文/沈陽市國土資源發(fā)展研究中心 賈艷萍

遼寧蘇地源規(guī)劃測繪咨詢有限公司 欒可欣

遼寧省國土資源調(diào)查規(guī)劃局 崔 偉 石水蓮

關(guān)于遼寧省縣級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的幾點思考

文/沈陽市國土資源發(fā)展研究中心 賈艷萍

遼寧蘇地源規(guī)劃測繪咨詢有限公司 欒可欣

遼寧省國土資源調(diào)查規(guī)劃局 崔 偉 石水蓮

土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠需要對土地資源保護和開發(fā)利用整治等所作的統(tǒng)籌安排與整體部署，是實施土地利用管控和用途管制的主要手段。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對國土資源工作提出了新要求，特別是第二次全國土地調(diào)查成果公布后，各級土地利用總體規(guī)劃不同程度的表現(xiàn)出與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展以及國土資源新形勢不相適應(yīng)等問題，2014年11月，國土資源部及時部署了全國各級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，2016年6月《全國土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）調(diào)整方案》獲國務(wù)院批復(fù)，目前省級及以下各級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作正在穩(wěn)步推進中。

本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作總體上分為五級，與我國土地規(guī)劃體系相一致。需要調(diào)整完善的國家、省、市三級土地利用總體規(guī)劃總體上屬于宏觀規(guī)劃，在調(diào)整完善工作中更多的趨向于指標(biāo)的調(diào)整分解和宏觀布局的優(yōu)化調(diào)整等；縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作表現(xiàn)為規(guī)劃具體指標(biāo)和布局的落實，屬于微觀規(guī)劃。現(xiàn)行規(guī)劃實施以來，在保護耕地和基本農(nóng)田，保障科學(xué)發(fā)展用地方面取得了一定成效，同時由于縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃的編制和實施受地方經(jīng)濟、城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)建設(shè)等多方面因素影響，在實際工作中面臨的問題也較多。本文就縣級土地利用總體規(guī)劃在調(diào)整完善工作中的問題和解決的思路進行探討。

現(xiàn)行規(guī)劃實施成效

全省現(xiàn)行縣級土地利用總體規(guī)劃以2005年為規(guī)劃基期，至今實施已10年，取得了一定成效。

一是耕地和基本農(nóng)田得到了有效保護，通過開展農(nóng)用地整治、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、廢棄地復(fù)墾、宜耕土地開發(fā)等一系列土地整治活動，在新增耕地的同時，完善了農(nóng)田排灌系統(tǒng)和田間道路系統(tǒng)，提高了農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力，促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效。

二是保障了經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的各項用地需求，有效推進了老工業(yè)基地振興、工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，同時通過優(yōu)化配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地、保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地、推進建設(shè)用地集約利用、加強建設(shè)用地空間管制等措施，在一定程度上提高了土地資源的集約利用水平。

三是土地生態(tài)環(huán)境得到顯著改善，促進了生態(tài)環(huán)境建設(shè)，將部分具有重要生態(tài)價值和生態(tài)脆弱土地明確劃定為自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)，嚴(yán)禁進行與生態(tài)環(huán)境保護無關(guān)的開發(fā)建設(shè)活動，通過土地綜合整治、水土流失治理等工程，對生態(tài)脆弱地區(qū)進行生態(tài)修復(fù)，增加了基礎(chǔ)性生態(tài)用地面積。

總體規(guī)劃面臨的問題分析

1.現(xiàn)行規(guī)劃預(yù)見性不足，已不能完全滿足新形勢下建設(shè)用地需求

“十二五”是城鎮(zhèn)化極速發(fā)展時期，特別是繼沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略以來，沈陽經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的新城新市鎮(zhèn)建設(shè)、沿海經(jīng)濟帶中重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等隨著“四化”加快推進以及基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、社會民生和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，用地供需矛盾進一步突出。“十二五”期間，全省年均新增用地指標(biāo)超過了規(guī)劃安排的年均1.4萬公頃指標(biāo)，指標(biāo)使用進度達140%。據(jù)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2014年底，全省新增用地規(guī)模指標(biāo)若按“十二五”的用地趨勢，尚不足保障一年的常規(guī)使用。 “十三五”時期，是遼寧老工業(yè)基地新一輪全面振興和全面推進建成小康社會的決定性階段，也是遼寧經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化建設(shè)中不穩(wěn)定不確定性因素增加的新時期，全省國土資源面臨的形勢嚴(yán)峻，保障科學(xué)發(fā)展、保護資源環(huán)境、保障權(quán)益的任務(wù)越來越艱巨。

2.規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)變化較大，耕地保護形勢較為嚴(yán)峻

縣鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃編制過程中，主要就建設(shè)用地相關(guān)指標(biāo)與二次調(diào)查成果進行了對接，耕地保有量指標(biāo)數(shù)據(jù)尚未銜接，從二次調(diào)查成果和變更調(diào)查數(shù)據(jù)看，全省縣級規(guī)劃的實施與規(guī)劃偏離較大。一是受規(guī)劃自上而下指標(biāo)控制等影響，耕地保有量和基本農(nóng)田指標(biāo)與實際差距相對較大，在老工業(yè)基地振興等國家戰(zhàn)略深入實施的背景下，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。二是全省耕地質(zhì)量總體不高，中低產(chǎn)田比重占到耕地總量70%以上，東部山地區(qū)和西部丘陵區(qū)存在一定規(guī)模的坡耕地，包括需要實施生態(tài)退耕的25°以上坡耕地（非基本農(nóng)田）、重要水源地中15°～25°坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地等，同時全省存在一定規(guī)模的不穩(wěn)定耕地。三是耕地及后備資源分布不均，全省耕地主要分布在鐵嶺、朝陽、阜新、錦州、沈陽等地，五市耕地面積約占全省14市耕地總面積的60%，后備資源主要分布在鐵嶺、朝陽、阜新及錦州等地，2006-2013年全省土地整治補充耕地規(guī)模約10萬公頃，鐵嶺市土地整治補充耕地規(guī)模最大，規(guī)模為其他城市的4倍以上。

3.現(xiàn)行規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠充分，規(guī)劃調(diào)整相對頻繁

《土地管理法》第二十二條規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。但在實際工作中，受地方城市發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的影響，城市總體規(guī)劃布局調(diào)整頻繁，導(dǎo)致編制之初已經(jīng)與城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃做好協(xié)調(diào)對接工作的土地利用總體規(guī)劃與調(diào)整后的城市總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)。全省近一半的縣級土地利用總體規(guī)劃每年需要調(diào)整一次，鄉(xiāng)級規(guī)劃調(diào)整次數(shù)更多，在一定程度上降低了土地利用總體規(guī)劃的法律嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

4.部分試點項目一定程度的影響了土地利用總體規(guī)劃的實施

規(guī)劃批準(zhǔn)實施以來，為進一步拓寬用地保障渠道，按照零拆整建、先易后難、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，因地制宜、循序漸進的開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、工礦廢棄地復(fù)墾利用試點、未利用地開發(fā)利用、低效用地再開發(fā)、清理批而未用和閑置土地、圍填海增加建設(shè)用地等用地保障工作。僅“十二五”期間，全省實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、工礦廢棄地復(fù)墾利用試點、閑置低效用地清理等共盤活利用近10萬公頃，圍填海增加建設(shè)用地近1萬公頃，在有力保障全省重大水利、交通基礎(chǔ)設(shè)施項目、高新科技和民生工程項目落地的同時，受經(jīng)濟發(fā)展水平和社會認(rèn)知等影響，一些城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和工礦廢棄地復(fù)墾利用試點項目在實施中遇到了拆舊工作困難，在一定程度上存在周轉(zhuǎn)指標(biāo)到期歸還難問題。拓寬用地渠道的實施，在一定程度上影響了縣鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃規(guī)模指標(biāo)控制，在以變更調(diào)查為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的規(guī)劃實施評估中，部分縣級規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已超出規(guī)劃控制規(guī)模，在一定程度上的影響了規(guī)劃布局的管控和規(guī)劃考核機制的實施。

此外，新農(nóng)村建設(shè)力度的加大導(dǎo)致原本規(guī)劃減少的農(nóng)村居民點用地規(guī)模不降反升，一些已處理完畢不能恢復(fù)原地類地貌的違法用地也影響了土地利用總體規(guī)劃的實施。

調(diào)整完善工作的幾點建議

1.科學(xué)確定耕地保護目標(biāo)，落實永久基本農(nóng)田保護任務(wù)

一是做好新增建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、災(zāi)害損毀等耕地減少去向的科學(xué)預(yù)測工作，并根據(jù)現(xiàn)狀耕地數(shù)量重新核定縣級規(guī)劃的耕地保護目標(biāo)，并合理分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行落地保護。

二是按照城市規(guī)模由大到小、空間布局由近及遠、耕地質(zhì)量由高到低的順序，嚴(yán)格城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作，劃好永久基本農(nóng)田保護紅線，利用國家對永久基本農(nóng)田的剛性約束政策，防止城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地被占用的同時，又能發(fā)揮好永久基本農(nóng)田對優(yōu)化城市（鎮(zhèn)）空間形態(tài)的促進作用，更好地引導(dǎo)城市串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式發(fā)展。

2.合理調(diào)整建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局

一是在建設(shè)用地總規(guī)?？刂葡拢{(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通水利及其他建設(shè)用地的內(nèi)部結(jié)構(gòu)?？紤]遼寧省交通等基礎(chǔ)設(shè)施超前建設(shè)的實際，結(jié)合當(dāng)?shù)氐男鲁切率墟?zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的長遠科學(xué)發(fā)展，適當(dāng)增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)用地規(guī)模。

二是科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界。以保護生態(tài)環(huán)境、保護基本農(nóng)田、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、節(jié)約集約用地為主線，從城市自身對發(fā)展空間的需求入手，考慮國土空間限制性、適宜性、資源環(huán)境承載能力情況，通過詳細(xì)對比相關(guān)空間規(guī)劃，以“多規(guī)合一”思路為指引，在對城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需對比、圖數(shù)對比和實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，核定城市開發(fā)邊界，促進城市緊湊發(fā)展，提高公共設(shè)施與服務(wù)的規(guī)模化使用效率?？h級城市開發(fā)邊界不宜小于現(xiàn)行規(guī)劃城市周邊的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)規(guī)模，并適當(dāng)預(yù)留遠期城市發(fā)展空間。

三是全面優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。以2014年變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，除正在實施的拆舊建設(shè)用地和已經(jīng)納入政府工作議程準(zhǔn)備拆舊的建設(shè)用地，現(xiàn)狀的城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上應(yīng)全部納入規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)，同時，2015年以來實際實施的城鄉(xiāng)建設(shè)也應(yīng)納入規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)。在完成以上工作的情況下，剩余新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)根據(jù)城市人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模和本身發(fā)展的實際需求按照保障重點、控制一般、節(jié)約集約的要求進行布局。

3.強化國土綜合整治，做好土地生態(tài)建設(shè)與保護

一是繼續(xù)實施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工程，全面提高永久基本農(nóng)田質(zhì)量，切實做好永久基本農(nóng)田質(zhì)量和數(shù)量的雙重保護。

二是結(jié)合廢棄礦山整治，做好土地整治、復(fù)墾和開發(fā)，有序推進田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力。全面加強礦山環(huán)境治理恢復(fù)和礦區(qū)土地復(fù)墾，改善生態(tài)環(huán)境和保護耕地。

三是劃好生態(tài)紅線。與主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等相協(xié)調(diào)，將事關(guān)區(qū)域生態(tài)安全的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)以及其他重要的生態(tài)區(qū)域等劃入生態(tài)保護紅線，保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，維持生態(tài)功能的持續(xù)穩(wěn)定，防止無序的開發(fā)建設(shè)破壞和污染環(huán)境，修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)保護情況區(qū)域分布不均衡，在規(guī)劃期內(nèi)，中部平原區(qū)生態(tài)紅線劃定面積宜控制在5%～10%范圍內(nèi)，沿海平原區(qū)和遼西低山丘陵區(qū)劃定面積宜控制在10%～20%范圍內(nèi)，遼東山地區(qū)生態(tài)紅線劃定宜控制在10%～30%范圍內(nèi)。

4.加強規(guī)劃協(xié)調(diào)，探索和制定有利于民生的政策措施

一是加強與主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和對接，確保調(diào)整完善后的土地利用總體規(guī)劃在用地結(jié)構(gòu)和空間布局上與相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

二是進一步探索城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地調(diào)整改造和優(yōu)化升級的各項試點政策，有條件的地區(qū)可探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、工礦廢棄地復(fù)墾利用試點項目拆舊結(jié)余指標(biāo)在市域范圍內(nèi)調(diào)控的政策，及時有效解決民生的重大問題同時又可避免縣級行政區(qū)劃頻繁調(diào)整不利于經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展等問題。

三是做好上下級土地利用總體規(guī)劃的銜接。縣級規(guī)劃是承上啟下的規(guī)劃，既要做好于市級規(guī)劃指標(biāo)的對接，又要做好與市級中心城區(qū)規(guī)劃和鄉(xiāng)級規(guī)劃建設(shè)用地布局的銜接，確保市、縣、鄉(xiāng)三級規(guī)劃布局一致，實現(xiàn)用地規(guī)劃審核一個數(shù)據(jù)庫一張圖。

四是繼續(xù)完善土地規(guī)劃適時評估，滾動修改的工作制度。在政府主管部門的組織下通過專家組現(xiàn)場核查等手段加強縣級規(guī)劃修改的審核工作，嚴(yán)格控制規(guī)劃隨意修改，在經(jīng)濟社會建設(shè)中切實發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和調(diào)控作用，保持規(guī)劃的現(xiàn)勢性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。