盛 佳

(蘇州大學(xué)， 蘇州 215123)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的拆遷安置現(xiàn)狀及問題研究
——以蘇州市婁葑鎮(zhèn)為例

盛 佳

(蘇州大學(xué)， 蘇州 215123)

城鎮(zhèn)化不是給城市發(fā)展錦上添花，而是給農(nóng)民市民化雪中送炭,其核心問題是農(nóng)民進(jìn)城，是要讓農(nóng)民在轉(zhuǎn)為市民的過程中，能更好地接受公共服務(wù)、改善生活條件;以蘇州市婁葑鎮(zhèn)為例，探究其拆遷安置的現(xiàn)狀與存在的問題，并分析其造成的影響;近年，婁葑鎮(zhèn)政府在拆遷安置方式上進(jìn)行了積極探索，也取得了一定效果，但是依然存在決策不透明、標(biāo)準(zhǔn)不明確、保障不到位等問題，這些問題的存在導(dǎo)致了政策執(zhí)行的困難、民眾的不滿情緒，甚至埋下了潛在的社會(huì)隱患。

城鎮(zhèn)化; 拆遷安置; 保障機(jī)制

一、拆遷安置的實(shí)踐及其現(xiàn)狀

(一) 國家關(guān)于拆遷安置的一般規(guī)定

城鎮(zhèn)化是一個(gè)由“農(nóng)村”向“城鎮(zhèn)”過渡的過程，因而其適用的法律也應(yīng)針對(duì)農(nóng)村集體土地的拆遷安置。目前農(nóng)村集體土地拆遷主要參照兩部法律：《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。前者規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的使用和補(bǔ)償：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?并于2013年刪改了頗具爭(zhēng)議的第47條 。而目前農(nóng)村集體土地房屋拆遷所參照的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》細(xì)化了拆遷安置的原則、制度、規(guī)范和評(píng)估辦法，但它對(duì)于農(nóng)村集體土地拆遷并未作出具體規(guī)定。十八屆三中全會(huì)的《決定》規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地出讓、租賃、入股；2015年1月，相關(guān)文件提出，我國農(nóng)村土地制度的改革即將進(jìn)入到試點(diǎn)階段，新一輪的《土地管理法》修正蓄勢(shì)待發(fā)。

(二) 國內(nèi)常見的幾種拆遷安置模式

目前國內(nèi)典型的拆遷安置模式主要有四種：一是南海模式,是以行政村或村民小組為單位，試行土地股份制，將集體財(cái)產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農(nóng)民出資入股，憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益;二是嘉興模式，又叫“兩分兩換”，即把搬遷和土地流轉(zhuǎn)、宅基地和承包地分開;三是成都模式，它是按照政府主導(dǎo)市場(chǎng)化運(yùn)作的思路，堅(jiān)持法制和人本并存，保護(hù)與改造并舉，公平與效率并重的原則，以“化整為零、組合成群、成片拆遷、市場(chǎng)運(yùn)作”的方式實(shí)施的大規(guī)模改造，形成以“陽光拆遷”“扶困幫助”“多輪驅(qū)動(dòng)”為亮點(diǎn)的改造模式;四是昆山模式，即集體通過復(fù)墾的方式獲得有些非農(nóng)建設(shè)用地的額度，再向本村農(nóng)戶招標(biāo)，修建廠房，吸引投資。

(三) 蘇州市婁葑鎮(zhèn)拆遷安置的實(shí)踐

目前婁葑鎮(zhèn)政府在多元拆遷安置上做出了很多努力，這些安置措施主要體現(xiàn)在：一是對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，讓有就業(yè)愿望的失地勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)；二是開展創(chuàng)業(yè)扶持，做大做強(qiáng)本地民營經(jīng)濟(jì)，積極扶持創(chuàng)業(yè)，為本地民營企業(yè)的發(fā)展預(yù)留更多的發(fā)展資源和空間，培育更多的“小老板”、“新老板”；三是進(jìn)行股份合作制等改革，增加動(dòng)遷農(nóng)戶的投資性收入；四是對(duì)樓宇經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)范，積極拓寬百姓收入來源；五是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高社會(huì)保障能力。 但經(jīng)過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以上措施在具體落實(shí)上存在不徹底、覆蓋面不足的問題。

(四) 國內(nèi)諸模式與婁葑做法的比較

相同點(diǎn)：其一，地方政府都致力于拆遷安置模式的創(chuàng)新、特色，盡力打造具有品牌效應(yīng)的各類安置措施；其二，各地都能部分地結(jié)合現(xiàn)狀，充分發(fā)揮政府作用，推行較有針對(duì)性的安置辦法；其三，各類模式包括婁葑鎮(zhèn)的做法都能從集體角度出發(fā)，發(fā)揮集聚效應(yīng)，利用農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，從工業(yè)角度加以回歸和再利用。

不同點(diǎn)：其一，婁葑鎮(zhèn)能夠從“新居民”的就業(yè)角度出發(fā)，力求解決身份轉(zhuǎn)換過程中的基礎(chǔ)保障問題，進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，在一定程度上平衡農(nóng)轉(zhuǎn)非的不適應(yīng)心理；其二，婁葑鎮(zhèn)以一種自下而上的視角關(guān)懷拆遷居民心理，授之以漁，從政府角度出發(fā)，最大限度利用市場(chǎng)作用創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)，增加百姓收入。

二、現(xiàn)行拆遷安置存在的主要問題

(一) 拆遷安置決策不透明

在房屋拆遷補(bǔ)償過程中，拆遷人和政府往往占據(jù)主導(dǎo)地位，而被拆遷人卻只能被動(dòng)地等待前者做出決策。整個(gè)決策的形成過程，除了政府與拆遷人了解之外，公眾只能看到結(jié)果。因此這種操作并不符合平等自愿原則，決策最終施行在被拆遷人身上，但最具發(fā)言權(quán)的卻不是他們，這樣的流程是不完整的，是脫離根基的，容易使中間人獲利，也易造成群眾的不滿和抵觸情緒。在調(diào)查中，受訪者都對(duì)此表示無奈和不滿，他們無從知曉決策產(chǎn)生的過程，也無從干預(yù)拆遷人的選定，似乎他們只是被動(dòng)接受。

(二) 拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)不明確

在調(diào)查中，受訪者反映，他們的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所不同，拆遷時(shí)間越早的往往補(bǔ)償?shù)脑缴?，同一個(gè)小區(qū)存在因?yàn)椴疬w時(shí)間不同而獲得人均不同的平方數(shù)及不同數(shù)額補(bǔ)貼的情況。在這個(gè)問題上，新拆遷的小區(qū)居民比十年前拆遷的居民們的滿意度高。這是一個(gè)在文獻(xiàn)查閱中未能發(fā)現(xiàn)的問題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變化既反映了政府在政策制定上進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)整，也證實(shí)了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同時(shí)期不統(tǒng)一、不明確的問題的存在。

(三) 拆遷補(bǔ)償方式較單一

在訪談中我們了解到，在這些小區(qū)的拆遷安置中，大多數(shù)存在的安置方式都是房屋置換，部分小區(qū)有資金補(bǔ)償，這種資金補(bǔ)償集中于失去農(nóng)田的居民和到了退休年齡的老人，少有社保優(yōu)惠方面的補(bǔ)償措施。拆遷安置中金錢安置占34.5 %、土地安置占3.2 %、其他占4.6 %、房屋安置的比例超過一半為57.7 %，而如就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持等都未能有效貫徹。部分拆遷安置居民表示，技能培訓(xùn)周期短，接受和運(yùn)用起來都比較困難，培訓(xùn)內(nèi)容實(shí)用性不足，實(shí)踐作用不大；創(chuàng)業(yè)扶持、股份合作及樓宇經(jīng)濟(jì)規(guī)范也并未涉及自身；社保補(bǔ)貼的確存在但數(shù)額卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

(四) 實(shí)施保障機(jī)制不到位

在對(duì)居民對(duì)拆遷安置和補(bǔ)償方式的滿意程度調(diào)查表明：不滿意占37.4 %，一般占35.6%，比較滿意占16.7%，無所謂占10.1 %，非常滿意的僅占0.2 %。這說明在婁葑鎮(zhèn)，居民對(duì)政府拆遷安置的普遍滿意程度不高，部分居民對(duì)于社會(huì)保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)方面全部由自己來承擔(dān)感到不滿，一些過去靠種地為生的居民本就享受不到這種待遇，然而在被征地變?yōu)槌鞘腥丝诤?，他們還需要全額繳納各種基本險(xiǎn)金，尤其是拆遷后就失去了工作能力的老人，他們的生活缺乏基本保障，且政府在就業(yè)培訓(xùn)上的工作尚未到位，使得許多缺乏城市就業(yè)經(jīng)驗(yàn)和能力的勞動(dòng)力人口長(zhǎng)期徘徊在失業(yè)與臨時(shí)工作之間。

總的來說，居民反映的情況與婁葑鎮(zhèn)政府在官方平臺(tái)上發(fā)布的消息有些出入。分析原因如下：第一，本小組調(diào)查范圍有限，只是選取了部分居民區(qū)，未能調(diào)查全部居民區(qū)情況，且涉及小區(qū)的拆遷時(shí)期主要集中于早中期，而婁葑鎮(zhèn)政府發(fā)布的信息主要針對(duì)的是近期拆遷的居民；第二，婁葑鎮(zhèn)政府的政策出臺(tái)時(shí)間不久，執(zhí)行上可能覆蓋范圍有限，效果也暫時(shí)沒能凸顯。綜合以上兩點(diǎn)原因，我們期待政府在拆遷前要積極地宣傳政策，加強(qiáng)和居民的溝通。

三、拆遷安置問題的建議

(一) 相關(guān)決策過程參與不足 導(dǎo)致認(rèn)同度偏低

決策過程不透明、民眾參與不足，被拆遷人的知情權(quán)受限。對(duì)即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的事情不了解，只會(huì)造成民眾的恐慌和排斥。“最牛釘子戶”、民眾圍堵縣政府以及與拆遷者發(fā)生暴力沖突等現(xiàn)象，都是不認(rèn)同拆遷安置決策的具體表現(xiàn)。這些狀況的存在極大地影響了社會(huì)穩(wěn)定，造成了人心的騷動(dòng)不安。正如塞繆爾.P.亨廷頓所說：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂?！?拆遷安置過程中問題的消除，需要由民眾有效地參與決策來保證。

(二) 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期反差 導(dǎo)致居民情緒不滿

通過對(duì)婁葑鎮(zhèn)居民的訪談顯示，早幾年被拆遷安置的居民對(duì)于后來拆遷安置的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確存在嚴(yán)重的心里不平衡。他們認(rèn)為如若補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，那么即便后幾年的補(bǔ)償有所上調(diào)，也應(yīng)該與貨幣的購買力浮動(dòng)比例相關(guān)，然而，實(shí)際情況卻不如他們所想。在他們看來，政府方面幾乎是重新擬定了一套安置辦法，時(shí)隔幾年，就讓只隔著一條馬路的居民感受到了差距懸殊的補(bǔ)償。更有甚者，為多拿到一套安置房而假離婚，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序，造成社會(huì)不公和心理失衡，甚至有的最終假戲真做，影響到家庭穩(wěn)定。

(三) 一次性貨幣化的單一補(bǔ)償方式遺留風(fēng)險(xiǎn)

一次性補(bǔ)償金額較大、程序簡(jiǎn)便，卻也容易導(dǎo)致部分理財(cái)觀念不強(qiáng)或者懷抱賭博心理的農(nóng)民將錢揮霍殆盡，在缺乏失業(yè)救濟(jì)的情況下，他們的基本生存無法維持。對(duì)于家庭收入部分來源于土地的農(nóng)民而言，他們或許可以依靠另外一部分收入來源解決生存問題。而對(duì)收入完全來自土地的農(nóng)民來說，一次性補(bǔ)償?shù)慕疱X只能解決他們生活上暫時(shí)的溫飽，相對(duì)于他們失去的長(zhǎng)久的收入來源而言缺乏了極大的穩(wěn)定性。拆遷前后居民家庭主要收入來源比對(duì),見表1，完全外出務(wù)工人數(shù)的漲幅達(dá)到了37.8 %，他們都是從完全務(wù)農(nóng)和部分務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)變過來的，對(duì)城市工作要求缺乏經(jīng)驗(yàn)，更加需要有針對(duì)性的就業(yè)技能培訓(xùn)。更有些具有極端想法者，會(huì)將情緒發(fā)泄到社會(huì)中，造成一些社會(huì)不安定的隱憂，為更激烈的社會(huì)矛盾的產(chǎn)生埋下伏筆。

表1 居民拆遷前后家庭情況及工作狀況

(四) 保障機(jī)制不暢致使受眾相對(duì)剝奪感強(qiáng)烈

各項(xiàng)保障機(jī)制不到位，使得拆遷入城的新居民對(duì)于從農(nóng)村進(jìn)入城市的過程無法擁有一個(gè)良好的過渡。對(duì)于原有生活方式的被迫放棄和對(duì)新生產(chǎn)生活的未知與陌生，使得他們進(jìn)退兩難。一方面，對(duì)城市生活狀態(tài)的適應(yīng)性不足。尤其對(duì)于老人而言，高臺(tái)樓閣將他們束縛在狹小的空間中，走出屋子入眼的也不再是熟悉的伙伴。除了孤獨(dú)之外，他們也缺乏適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保障，物質(zhì)與精神都面臨著“缺失”的問題。在調(diào)查中，我們接觸到許多老人，他們都聽不懂普通話，所說的蘇州話也是更具地方特色的，在溝通過程中，能明顯感到他們的羞怯，而且每個(gè)受訪老人都是獨(dú)自坐著，周邊沒有能聊天的人。老人們表示，他們平時(shí)都只是幫孩子照看孫子，每天接觸的都是家里人，很難有機(jī)會(huì)跟社區(qū)的同齡人交流，大家都很少出門;另一方面，心理健康受影響。僅靠解決住房問題和金錢補(bǔ)助無法讓新居民們感受到自己成為了城市人的變化，由于一系列配套保障的不及時(shí)，加上失去了原有生活方式和環(huán)境的失落感，他們感到自卑，從而影響到心理健康，導(dǎo)致了相對(duì)剝奪感的產(chǎn)生。

四、結(jié)語

拆遷安置問題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)重要問題，它涉及到大量的人口遷移，因而產(chǎn)生相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)新挑戰(zhàn)，這一過程我們無法避免且必須積極面對(duì)。人類社會(huì)的變遷無時(shí)無刻不在發(fā)生，這樣的轉(zhuǎn)變?cè)跉v史的鴻篇巨制中或許只是涓涓細(xì)流，然而置于當(dāng)下卻是翻天覆地的洪流。本文試圖從拆遷居民的角度出發(fā)，尋找到最直接處于變化中的民眾的生活和心理狀態(tài)，通過調(diào)查和訪談，我們發(fā)現(xiàn)了許多不為人所關(guān)注的細(xì)節(jié)，而這些細(xì)節(jié)卻往往是牽動(dòng)其他外在行為的導(dǎo)火索，也是政府能夠著手解決拆遷安置中問題的引子。隨著拆遷過程的不斷進(jìn)行，和社會(huì)環(huán)境的不斷變化，一定還會(huì)產(chǎn)生許多新的問題。以上是筆者基于目前社會(huì)階段中的拆遷安置問題進(jìn)行的有針對(duì)性的研究成果。

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2017-02-09

盛佳(1993-),女,江蘇南京人，碩士在讀，研究方向?yàn)榈胤秸卫怼?/p>

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1671-4733(2017)02-0060-03