“新增費(fèi)轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算”新政解讀

按照國務(wù)院關(guān)于編制2017年中央預(yù)算和地方預(yù)算的要求，從2017年1月1日起，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（以下簡稱“新增費(fèi)”）由政府性基金預(yù)算調(diào)整轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算。日前，國土資源部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后加強(qiáng)土地整治工作保障的通知》。這意味著“新增費(fèi)”的預(yù)算管理方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，“新增費(fèi)”之前作為政府性基金，采取的是“以收定支、?？顚Ｓ谩惫芾矸绞?；“新增費(fèi)”轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算后，實(shí)行“以規(guī)劃定任務(wù)、以任務(wù)定資金”，從而更好地保障土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求。國土資源部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人對此進(jìn)行了解讀。

“取之于土，用之于土”，“新增費(fèi)”為堅(jiān)守紅線建設(shè)紅線發(fā)揮重要作用

新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)是指國務(wù)院或省級人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地時(shí)，向以出讓等有償使用方式取得的新增建設(shè)用地的縣、市人民政府收取的平均土地純收益?！锻恋毓芾矸ā返谖迨鍡l規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)?！靶略鲑M(fèi)”的設(shè)立，為土地整治提供了穩(wěn)定的資金渠道。

部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人告訴記者，1999年以來，按照“取之于土，用之于土”的原則，國土資源部會同財(cái)政部將新增費(fèi)納入政府性基金預(yù)算管理，?？钣糜谕恋卣沃С黾捌渌嚓P(guān)支出，同時(shí)指導(dǎo)地方以新增費(fèi)為主體大力開展土地整治工作，對守住耕地紅線、提升耕地質(zhì)量、保障國家糧食安全發(fā)揮了十分重要的作用。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入新常態(tài)，資源環(huán)境約束總體趨緊，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，要落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”國家戰(zhàn)略，保護(hù)18億畝耕地紅線，就必須長期堅(jiān)持土地整治工作，必須更好地發(fā)揮“新增費(fèi)”的作用，從而保障土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求。

適應(yīng)政府預(yù)算管理改革，更好地保障土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求

據(jù)介紹，2017年之前“新增費(fèi)”作為政府性基金，采取的是“以收定支、?？顚Ｓ谩惫芾矸绞健Ｈ欢?，由于一些地方耕地后備資源匱乏，補(bǔ)充耕地的現(xiàn)實(shí)矛盾凸顯，所以一些地方政府迫于占補(bǔ)平衡壓力，往往更為重視占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，把一些易開發(fā)、出地率高的后備資源優(yōu)先用于占補(bǔ)平衡，使用“新增費(fèi)”開展土地整治補(bǔ)充耕地的積極性不高，從而出現(xiàn)了“新增費(fèi)”較多結(jié)存的問題，“新增費(fèi)”的作用沒有得到充分發(fā)揮。

近年來，國務(wù)院著力開展政府預(yù)算管理改革，提出要加大政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，大力推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，將所有預(yù)算資金納入財(cái)政部門統(tǒng)一分配，做到預(yù)算一個(gè)“盤子”、收入一個(gè)“籠子”、支出一個(gè)“口子”，促進(jìn)財(cái)政資金優(yōu)化配置，不斷提高財(cái)政資金使用效益。這項(xiàng)改革，有利于盤活各領(lǐng)域“沉睡”的財(cái)政資金，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出，有利于優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效益，增加資金有效供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

這位負(fù)責(zé)人告訴記者，按照國務(wù)院關(guān)于編制2017年中央預(yù)算和地方預(yù)算的要求，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，加大政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算力度，從2017年1月1日起，“新增費(fèi)”由政府性基金預(yù)算調(diào)整轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算，相關(guān)支出予以重點(diǎn)保障。

從“以收定支、?？顚Ｓ谩钡健耙砸?guī)劃定任務(wù)，以任務(wù)定資金”

據(jù)了解，國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》明確，“十三五”時(shí)期全國要通過土地整治建成2.3億～3.1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。根據(jù)以往實(shí)際投入測算，總投資需要4140億～5580億元?！靶略鲑M(fèi)”轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后，如何保障規(guī)劃確定的土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求？

這位負(fù)責(zé)人指出，為落實(shí)黨中央、國務(wù)院要求，保障土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求，應(yīng)當(dāng)建立上下聯(lián)動的資金保障體系，完善中央和地方財(cái)政、社會資金等土地整治多元投資機(jī)制。

他指出，《通知》適應(yīng)改革要求，“新增費(fèi)”之前作為政府性基金采取的是“以收定支、專款專用”管理方式，轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算后，將實(shí)行“以規(guī)劃定任務(wù)、以任務(wù)定資金”的管理方式，加強(qiáng)土地整治工作資金保障。一方面，在中央財(cái)政一般公共預(yù)算中設(shè)立“土地整治工作專項(xiàng)”，重點(diǎn)用于支持地方開展的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治重大工程和災(zāi)毀耕地復(fù)墾等土地整治工作；另一方面，考慮到地方財(cái)政資金預(yù)算管理方式的差異，《通知》要求地方財(cái)政部門要順應(yīng)政府預(yù)算管理改革要求，在一般公共預(yù)算中安排專項(xiàng)資金用于保障土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，并將耕地保護(hù)和土地整治監(jiān)管等工作經(jīng)費(fèi)列入部門預(yù)算，確保完成各級土地整治規(guī)劃確定的建設(shè)任務(wù)。

此外，《通知》要求各地以土地整治為平臺，積極聚合其他涉農(nóng)資金，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）、設(shè)立基金、貸款貼息、先建后補(bǔ)等方式，完善土地整治多元投資機(jī)制，引導(dǎo)社會資金投入，發(fā)揮資金的整體效益。

資金分配使用與土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成情況掛鉤

列入一般公共預(yù)算后，“新增費(fèi)”的預(yù)算管理將有什么變化？如何才能確保用足用好“新增費(fèi)”？這位負(fù)責(zé)人指出，關(guān)鍵要認(rèn)真貫徹國務(wù)院要求，積極順應(yīng)財(cái)政資金管理方式的調(diào)整，在“編好、用足、用好”新增費(fèi)資金預(yù)算上下功夫。

《通知》要求，地方國土資源部門應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，及時(shí)提出年度土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金預(yù)算建議。地方相關(guān)部門要根據(jù)《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，抓緊編制地方各級土地整治規(guī)劃，逐級分解全國規(guī)劃確定的任務(wù)，明確年度部門任務(wù)安排，做好項(xiàng)目儲備，并在縣級土地整治規(guī)劃中將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和土地整治任務(wù)落到圖斑地塊。

這位負(fù)責(zé)人指出，一要及時(shí)合理編制支出預(yù)算。根據(jù)土地整治規(guī)劃確定的任務(wù)安排，按照財(cái)政預(yù)算三年滾動編制的要求，及時(shí)提出土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)預(yù)算建議，作為同級財(cái)政部門在年度一般公共預(yù)算中安排資金的依據(jù)。二要不斷強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度。按照現(xiàn)行規(guī)定，連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，將由財(cái)政部門收回統(tǒng)籌使用，同時(shí)實(shí)行3年滾動預(yù)算總量只減不增。因此，新形勢下地方國土資源部門要提前做好項(xiàng)目可行性研究、評審、招投標(biāo)等前期準(zhǔn)備工作，確保預(yù)算一旦批復(fù)或下達(dá)，資金就能實(shí)際使用，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。三要切實(shí)提高資金使用績效。最近，七部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見》明確，中央財(cái)政用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金分配使用將與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成情況掛鉤。如果在工作中出現(xiàn)資金績效低下、綜合效益不高等問題，財(cái)政部門將會調(diào)減資金額度，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的其他重點(diǎn)領(lǐng)域。

實(shí)施全程監(jiān)督監(jiān)管，強(qiáng)化綜合評價(jià)與考核，層層壓實(shí)責(zé)任

《通知》要求將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地整治資金保障情況納入地方各級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核。省級國土資源和財(cái)政部門要加強(qiáng)對市縣各級政府高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況和土地整治資金保障、使用情況的監(jiān)督考核，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)報(bào)送國土資源部和財(cái)政部。

這位負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，各地要充分認(rèn)識推進(jìn)土地整治工作的重要性，強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)管、層層壓實(shí)責(zé)任、推動任務(wù)落實(shí)。要重點(diǎn)做好以下工作：一是做好統(tǒng)一上圖入庫工作，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地整治項(xiàng)目信息及時(shí)準(zhǔn)確錄入農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，落實(shí)到“一張圖”上。二是強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施全程監(jiān)管、精準(zhǔn)管理，加強(qiáng)資金使用、建設(shè)進(jìn)展、工程質(zhì)量等監(jiān)督檢查，確保有關(guān)管理政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落地。三是做好綜合評價(jià)工作。各地、各有關(guān)部門要根據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價(jià)規(guī)范》要求，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況進(jìn)行跟蹤分析和綜合評價(jià)，全面掌握項(xiàng)目建設(shè)績效。四是開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)考核，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成、土地整治資金保障情況等納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)年度考核內(nèi)容。

拓展補(bǔ)充耕地途徑，以土地整治釋放新增耕地潛力

當(dāng)前，一些地方對土地整治增加的耕地面積能否用于占補(bǔ)平衡依然心存疑慮，對此中央有哪些新的舉措？部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人表示，對于這項(xiàng)政策，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》明確，“鼓勵各地拓展補(bǔ)充耕地途徑，統(tǒng)籌實(shí)施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)”。并提出，改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理方式，補(bǔ)充耕地義務(wù)和任務(wù)相分離，將項(xiàng)目區(qū)掛鉤平衡改為區(qū)域平衡算大賬，厘清了耕地占補(bǔ)平衡的責(zé)任和義務(wù)，建設(shè)用地單位必須履行補(bǔ)充耕地法定義務(wù)，地方各級政府負(fù)責(zé)落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)?？梢姡磥韺⑼ㄟ^土地整治使現(xiàn)有耕地資源釋放更大的新增耕地潛力，緩解地方后備資源壓力，有利于促進(jìn)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（中國國土資源報(bào)）