姜鵬宇　張麗霞　張思寶

摘 要 來安縣人民政府作出《關于同意收回永陽東路與塔山中路部分地塊國有土地使用權的批復》是否屬于現(xiàn)行《行政訴訟法》的受案范圍？對于行政案件的受案范圍，《行政訴訟法》第十二條和第十三條對規(guī)定人民法院受理和不受理的行政案件范圍都有明確的規(guī)定，為什么安徽省高級人民法院和滁州市中級人民法院的裁決卻完全不一樣？內(nèi)部行政行為外部化后，具有可訴性的是內(nèi)部行政行為外部化后新的行政行為，而不是該內(nèi)部行政行為，如本案中的內(nèi)部批復。我國是成文法國家，司法機關應依法辦事，在對待行政案件時也應當如此。

關鍵詞 行政訴訟 內(nèi)部 行政行為 外化

作者簡介：姜鵬宇，武漢大學法學院，湖北真武律師事務所律師、專利代理人、雙中級職稱，研究方向：行政法、合同法；張麗霞，湖北志民律師事務所；張思寶，湖北省襄陽市襄城區(qū)人民法院。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.309

一、最高人民法院22號指導案例基本案情及爭議焦點

2010年8月31日，安徽省來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局向來安縣人民政府報送《關于收回國有土地使用權的請示》，請求收回該縣永陽東路與塔山中路部分地塊土地使用權。9月6日，來安縣人民政府作出《關于同意收回永陽東路與塔山中路部分地塊國有土地使用權的批復》（以下簡稱“來安縣政府批復”）。來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局收到該批復后，沒有依法制作并向原土地使用權人送達收回土地使用權決定，而直接交由來安縣土地儲備中心付諸實施。魏永高、陳守志的房屋位于被收回使用權的土地范圍內(nèi)，其對來安縣人民政府收回國有土地使用權批復不服，提起行政復議。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政復議決定書》，維持來安縣人民政府的批復。魏永高、陳守志仍不服，向滁州市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷《來安縣政府批復》。

滁州市中級人民法院認為《來安縣政府批復》屬于內(nèi)部行政行為，對原告魏永高、陳守志的權利和義務沒有產(chǎn)生實際影響，原告魏永高、陳守志對《來安縣政府批復》提起的行政訴訟，不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政案件的受案范圍，駁回了原告魏永高、陳守志的起訴。

原告魏永高、陳守志不服滁州市中級人民法院駁回起訴的裁定，向安徽省高級人民法院提起上訴。安徽省高級人民法院認為來安縣國土資源行政主管部門沒有向土地使用權人（原告魏永高、陳守志）下達土地使用權收回通知，而是直接將來安縣人民政府的批復付諸實施，且該批復已經(jīng)過復議程序，已相對人權利義務產(chǎn)生了影響，經(jīng)安徽省高級法院審判委員會討論，裁定撤銷（2011）滁行初字第00006號行政裁定，同時指令滁州中級人民法院繼續(xù)審理此案。

對于本案安徽省高級人民法院和滁州市中級人民法院有不同的裁判觀點。

《來安縣政府批復》是否屬于現(xiàn)行《行政訴訟法》的受案范圍？對于行政案件的受案范圍，《行政訴訟法》第十二條和第十三條對規(guī)定人民法院受理和不受理的行政案件范圍都有明確的規(guī)定，為什么安徽省高級人民法院和滁州市中級人民法院的裁決卻完全不一樣？

本案爭議的焦點是內(nèi)部行政行為外化后對該內(nèi)部行政行為是否具有可訴性。

二、分析討論

（一）內(nèi)部行政行為可訴性分析

內(nèi)部行政行為是行政機關內(nèi)部的行政行為，包括工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為和人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為。一般認為內(nèi)部行政行為不具有可訴性，包括人事性質(zhì)的和工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為。人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為不會對行政相對人的權利和義務產(chǎn)生影響，《行政訴訟法》第十三條第（三）項的規(guī)定人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為不具有可訴性，人民法院不受理該類型的案件。對工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的人民法院應受理的行政案件范圍中沒有規(guī)定。但是，沒有規(guī)定，并不是說對工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為的案件，法院是否受理就不明確，恰恰相反這一點是很明確的。下面從我國的法律體系談談工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為不具有可訴性的問題。

《憲法》是我國的根本大法，規(guī)定了國家立法機關行使立法權、國家司法機關行使司法權、國家行政機構行使行政權?！稇椃ā返谝话倭阄鍡l規(guī)定地方行政機關行使地方的行政權?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法（第三次修正）》第五十九條規(guī)定了縣級以上人民政府的權利，而人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為和工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為，都是行政機關的權利。同時根據(jù)《行政訴訟法》第二條規(guī)定行政機關侵犯行政相對人的合法權益，行政相對人有權提起行政訴訟，維護自身合法權益。也就是說只有行政相對人的合法權利受到行政機關的侵犯，才可以提起行政訴訟，如果行政相對人的合法權利沒有受到行政機關的侵犯，則不能提起行政訴訟。同時根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項規(guī)定行政機關對行政相對人權利義務沒有產(chǎn)生實際影響的行為提起行政訴訟，人民法院不應受理。從法律體系上看，工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為是行政機關的權利，對行政相對人的權利義務沒有產(chǎn)生影響，不具有可訴性。法律對行政機關內(nèi)部行政行為是否具有可訴性規(guī)定是明確的，我國是成文法國家，司法權的行使要嚴格的依照法律法規(guī)的規(guī)定來執(zhí)行。如果工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為通過行政機關的行政行為到達相對人，并對行政相對人產(chǎn)生實際的影響，那么行政相對人可以對其產(chǎn)生實際影響的行政行為提起訴訟，也就是說該內(nèi)部行政行為外部化后的行政行為具有可訴性，但不是該內(nèi)部行政行為具有可訴性。

（二）本案的內(nèi)部行政行為可訴性的分析

本案是因《來安縣政府批復》而引起的，該內(nèi)部行政行為的發(fā)展可能產(chǎn)生四種情況。第一，該批復沒有到達行政相對人，這僅僅是行政機關內(nèi)部的公文函件，在行政機關內(nèi)部發(fā)揮作用，不具有可訴性；第二，該批復到達行政相對人，但是因沒有實施對相對人的權利和義務沒有產(chǎn)生影響，那么根據(jù)法律規(guī)定，該批復不具有可訴性；第三，該批復到達執(zhí)行機關，執(zhí)行機關依法向權利人魏永高、陳守志送達《收回國有土地使用權通知》，如果《收回國有土地使用權通知》對行政相對人的權利和義務產(chǎn)生影響，行政相對人對《收回國有土地使用權通知》不服提起行政訴訟，屬于人民法院受案范圍，具有可訴性；第四，《來安縣政府批復》到達執(zhí)行機關，執(zhí)行機關沒有依法向權利人魏永高、陳守志送達《收回國有土地使用權通知》，執(zhí)行機關直接執(zhí)行了《來安縣政府批復》（內(nèi)部行政行為的外部化），侵犯了行政相對人的合法權利，這時候，行政相對人對該執(zhí)行機關的行政行為不服，提起訴訟，屬于人民法院受案范圍，具有可訴性。

在本案中，來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局收到《來安縣政府批復》后，沒有依法向權利人魏永高、陳守志送達《收回國有土地使用權通知》，執(zhí)行機關直接執(zhí)行了《來安縣政府批復》?！秮戆部h政府批復》屬于內(nèi)部行政行為， 沒有向相對人送達， 對權利人魏永高、陳守志的權利義務沒有產(chǎn)生實際影響， 不屬于行政訴訟的受案范圍。后來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局直接實施的拆遷補償安置行政行為， 對權利人魏永高、陳守志的權益產(chǎn)生了影響，侵犯了魏永高、陳守志合法權益，該行政行為具有可訴性，而不是《來安縣政府批復》的內(nèi)部行政行為具有可訴性。

本案中安徽省高級人民法院在作出裁定前，曾請示最高人民法院行政庭?！蹲罡呷嗣穹ㄔ海?012）行他字第9號》答復認為地方人民政府對其所屬土地行政管理部門作出的同意收回國有土地使用權批復，土地行政管理部門直接據(jù)此付諸實施且已經(jīng)過復議程序，原國有土地使用權人對地方人民政府同意收回土地使用權的批復不服提起訴訟的，人民法院應當依法受理。以上答復可以看出，《來安縣政府批復》土地行政管理部門直接據(jù)此付諸實施且已經(jīng)過復議程序后，可以認為土地行政管理部門的行政行為已經(jīng)對權利人魏永高、陳守志的權利義務產(chǎn)生了影響，已經(jīng)是一個對相對人的新的直接行政行為，而不是一個內(nèi)部行政行為了，更不能用一個內(nèi)部行政行為的外部化簡單的概括。最高人民法院的答復無疑是正確的，但是我們也要從法律的角度理解其正確性，不能進行擴大解釋，其可訴的是內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為，而不宜把行政機關的內(nèi)部行政行為直接納入行政訴訟的受案范圍。要準確判斷產(chǎn)生外部化效果的業(yè)務類內(nèi)部行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，還需要考察其他多個因素。這些因素主要包括“ 外部化”是在何種意義上使用，“ 外部化”之職權主體是誰，法律效果產(chǎn)生與否，只有同時分析以上三個條件， 內(nèi)部行政行為才是真正被確定為“ 外部化”而具可訴性。從這里我們看出，內(nèi)部行政行為外部化后能夠納入受案范圍也是要看內(nèi)部行政行為外部化后有沒有對相對人的權利義務產(chǎn)生影響，這其實是內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為的問題。有學者認為，行政機關內(nèi)部行政行為外部化以后，行政機關的內(nèi)部行政行為對行政相對人的權益產(chǎn)生影響，上述內(nèi)部行政行為具有可訴性，最高人民法院的第22號指導案例也是這么認為的，這模糊了內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為與原內(nèi)部行政行為的界限，破壞了我國行政司法體系。內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為對相對人的權益產(chǎn)生影響，行政相對人可以對內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為提起訴訟，這是《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，而不是對該內(nèi)部行政行為提起訴訟，而對該內(nèi)部行政行為提起訴訟，不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定人民法院在審理行政案件時可以根據(jù)當事人（行政相對人）的請求對行政機關規(guī)范性文件（規(guī)章以下）進行審查。在本案中，權利人魏永高、陳守志對來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局直接實施的拆遷補償安置行為提起訴訟，可以要求人民法院對《來安縣政府批復》進行審查。對于下級行政機關因執(zhí)行上級行政機關內(nèi)部行政行為（規(guī)范性文件）如《來安縣政府批復》引起的行政訴訟，行政相對人對新的直接行政行為提起訴訟時，可以請求人民法院對該規(guī)范性文件進行審查，也就是說此類內(nèi)部行政行為（規(guī)范性文件）因下級行政機關的直接執(zhí)行而給行政相對人權利義務造成的直接影響行政行為，法律是給出來了救濟途徑的，因此不需要在法律沒有明確規(guī)定的情況下，通過案例指導的方式擴大行政訴訟的受案范圍。

三、思考

對于內(nèi)部行政行為的可訴性問題，法律上規(guī)定是明確的。內(nèi)部行政行為外部化后，具有可訴性的是內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為，而不是該內(nèi)部行政行為，比如本案中的《來安縣政府批復》。我國是成文法國家，司法機關應依法辦事，在對待行政案件是也應當如此。把內(nèi)部行政行為外部化后認為人民法院應受理的案例（指導案例22號）作為指導案例，而指導案例各級法院應參照裁判，將破壞行政法體系，乃至我國的司法體系。而指導案例22號可能導致法院對于此類案件不知道該受理還是不該受理，而從我國的行政法的體系來看，應該是不受理。法律必須是明確的，否則將無所適從。很多學者發(fā)文支持擴大行政案件的受案范圍，對此筆者認為，在現(xiàn)行法律法規(guī)還沒有進行修改的情況下，不宜通過指導案例對受案范圍進行擴大。我國是成文法國家，指導案例是否與我國的法律體系沖突，還有待進一步的討論。在內(nèi)部行政行為外部化以后，通過對內(nèi)部行政行為外部化產(chǎn)生的新的直接行政行為的訴訟，也能促進下級行政機關依法行政，法制政府、法制社會一體建設，而把內(nèi)部的行政行為（批復）可訴后，反而減輕了下級行政機關的責任，不利于促進下級行政機關依法行政。

參考文獻：

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