǎo)致土地集約利用程度得分很低;望新村土地經(jīng)濟(jì)效益和土地利用生態(tài)效益較好,導(dǎo)致集約利用分值較高。這也表明了廊下鎮(zhèn)集約利用程度高于外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)。
(一)以低效集體工業(yè)用地減量化和農(nóng)民集中居住為手段,推進(jìn)低效集體建設(shè)用地的減量
根據(jù)村莊發(fā)展定位,結(jié)合地區(qū)自有資源和發(fā)展實(shí)際,考慮農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式的要求,尊重農(nóng)民意愿,結(jié)合宅基地置換和郊野單元規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)人口與土地要素向城鎮(zhèn)集中,充分推進(jìn)低效集體建設(shè)用地減量化。完善增減掛鉤政策,對(duì)規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的集體工業(yè)用地實(shí)施減量化,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)村環(huán)境治理、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民長(zhǎng)效增收,確保人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。
(二)優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu),保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平
按照“三個(gè)集中”的要求,優(yōu)化村莊布局,優(yōu)化村莊土地利用結(jié)構(gòu),集約節(jié)約用地。同時(shí),提升公共配套品質(zhì)和資源使用效率,鼓勵(lì)距城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村莊、居民點(diǎn)組團(tuán)式布局配置公共設(shè)施,在現(xiàn)有“三室一點(diǎn)”的基礎(chǔ)上作適當(dāng)完善。加快建設(shè)與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的市政設(shè)施和農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施,重點(diǎn)解決農(nóng)村生活污水處理、村溝宅河整治、農(nóng)村垃圾收運(yùn)等問(wèn)題。
(三)積極探索集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)路徑、開(kāi)發(fā)方式和開(kāi)發(fā)方向
在符合規(guī)劃的前提下,以保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、重塑鄉(xiāng)村文化、發(fā)展“四新經(jīng)濟(jì)”為目標(biāo),探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)自行開(kāi)發(fā)建設(shè)、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)、委托改建重建等方式,利用本集體合法取得的廢棄工礦用地、廢棄宅基地、公共設(shè)施用地等,及協(xié)商收回閑置宅基地、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因房屋繼承占用存量宅基地等存量集體建設(shè)用地,發(fā)展科創(chuàng)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和養(yǎng)老等特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。
(一)逐步構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的建設(shè)用地評(píng)價(jià)考核體系
綜合構(gòu)建具普適性的農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,明確相應(yīng)的指標(biāo)理想值確定方法及指標(biāo)權(quán)重所在區(qū)間等內(nèi)容,形成統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指南,并在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展評(píng)價(jià)工作。
(二)加快農(nóng)村集體建設(shè)用地盤(pán)活,為減量化工作提供區(qū)域指引
開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)土地利用節(jié)約集約評(píng)價(jià)工作,要在落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的前提下,為土地精細(xì)化管理提供基礎(chǔ)保障,全面提升上海市農(nóng)村地區(qū)土地利用效率和效益。評(píng)價(jià)結(jié)果將為資源環(huán)境緊約束背景下上海市建設(shè)卓越全球城市、落實(shí)存量規(guī)劃、推動(dòng)集中建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化、實(shí)施生態(tài)修復(fù)和整理復(fù)墾提供區(qū)域指引與措施借鑒,同時(shí)也為郊野單元規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與實(shí)施提供前期評(píng)估數(shù)據(jù)支撐與路徑選擇。
(三)跟蹤評(píng)估農(nóng)村土地相關(guān)政策
目前用地管理的重點(diǎn)主要是城市土地的利用與管理,本市的城市土地管理已經(jīng)相當(dāng)成熟,農(nóng)村地區(qū)的用地管理仍是薄弱環(huán)節(jié)。近年來(lái),上海市圍繞農(nóng)村進(jìn)行了大量的探索工作,通過(guò)評(píng)價(jià)農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平,摸清農(nóng)村集體建設(shè)用地的狀況和存在問(wèn)題,評(píng)析農(nóng)村重點(diǎn)工作的實(shí)施效果,通過(guò)分析農(nóng)村集體建設(shè)用地年均變化與經(jīng)濟(jì)、人口年均變化的關(guān)系,判斷農(nóng)村的人地關(guān)系和錢(qián)地關(guān)系,跟蹤評(píng)估郊野單元建設(shè)、宅基地置換、宅基地歸并、農(nóng)村土地整治以及鄉(xiāng)村旅游等政策的實(shí)施效果,進(jìn)而完善相關(guān)政策。
(作者單位:上海市地質(zhì)調(diào)查研究院)