李坤曉

[摘 要]

作為國家法律制度體系的重要組成部分、國家治理體系的子系統(tǒng)，反腐敗制度體系更加成熟和定型，成為改革攻堅期的重要政治命題。雖然國家的反腐敗行為逐漸呈現(xiàn)出體系化的特點，但并不能說一套比較系統(tǒng)而完整的反腐敗制度體系就此建成，缺乏體系性、系統(tǒng)性，仍是我國現(xiàn)有反腐敗制度體系的突出特點。從政治高度研判國家反腐敗制度體系建設(shè)的現(xiàn)實需求，構(gòu)建科學、簡約的反腐敗制度體系，是當下亟須抓好的基礎(chǔ)性工作。

國家治理現(xiàn)代化；制度體系；制度創(chuàng)新；反腐敗

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號] D262 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）05-0029-03

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出到2020年各方面制度要“更加成熟、更加定型”的目標。如何建立健全作為國家治理體系現(xiàn)代重要部分的反腐敗規(guī)制體系，是深化改革的重要命題?！巴该鲊H”（Transparency International）創(chuàng)始人之一杰里米·波普（Jeremy Pope）提出了國家廉政體系（National Integrity System）的概念，認為腐敗治理最有效的措施是構(gòu)建國家廉政體系。[1]“良好制度的本質(zhì)在于制度體系的形成?！币环N有反腐敗高強度效力的規(guī)制體系應是一個包含了宏觀、中觀、微觀不同結(jié)構(gòu)的完善系統(tǒng)。我國反腐敗制度體系應體現(xiàn)系統(tǒng)性、層次性，它由若干制度單元構(gòu)成。其中有些制度要素，在我國已初有雛形，需進一步完善和拓展；有的則尚存大片空白，亟須盡快建設(shè)。

宏觀層面的制度是反腐敗制度體系中的全局性和根本性制度，是統(tǒng)攬全局的制度安排，覆蓋面廣，直接涉及反腐敗的整體性、深層次問題，具有牽一發(fā)動全身的效果。

（一）抓緊出臺反腐敗基本法。2015年兩會上張德江委員長談到加強重點領(lǐng)域立法時，包括了“推進反腐敗國家立法”。今年兩會上又有關(guān)于出臺反腐敗法的急切呼聲。據(jù)統(tǒng)計，世界上有30多個國家對貪污賄賂腐敗犯罪進行專門立法，涉及反腐敗的法案100余部。[2]盡管國家體制、法律淵源、經(jīng)濟發(fā)展狀況和民族文化不盡相同，但擁有一部專門的反腐敗法典是現(xiàn)代國家反腐敗治理的“共性”。

黨的十五大以來我國省部級以上機關(guān)制定的黨風廉政建設(shè)法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件多達2000多項[3]，但事實上，缺乏《國家反腐敗法》的統(tǒng)籌，各項具體規(guī)定之間可能會產(chǎn)生不協(xié)調(diào)或抵牾，甚至出現(xiàn)“1+1<2”的負效應。要對反腐敗建設(shè)的指導思想、基本原則、主要目標、反腐敗工作機構(gòu)及其相互關(guān)系、公共權(quán)力的邊界、行使程序和適用范圍、法律銜接及適用原則等共性問題，做出明確規(guī)范，以確保反腐敗統(tǒng)一性，提升反腐敗的制度化、法治化水平?！爸贫然墙M織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程?！盵4]反腐敗法體現(xiàn)了一個國家反腐的頂層設(shè)計，能促使反腐敗工作的穩(wěn)定性、連續(xù)性與可預期性。更重要的是，可以實現(xiàn)全社會對反腐工作及其價值的認同。同時，它能為諸如財產(chǎn)申報制度、舉報人保護制度等具體制度施加更大的激勵，推進其納入法治總體布局軌道。

（二）創(chuàng)新建立紀檢監(jiān)察“直線制”。即目前各級地方的紀檢機關(guān)由地方與中央的雙重領(lǐng)導推進到由中紀委直接領(lǐng)導。紀委工作受制于同級黨委管轄，存在“同體監(jiān)督”的難題。十八屆三中全會強化了上級紀委對下級紀委的縱向垂直管理，但本質(zhì)上沒有改變紀檢“雙重領(lǐng)導”工作模式。列寧生前就曾主張檢察紀檢機關(guān)實行垂直領(lǐng)導，認為雙重領(lǐng)導體制不僅妨礙堅決實行法制這一基本任務，而且反映了橫在勞動者同地方的和中央的蘇維埃政權(quán)以及俄共中央權(quán)力機關(guān)之間的最有害的障礙——地方官僚和地方影響的利益和偏見[5]。雖然從2004年后我國派駐機構(gòu)就由上一級紀委統(tǒng)一管理、直接領(lǐng)導，某種程度上實現(xiàn)了“直接領(lǐng)導”，但是人權(quán)、物權(quán)、財權(quán)還由同級黨組掌握。處分權(quán)的事權(quán)，上級紀委也只掌握一半?！鞍胪w、半異體”監(jiān)督方式削弱了派駐機構(gòu)的異體監(jiān)督功能，監(jiān)督效果不夠理想。監(jiān)督者不受被監(jiān)督者領(lǐng)導，才能使紀檢機構(gòu)真正發(fā)揮監(jiān)督作用?！爸本€型”垂直體制，或者說上級領(lǐng)導體制，才是最具有“殺傷力”的紀檢監(jiān)察體制。[6]

相較于宏觀層面的制度，中觀層面的制度更為聚焦，涵蓋反腐工作中某一領(lǐng)域的制度規(guī)范，著力解決這一領(lǐng)域的問題，比如海外腐敗行為的治理、黨內(nèi)監(jiān)督等問題，既要總體規(guī)劃，又要突出重點。

（一）完善政府信息公開制度。馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時指出，一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進行工作”，這樣才能“可靠地防止他們?nèi)プ非笊侔l(fā)財”和“追求自己的特殊的利益”。[7]社會各界對政務公開日益強烈的需求，倒逼完善政府信息公開制度，尤其應把握好推進權(quán)力清單這一關(guān)鍵突破口。

確保權(quán)力受到有效制約和監(jiān)督是防止權(quán)力腐敗的根本途徑，權(quán)力清單制度正是制約權(quán)力至關(guān)重要的一步。推進權(quán)力清單入法，有兩個問題需要厘清：一是權(quán)力清單要具備效力，應由憲法和法律賦予其合法性。從法理上說，“權(quán)力清單”應由國家權(quán)力機關(guān)審核制定，須有相應的法律程序作為依據(jù)，而不是由政府自己取舍；二是有了權(quán)力清單并不等于腐敗問題就迎刃而解。[8]權(quán)力清單只是讓公眾明白關(guān)于掌權(quán)者的權(quán)力設(shè)置邊界及權(quán)力行使和運行的規(guī)則，下一步還要遵循權(quán)責一致原則，結(jié)合責任清單，“法定職責必須為”，不能“一曬了之”。

（二）進一步完善巡視制度。巡視監(jiān)察制度最主要的功效是形成“對百官的震懾效應”，可看成是比較完全意義上的“異體監(jiān)督”，一種“政治審計”。其歷史可追溯到4000年前堯舜時期的“五歲一巡狩”制度。今天要發(fā)揮巡視制度的現(xiàn)代功能和長效機制，需進一步確立其在預防和制約權(quán)力腐敗中的重要地位，制定出臺系統(tǒng)規(guī)范的巡視工作專門法律，并考慮與《監(jiān)察法》等進行有效對接。特別需要增設(shè)不作為、亂作為的處罰規(guī)定，同時設(shè)計更有效的機制來破解“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的政治命題。巡視組成員也是孟德斯鳩所指的“有權(quán)力的人”，同樣會“濫用權(quán)力”?，F(xiàn)有的監(jiān)督機制主要是中央巡視組的自我監(jiān)督，依靠的是內(nèi)部的工作審核機制，這遠遠不夠。巡視監(jiān)察制度必須探索設(shè)計創(chuàng)新更有效的“以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”的機制，才能符合以人民監(jiān)督監(jiān)督者的憲法邏輯。

（三）探索財產(chǎn)移外征稅制度。我國違法人員將贓款贓物轉(zhuǎn)移到國外、境外的案例層出不窮。縱觀全球，很多國家在海外開辟反腐敗“第二戰(zhàn)場”，如加拿大《反外國公職人員腐敗法》、芬蘭《芬蘭與歐盟其他成員國之間犯罪引渡法》以及美國全球征稅制度等。全國人大代表黃奇帆曾提出，不管是外資還是內(nèi)資都應該征收資產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅，來控制資產(chǎn)轉(zhuǎn)移行為。我國目前對于海外機構(gòu)的制約欠缺完善的法治渠道。依靠專項行動進行國際追逃追贓是“治標”，說到底還得靠從制度、法律上構(gòu)建起長效機制，切斷資金外逃的源頭。為此，需要在發(fā)揮《聯(lián)合國反腐敗公約》作用的基礎(chǔ)上探索建立財產(chǎn)轉(zhuǎn)移征稅制度，并完善強化境外贓款追討機制。

微觀之“微”，并非淺層次之意，而是指這一層面的制度要瞄準的是涉及“權(quán)、錢、人”的具體關(guān)鍵部門和重點環(huán)節(jié)，劍指腐敗的具體要害。

（一）完善公職人員財產(chǎn)申報和公開制度。該制度構(gòu)想自1987年首次在我國提出后，盡管多個市縣推行過財產(chǎn)公示的試點，但幾乎沒有一起重大腐敗案件是通過“財產(chǎn)申報”制度發(fā)現(xiàn)的，這甚至成為一些地方貪官們表明“清白廉潔”的工具。嚴格意義上的財產(chǎn)申報體系應有一部官員財產(chǎn)申報法律，還至少涵蓋申報、調(diào)查審核、公示、監(jiān)督、問責等五方面重要內(nèi)容。[9]有學者建議直接在《反腐敗法》或者《公務員法》中專設(shè)官員財產(chǎn)申報章節(jié)，但《反腐敗法》或《公務員法》都不可能詳盡其具體內(nèi)容。我國目前只有中辦、國辦1995年頒發(fā)的《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》，其立法層級較低，內(nèi)容設(shè)計存在不少的缺陷。此外，建立財產(chǎn)公示制度還要做好最基礎(chǔ)的工作，如明確申報主體的范圍，涉及到公權(quán)力使用的人員都應成為“申報主體”，從而實現(xiàn)對公權(quán)力的有效監(jiān)督。

（二）整合公職人員行政倫理制度。在諾斯的制度經(jīng)濟學理論框架中，制度有正式制度和非正式制度之分。前者包括憲法、法律、稅收和市場規(guī)制等，后者則包括習俗、慣例、道德規(guī)范和意識形態(tài)等。美國、英國、新西蘭等發(fā)達國家非常重視公務員職業(yè)道德建設(shè)，建立起一套完整、具體、實用的行為法規(guī)和道德準則，從而形成約束機制。如新西蘭的《公務員行為準則》、加拿大《公職人員利益沖突和離職后再雇傭法》、日本《國家公務員道德法》等。我國對公務員職業(yè)道德的要求，散落在各種法律文件中如《憲法》《公務員法》《國家公務員行為規(guī)范》等。我國亟需要做的是整合現(xiàn)有關(guān)于公職人員行政倫理的規(guī)定，將那些不具備強制約束力的道德要求納入制度化軌道，轉(zhuǎn)化為正式制度。用制度“來抑制著可能出現(xiàn)的、機會主義的和乖僻的個人行為”。[10]

（三）完善離任經(jīng)濟審計制度。國家審計作為一種制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為。從政治學意義上的“委托—代理”關(guān)系上說，作為代理人的政府接受公眾委托管理公共資源，當雙方目標不一致性或信息的不對稱時會導致代理人的“道德風險”和“逆向選擇”，為有效解決這一風險問題，政府必須接受監(jiān)督以確保其行為符合公眾利益最大化的要求，國家審計正是發(fā)揮了這樣一種監(jiān)督功能。領(lǐng)導干部離任經(jīng)濟責任審計制度是重點環(huán)節(jié)?！跋入x任后審計”甚至“可以不審計”以及審計人員因?qū)徲嬋蝿辗敝囟扇　白唏R觀花”式審計方式等問題，還是“人治型”治理方式使然。要杜絕審計的主觀隨意性和不徹底性，真正發(fā)揮其制度功能，就要轉(zhuǎn)為“制度型”，對離任審查制度進行完善，通過法律規(guī)定把審計的具體要求固定下來。審計人員“不作為”同樣要承擔責任。實踐中一種行之有效的方式就是將離任審計與任期間考核、年度測評、干部考察結(jié)合起來。

（四）完善舉報保護和獎勵制度。舉報保護和獎勵制度的法理在于：不管舉報人主觀上出于何種動機，或者為了達到何種目的，只要舉報的內(nèi)容屬實，其結(jié)果在客觀上有利于社會大眾，維持社會公正，就應得到法律保護。它發(fā)軔于美國，民間說法是知情人的“爆料”（知情人往往又是內(nèi)部人或是與其有交集者），知情人舉報能大幅度降低查案線索成本，所以這一制度被形象地成稱為“吹哨人（Whistle blower）”制度。在我國，信訪舉報是發(fā)現(xiàn)腐敗線索的重要來源。實名舉報提升了舉報的真實性，但也增加了舉報者遭受報復的風險。發(fā)達國家這方面做法給予我們很多啟發(fā)。美國《證人保護法》對舉報人人身安全法律保護以及就業(yè)安置、補償?shù)榷鄠€方面做出界定；德國的保護制度規(guī)定證人可以要求利用變聲、變像處理等特殊方法作證，可以拒絕透露個人信息，還可以分享罰金。[11]我們應該借鑒的是：其一，重視保護舉報人，出臺《公民舉報保護法》，創(chuàng)造條件鼓勵公眾參與反腐倡廉，同時也為“吹口哨的人”撐起制度“保護傘”。其二，舉報人制度應有周密的法律設(shè)計。受理機關(guān)對于任何的舉報和來訪都必須給予反饋，并且定期地發(fā)布消息。

上述反腐敗制度體系建設(shè)的構(gòu)想，是基于到2020年實現(xiàn)反腐敗制度“更加成熟、更加定型”這一戰(zhàn)略考量。重要的是，加快推進我國反腐敗制度體系的完善，應注重以系統(tǒng)論思想方法作整體考量，避免“碎片化”，消除“制度盲區(qū)”，注重從技術(shù)層面的宏觀、中觀、微觀建構(gòu)起相應齊全、結(jié)構(gòu)科學合理的配套制度，以真正實現(xiàn)反腐敗制度“更加定型”的目標，推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進程。

參考文獻

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[11]王秋波.國外如何保護舉報人[N].學習時報：2013-10-07.

本文獲“上海市領(lǐng)導科學研究會第九屆‘博士論壇暨上海市第11屆青年學者論壇”優(yōu)秀論文一等獎

作者系東華大學行政管理專業(yè)碩士研究生，政治設(shè)計與體制改革方向