何旗+郭文亮

〔摘要〕 在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，縣委書(shū)記是中國(guó)共產(chǎn)黨縱向領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)中起著承上啟下重要作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅地位獨(dú)特且權(quán)力較大。近年來(lái)縣委書(shū)記成為了腐敗的高發(fā)層、重災(zāi)區(qū)，這不得不引起人們的高度關(guān)注和擔(dān)憂(yōu)。從數(shù)據(jù)和案例透視縣委書(shū)記權(quán)力腐敗的體制機(jī)制根源主要有：權(quán)力配置不夠合理、權(quán)力監(jiān)督不到位、權(quán)力運(yùn)行不透明。因此，要切實(shí)把縣委書(shū)記的權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”，需科學(xué)配權(quán)，改革縣委書(shū)記權(quán)力過(guò)于集中體制；適度分權(quán)，規(guī)范縣委書(shū)記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；嚴(yán)格監(jiān)權(quán)，創(chuàng)新縣委書(shū)記權(quán)力監(jiān)督制度；陽(yáng)光曬權(quán)，建立縣委書(shū)記權(quán)力透明運(yùn)行機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 縣委書(shū)記，腐敗重災(zāi)區(qū)，權(quán)力配置，權(quán)力運(yùn)行，治理體制創(chuàng)新

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）03-0075-09

一、防治縣委書(shū)記權(quán)力腐敗的突出重要性

古訓(xùn)云：“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安?！痹诂F(xiàn)行黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)架構(gòu)中，縣一級(jí)起著上承中央與省市權(quán)力、下理百姓生計(jì)的關(guān)鍵作用，處于宏觀(guān)管理之末、微觀(guān)治理之始，是國(guó)家政權(quán)與基層社會(huì)的結(jié)合部、城市與鄉(xiāng)村的交匯點(diǎn)。縣委書(shū)記 ① 不僅地位獨(dú)特且權(quán)力很大，在縣域內(nèi)堪比一言九鼎、威震一方的“諸侯”。2009年時(shí)任湖南省湘潭縣縣委書(shū)記陳忠紅曾在《人民日?qǐng)?bào)》上這樣描述道：“縣委書(shū)記居于縣級(jí)政權(quán)的權(quán)力中心位置，能夠統(tǒng)籌運(yùn)用廣泛而全面的權(quán)力，除了國(guó)防和外交，什么事都管。” 〔1 〕這使得大權(quán)在握的縣委書(shū)記這一崗位既是最容易有所作為的大舞臺(tái)，又是最容易滋生腐敗的重災(zāi)區(qū)。

縣委書(shū)記是我們黨執(zhí)政治國(guó)的骨干力量，是黨在當(dāng)?shù)貓?zhí)政團(tuán)隊(duì)的帶頭人，是黨在當(dāng)?shù)馗骷?jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)人，是在當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娭悬h的形象的具體代表人。毫無(wú)疑問(wèn)，縣委書(shū)記腐敗帶來(lái)的危害要比同級(jí)別其他官員大得多，不僅直接影響執(zhí)政一方的政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，而且嚴(yán)重?fù)p壞黨在基層社會(huì)的執(zhí)政形象和人民群眾的利益。如果不痛下決心解決縣委書(shū)記腐敗問(wèn)題，勢(shì)必影響到黨中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署的落地生根，甚至有動(dòng)搖黨的執(zhí)政根基、毀掉黨和人民事業(yè)之危險(xiǎn)。為此，黨中央對(duì)縣委書(shū)記這一群體高度重視。2008年12月，中央開(kāi)始對(duì)全國(guó)縣委書(shū)記進(jìn)行大規(guī)模集中培訓(xùn)。2009年4月，中央辦公廳頒布《關(guān)于加強(qiáng)縣委書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》，首次就縣委書(shū)記的選拔任用、培訓(xùn)監(jiān)督等作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。2010年11月，中紀(jì)委、中組部正式印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，要求加強(qiáng)對(duì)縣委書(shū)記職權(quán)的規(guī)范。與此同時(shí)，各省份也紛紛出臺(tái)縣委書(shū)記任免權(quán)收歸省委、高配縣委書(shū)記等措施。2015年1月，習(xí)近平總書(shū)記在同中央黨?？h委書(shū)記研修班學(xué)員座談時(shí)對(duì)在場(chǎng)和全國(guó)的縣委書(shū)記明確提出了“四有”新要求——心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒，并告誡他們：作為一縣之內(nèi)最有權(quán)力的公眾人物“要正確行使權(quán)力，依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)……做到心有所畏、言有所戒、行有所止” 〔2 〕10，謹(jǐn)防成為被各種誘惑競(jìng)相“圍獵”的對(duì)象。

的確，作為一域之“首”、一地之“帥”的縣委書(shū)記遠(yuǎn)離中心城市，處于“山高皇帝遠(yuǎn)”的政治地理邊緣，權(quán)力制約與監(jiān)督失控程度遠(yuǎn)比省、市委書(shū)記嚴(yán)重得多，更易滋生“一朝權(quán)在手，便把令來(lái)行”的念頭，難免“唯我獨(dú)尊”，濫權(quán)腐敗，以至于許多落馬縣委書(shū)記不斷發(fā)出“沒(méi)想到縣委書(shū)記有這么大的權(quán)，能管這么多的錢(qián)”“當(dāng)書(shū)記與當(dāng)縣長(zhǎng)就是不一樣”“官要做到縣委書(shū)記才過(guò)癮”等感慨。這表明，縣委書(shū)記的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制還存在許多不合理、不完善之處。事實(shí)上，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)談及近年出現(xiàn)的一系列觸目驚心的腐敗現(xiàn)象時(shí)就特別講到，之所以會(huì)出現(xiàn)這個(gè)狀況，其中一個(gè)重要原因就是我們一些領(lǐng)域的體制機(jī)制還不健全 〔3 〕124。他指出：“沒(méi)有健全的制度，權(quán)力沒(méi)有關(guān)進(jìn)制度的籠子里，腐敗現(xiàn)象就控制不住……牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來(lái)去自如?！?〔3 〕125進(jìn)而特別強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對(duì)典型案例的剖析……深化腐敗問(wèn)題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，最大限度地減少體制機(jī)制缺陷和制度漏洞，通過(guò)深化改革不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤” 〔3 〕121。因此，從體制機(jī)制上加強(qiáng)對(duì)縣委書(shū)記腐敗問(wèn)題的治理研究，乃是當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)反腐敗實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究中需要關(guān)注和思考的重要時(shí)代性課題。

二、從數(shù)據(jù)和案例透視縣委書(shū)記權(quán)力腐敗的體制機(jī)制根源

這些年來(lái)縣委書(shū)記腐敗案件高發(fā)頻發(fā)，僅從近年來(lái)查處的相關(guān)數(shù)據(jù)中便可窺豹一斑。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，黨的十八大召開(kāi)后不到3年的時(shí)間，就有300多名省、市、縣現(xiàn)任黨委書(shū)記被立案查處，涉及全國(guó)近10%的縣，其中縣委書(shū)記涉及29個(gè)省 〔4 〕。據(jù)媒體報(bào)道，從2015年2月江西省會(huì)昌縣縣委書(shū)記傅春榮被查至2016年3月，全國(guó)共有40余名縣委書(shū)記因涉及權(quán)力腐敗被拉下馬 〔5 〕，而僅2015年上半年就有不少于25名縣委書(shū)記涉腐被查處〔6 〕。不容忽視的是，在1995年6月中組部從2800多人中精心遴選出表彰的100名全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記中（入選幾率僅為3.5%），目前已有7人因違紀(jì)違法而鋃鐺入獄 〔7 〕。而在一些省份甚至出現(xiàn)了縣委書(shū)記“塌方式腐敗”，可謂觸目驚心。在震驚全國(guó)的廣東省茂名市腐敗群案中，茂名市轄6位縣區(qū)委書(shū)記無(wú)一幸免。而早在2005年，安徽省皖北地區(qū)先后有18名時(shí)任和曾任縣委書(shū)記接連涉腐被查，占全省縣（區(qū)）委書(shū)記總數(shù)的1/6，釀成震驚全國(guó)的縣委書(shū)記群體落馬案。河南省從2006年換屆到2009年短短三年多時(shí)間里，相繼落馬的縣委書(shū)記高達(dá)22名，以至于全省突出強(qiáng)調(diào)把加強(qiáng)縣委書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)作為組織工作的重中之重。

此外，從近年來(lái)查處的案例看，因腐敗落馬的縣委書(shū)記不僅發(fā)案率高、蔓延面廣，而且腐敗情形也極為惡劣，有的腐敗行徑令人發(fā)指。如國(guó)家級(jí)貧困縣——湖北省監(jiān)利縣自1997年到2012年的16年間，接連四任縣委書(shū)記楊道洲、杜在新、余日福、李吉高“前腐后繼”，被媒體戲稱(chēng)為“縣委書(shū)記連環(huán)落馬記”。2006年6月被捕的國(guó)家級(jí)貧困縣，亦是全國(guó)防治艾滋病重點(diǎn)縣——河南省上蔡縣原縣委書(shū)記楊松泉涉腐金額約1000萬(wàn)元，其中相當(dāng)大比例與“防艾”項(xiàng)目有關(guān)，連國(guó)家撥付的“防艾”專(zhuān)項(xiàng)資金也貪，著實(shí)令人震驚。2010年被立案?jìng)刹榈母拭C省宕昌縣原縣委書(shū)記王先民在任1212天內(nèi)，貪腐金額高達(dá)1900多萬(wàn)，日均受賄金額多達(dá)8400多元。河南省封丘縣原縣委書(shū)記李蔭奎在7年時(shí)間里受賄1575次，平均每月受賄十多次，創(chuàng)下了縣委書(shū)記受賄次數(shù)之最。安徽省泗縣原縣委書(shū)記晏金星在泗縣任職十年間收受各種禮金財(cái)物達(dá)600多次，平均每6天一次，幾乎每周都在“收錢(qián)”。國(guó)家級(jí)貧困縣河北省大名縣原縣委書(shū)記邊飛貪腐金額則高達(dá)1.01億元，屬于典型的“窮縣巨貪”。安徽省蕭縣原縣委書(shū)記毋保良腐敗案引發(fā)的“多米諾效應(yīng)”涉及當(dāng)?shù)馗刹?0多人，幾乎覆蓋蕭縣所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直機(jī)關(guān)及該縣四大班子成員，一度使當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)瀕臨崩潰。甘肅省華亭縣原縣委書(shū)記任增祿貪腐案牽涉到該縣129名官員，重要部門(mén)幾乎被“全覆蓋”，可謂是“書(shū)記貪腐，全縣雪崩”。

上述數(shù)據(jù)和案例均表明，縣委書(shū)記業(yè)已成為腐敗的高危人群，在一些地方甚至成了腐敗的“第一重災(zāi)區(qū)”；因腐敗落馬的縣委書(shū)記不僅數(shù)量龐大，而且無(wú)論腐敗的性質(zhì)、內(nèi)容還是手段均非常惡劣，給縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至整體政治生態(tài)造成的危害巨大。

面對(duì)上述現(xiàn)狀，人們不禁要問(wèn)：為什么縣委書(shū)記權(quán)力腐敗會(huì)高發(fā)頻發(fā)？平心而論，但凡一類(lèi)腐敗現(xiàn)象系統(tǒng)性發(fā)生而非個(gè)案，體制機(jī)制上的因素則是起主導(dǎo)作用的。綜觀(guān)已被披露的縣委書(shū)記腐敗案件可以發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)大數(shù)量落馬縣委書(shū)記都屬于縣域治理的強(qiáng)人、能手并有過(guò)驕人政績(jī)，組織部門(mén)對(duì)其選拔不可謂不精，宣教部門(mén)對(duì)其教育不可謂不細(xì)，但后來(lái)卻在權(quán)力漩渦中逐步迷失并滑入腐敗泥潭，一方面是因?yàn)樾叛鋈笔?、道德敗壞、?dú)斷專(zhuān)行及貪欲不止等個(gè)人品行、作風(fēng)等問(wèn)題，另一方面深層次根源卻在于權(quán)力配置不夠合理、權(quán)力監(jiān)督不夠到位及權(quán)力運(yùn)行不夠透明，幾乎所有被查處的縣委書(shū)記都因權(quán)力過(guò)于集中又失去科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督而導(dǎo)致腐敗。

（一）權(quán)力配置不夠合理。概括地說(shuō)，政治權(quán)力的配置形態(tài)通常有集權(quán)和分權(quán)兩種。在對(duì)人類(lèi)歷史上各種過(guò)度集權(quán)體制暴露出的問(wèn)題進(jìn)行深刻反思的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代民主國(guó)家普遍實(shí)行權(quán)力分立體制，即國(guó)家或政黨組織中不同形態(tài)或者說(shuō)不同性質(zhì)的權(quán)力應(yīng)適當(dāng)分離，并由不同的機(jī)構(gòu)或個(gè)人執(zhí)掌，以防止當(dāng)權(quán)者濫用權(quán)力致使腐敗亂象叢生。我國(guó)政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)同樣表明，權(quán)力配置不夠合理和權(quán)力的高度集中容易導(dǎo)致權(quán)力失控、行為失范，引發(fā)腐敗。實(shí)事求是地說(shuō)，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的歷次政治體制改革，“權(quán)力過(guò)分集中”這一歷史上長(zhǎng)期困擾我們的老大難問(wèn)題有很大改觀(guān)，但也毋庸諱言，它仍是一個(gè)迄今為止尚未得到根本破解的問(wèn)題。2009年中組部課題組認(rèn)為，當(dāng)前黨內(nèi)權(quán)力配置是失衡的，這形成了黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的集權(quán)特性，使得黨委常委會(huì)尤其是黨委書(shū)記手中的權(quán)力過(guò)大而很容易濫用權(quán)力 〔8 〕90。2014年4-11月，人民論壇問(wèn)卷調(diào)查中心曾就“您認(rèn)為權(quán)力個(gè)人化現(xiàn)象在哪些層級(jí)更為嚴(yán)重”等問(wèn)題進(jìn)行了廣泛調(diào)查，50.6%的受訪(fǎng)者選擇“縣一級(jí)”，20.1%選擇“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)”，19.8%選擇“中央各部委一級(jí)”，6.8%選擇“省市一級(jí)”，2.7%選擇“其他” 〔9 〕?！翱h一級(jí)”得票率過(guò)半而位居首位，充分說(shuō)明縣級(jí)權(quán)力個(gè)人化、集中化程度比較嚴(yán)重。從現(xiàn)實(shí)狀況看，我們現(xiàn)階段的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各系統(tǒng)各部門(mén)均在黨的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行，在實(shí)踐中有的地方卻曲解了“一元化領(lǐng)導(dǎo)”，即一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又集中于書(shū)記，凡事都需書(shū)記掛帥、拍板。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在有的地方演化為書(shū)記個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，甚至成了書(shū)記等于黨委、等于黨的領(lǐng)導(dǎo)的極端現(xiàn)象。以縣級(jí)政權(quán)為例，權(quán)力集中于縣委，是縣級(jí)政治系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)的習(xí)慣性權(quán)力運(yùn)作方式?！半m然上級(jí)文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)該屬于人大、政府等職能范圍內(nèi)的事情由它們各自獨(dú)立處理。但在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)思想之下，各子系統(tǒng)的工作開(kāi)展經(jīng)常性地會(huì)圍繞縣委這個(gè)權(quán)力核心來(lái)運(yùn)行?！?〔10 〕109而在縣委內(nèi)部，由于縣黨代會(huì)每5年才召開(kāi)一次且不是常任制，本應(yīng)作為黨代會(huì)閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全委會(huì)，又由于履職不充分，其職能往往被常委會(huì)取代而虛置，而常委會(huì)會(huì)議通常由書(shū)記召集并主持，且會(huì)議議題、表決方式等都由書(shū)記確定，書(shū)記實(shí)際成了常委會(huì)中的權(quán)力核心，也就成了常委會(huì)工作的組織者、推動(dòng)者和最終決策者；同時(shí)，縣紀(jì)委作為黨的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)要受到同級(jí)縣委領(lǐng)導(dǎo)，縣紀(jì)委的監(jiān)督職能無(wú)法充分發(fā)揮。由此，縣委書(shū)記就自然集一縣之內(nèi)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)于一體。更何況，近年來(lái)隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中各種矛盾復(fù)雜化和顯性化，在涉及縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“三農(nóng)”、信訪(fǎng)維穩(wěn)、安全生產(chǎn)及黨建等各項(xiàng)任務(wù)上，理所應(yīng)當(dāng)?shù)匾罂h委書(shū)記負(fù)全責(zé)，有的甚至成為了對(duì)縣委書(shū)記政績(jī)考核的“一票否決”標(biāo)準(zhǔn)，在責(zé)任無(wú)限的“壓力型體制”下，作為全縣幾套班子“統(tǒng)帥”的縣委書(shū)記必然大小權(quán)力“一把抓”（如成立各種名目繁多的領(lǐng)導(dǎo)小組并親自?huà)鞄洠?，事無(wú)巨細(xì)，都要“親自”拍板。于是，縣委作為本地領(lǐng)導(dǎo)核心的合法地位，經(jīng)過(guò)層層置換后，演化成了以縣委書(shū)記為中心的政治運(yùn)作過(guò)程，形成了縣委書(shū)記居于縣級(jí)權(quán)力金字塔頂尖的權(quán)力架構(gòu)，以至于河南省盧氏縣原縣委書(shū)記杜保乾直言不諱地說(shuō)：“你們要和縣委保持一致?？h委是什么？縣委就是縣委書(shū)記?！?〔11 〕258可見(jiàn)，有些縣委書(shū)記成了全縣的權(quán)力中心，幾乎包攬了一縣之內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、人事、紀(jì)檢、司法、財(cái)政等所有權(quán)力。正是在這種不合理的權(quán)力配置格局下，河南省滑縣原縣委書(shū)記王新康毫不掩飾地說(shuō)道：“滑縣的事，我想叫誰(shuí)干，誰(shuí)就能干成；我不想叫誰(shuí)干，誰(shuí)也干不成?！?〔11 〕259湖南省雙峰縣原縣委書(shū)記朱應(yīng)求揚(yáng)言：“誰(shuí)不聽(tīng)招呼，我就拆他的位子，摘他的帽子，砸他的飯碗?！?〔12 〕127江蘇省贛榆縣原縣委書(shū)記孫榮章也夸口：“在贛榆縣，我就是老大，我就是法律?！?〔11 〕210廣東省翁源縣原縣委書(shū)記黃復(fù)印更是口出狂言：“我用人就像吸煙一樣，想用你就吸兩口，不想用時(shí)就掐滅你。” 〔11 〕286這就不可避免地滋生“土皇帝”“山大王”之類(lèi)的腐敗分子。

平心而論，在改革和發(fā)展現(xiàn)實(shí)壓力下，在權(quán)力配置中突出黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)各個(gè)性質(zhì)權(quán)力之間的整體性、統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，這本是當(dāng)代中國(guó)政治的一大優(yōu)勢(shì)，特別是對(duì)于掌握資源有限的縣一級(jí)來(lái)說(shuō)，便于集中力量辦大事、干實(shí)事，但也形成了縣委書(shū)記腐敗尋租的主要土壤?！斑@就勢(shì)必使那些想攬工程掙錢(qián)的人特別是想攬大工程掙大錢(qián)的人，那些想當(dāng)官特別是當(dāng)了官還想當(dāng)更大官的人，把行賄的目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)位高權(quán)重、能夠‘一錘定音的縣委書(shū)記?！?〔13 〕正是通過(guò)不合理的“集權(quán)”方式，一些縣委書(shū)記把手中的絕對(duì)權(quán)力擴(kuò)展至縣域內(nèi)所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域，把手中權(quán)力變作了尋租設(shè)租工具，從而極大增加了腐敗行為發(fā)生的幾率。可見(jiàn)，絕對(duì)的權(quán)力在社會(huì)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展中的必然結(jié)果就是“腐敗的絕對(duì)化”。

（二）權(quán)力監(jiān)督不夠到位。權(quán)力一旦失去監(jiān)督或監(jiān)督有漏洞，掌權(quán)者就易于濫用權(quán)力而導(dǎo)致腐敗。制度反腐專(zhuān)家李永忠清晰地說(shuō)道：“當(dāng)權(quán)力失去20%的監(jiān)督時(shí)，它就蠢蠢欲動(dòng)；當(dāng)權(quán)力失去40%的監(jiān)督時(shí)，它就破門(mén)而出；當(dāng)權(quán)力失去60%的監(jiān)督時(shí)，它就鋌而走險(xiǎn)；當(dāng)權(quán)力失去80%的監(jiān)督時(shí)，它就敢于踐踏一切法律；當(dāng)權(quán)力失去100%的監(jiān)督時(shí)，它就不怕上斷頭臺(tái)。” 〔14 〕遍覽人類(lèi)政治文明發(fā)展史也可以洞察到這樣一條鐵律：沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然趨向于腐敗。相比中央、省市權(quán)力運(yùn)行而言，縣一級(jí)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督往往比較弱。歷數(shù)落馬的縣委書(shū)記，其腐化墮落幾乎都與權(quán)力監(jiān)督的虛化、軟化、弱化分不開(kāi)，缺少監(jiān)督的權(quán)力會(huì)自動(dòng)尋找腐敗的空隙。從制度設(shè)計(jì)上看，當(dāng)前對(duì)縣委書(shū)記權(quán)力監(jiān)督包括上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)及外部媒體監(jiān)督等，似乎監(jiān)督是全方位的，但實(shí)際上各種監(jiān)督對(duì)縣委書(shū)記都很難充分發(fā)揮作用，監(jiān)督效果并不十分理想。因貪腐入獄的王先民在鐵窗下便有如此反思：“在宕昌，沒(méi)有人能夠監(jiān)督我這個(gè)縣委書(shū)記，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督不了，本縣檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督不了，就是上級(jí)監(jiān)督也存在不到位的情況?！?〔15 〕這位如此狂妄囂張的縣委書(shū)記，雖屬個(gè)案而不代表全部，但從一定程度上可看作是對(duì)縣委書(shū)記權(quán)力監(jiān)督體制弊端的真實(shí)寫(xiě)照。

首先，上級(jí)監(jiān)督不到位。就省一級(jí)的監(jiān)督來(lái)說(shuō)，一方面，長(zhǎng)期以來(lái)省委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)縣委一把手多是給政策，多是鼓勵(lì)，而嚴(yán)格要求和監(jiān)督不夠；另一方面，囿于政治地理邊緣，加之每個(gè)省份都有數(shù)量眾多的縣級(jí)轄區(qū)，省委的監(jiān)督要么鞭長(zhǎng)莫及，要么難以逐一全過(guò)程覆蓋，而以往開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)巡視又多帶有臨時(shí)性、突擊性特點(diǎn)，短時(shí)間內(nèi)很難發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題。因此，省級(jí)對(duì)縣委書(shū)記日常權(quán)力監(jiān)督存在“有權(quán)管，但管不到位、管不全面”的窘境，縣委書(shū)記很容易成為其監(jiān)管的真空地帶。就地市一級(jí)的監(jiān)督來(lái)看，按理說(shuō)地市與其所轄縣級(jí)組織之間直接打交道，沒(méi)有像省與縣之間那樣存在明顯的“政治隔離地帶”，監(jiān)督縣委書(shū)記應(yīng)更方便，但由于縣委書(shū)記是省委直接把關(guān)任命且屬于省管干部，而當(dāng)前不論是市委還是市紀(jì)委對(duì)縣委書(shū)記的監(jiān)督權(quán)限都不十分明確，因此，地市級(jí)對(duì)縣委書(shū)記的監(jiān)督通常是“交任務(wù)多，談思想少”，存在“不便管、不愿管”的難題。

其次，同級(jí)不好監(jiān)督。同級(jí)監(jiān)督包括縣委班子成員、縣人大等的監(jiān)督。從縣委班子成員的監(jiān)督來(lái)看，離縣委書(shū)記最近的縣委常委們，按理說(shuō)最易發(fā)現(xiàn)縣委書(shū)記腐敗跡象，其中最有權(quán)監(jiān)督的要數(shù)縣紀(jì)委書(shū)記。然而現(xiàn)行政治體制下，縣紀(jì)委的監(jiān)督工作不僅實(shí)質(zhì)上要受縣委書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)，且人、財(cái)、物都高度依附于縣委，因此“黨給他下了這個(gè)任務(wù)，但作為下級(jí)，他看得到，卻不好管”。就其他縣委班子成員來(lái)說(shuō)，由于沒(méi)有對(duì)等權(quán)力與書(shū)記相抗衡，加之監(jiān)督同級(jí)缺乏程序性硬要求，同樣存在“監(jiān)督太軟”難題。從縣人大的監(jiān)督看，名義上作為全縣權(quán)力機(jī)構(gòu)的縣人大對(duì)縣內(nèi)重要人事任免、重大項(xiàng)目安排等有否定權(quán)，可對(duì)縣委書(shū)記予以制衡，但當(dāng)前縣人大主任普遍由縣委書(shū)記兼任，同時(shí)縣人大又在縣委領(lǐng)導(dǎo)之下，縣人大監(jiān)督意見(jiàn)往往要看縣委書(shū)記的決定，致使縣人大對(duì)縣委書(shū)記監(jiān)督難以奏效。這方面的典型案例如2010年8月，湖北省監(jiān)利縣人大以“能力太差”為由，否決了時(shí)任縣委書(shū)記李吉高“中意”的兩名科局長(zhǎng)的任命，但不久后縣人大的第二次投票中又重新通過(guò)了，通過(guò)的原因正如監(jiān)利縣一位人大常委所坦言：縣委書(shū)記兼人大主任，最后你不聽(tīng)他的，能怎么辦？〔16 〕

再次，下級(jí)不敢監(jiān)督。下級(jí)監(jiān)督主要是干部群眾的監(jiān)督，由于干部群眾平時(shí)與縣委書(shū)記接觸較少，又處于縣級(jí)權(quán)力運(yùn)作的邊緣，因而很難掌握縣委書(shū)記權(quán)力行使的具體情況，基本上無(wú)從監(jiān)督；而科局級(jí)干部，特別是各縣直機(jī)關(guān)部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副職領(lǐng)導(dǎo)很少行使監(jiān)督權(quán)利。據(jù)四川省某縣原縣委書(shū)記回憶道：當(dāng)了6年縣委書(shū)記后，幾乎所有下級(jí)都是他提拔的，都對(duì)他感恩戴德，他每次民主測(cè)評(píng)都是滿(mǎn)票，說(shuō)什么就是什么，絕對(duì)沒(méi)有半個(gè)反對(duì)的聲音，“到后來(lái)都不需要說(shuō)了，我使一個(gè)眼色下面的人就知道該怎么辦” 〔17 〕。這番心聲坦白，無(wú)疑道出了下級(jí)監(jiān)督縣委書(shū)記之困難。此外，群眾和媒體監(jiān)督也存在“監(jiān)督不了、難以監(jiān)督”的境況，如群眾監(jiān)督較為弱勢(shì)且難以常態(tài)化、制度化和規(guī)范化；新聞主流媒體又容易表現(xiàn)出濃厚的“官方化”“行政化”色彩，如縣級(jí)新聞媒體隸屬于當(dāng)?shù)攸h政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和管理之下，且一般具有相應(yīng)的行政級(jí)別，易受行政權(quán)力的壓制；外地新聞媒體監(jiān)督雖然有一定效應(yīng)，但由于知情度和時(shí)效性都相對(duì)不足，也多為事后監(jiān)督，常見(jiàn)的情形是：某縣委書(shū)記轟然落馬，引來(lái)了眾多新聞媒體的連篇報(bào)道。因此，群眾和媒體要有效監(jiān)督縣委書(shū)記，困難比較大。

（三）權(quán)力運(yùn)行不夠透明。在現(xiàn)代社會(huì)的政治生活中，確保權(quán)力廉潔運(yùn)行，合理的方案是以權(quán)力運(yùn)行透明為常態(tài)。一般而言，權(quán)力運(yùn)行透明度越高，腐敗現(xiàn)象就越難以發(fā)生和蔓延；相反，透明度越低，腐敗現(xiàn)象就越容易滋生蔓延。當(dāng)前縣委書(shū)記腐敗現(xiàn)象蔓延還源于權(quán)力運(yùn)行不夠公開(kāi)透明，給權(quán)力在私下暗里進(jìn)行腐敗交易以可乘之機(jī)。據(jù)問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，有61.7%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為縣委書(shū)記權(quán)力運(yùn)行和決策的公開(kāi)程度不夠。綜觀(guān)查處的縣委書(shū)記貪腐案件，落馬縣委書(shū)記幾乎都存在權(quán)力運(yùn)行的暗箱操作。由于大部分落馬縣委書(shū)記是栽倒在用人腐敗上，以下試以選人用人這一縣委書(shū)記腐敗最為突出的領(lǐng)域?yàn)槔枰哉f(shuō)明。

權(quán)力透明運(yùn)行的基本要義之一是權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)有規(guī)可循、有程序可言，且規(guī)則和程序本身應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明。按照規(guī)定，地方黨委對(duì)人事安排都有一套特定規(guī)則和程序，但從實(shí)踐來(lái)看，極個(gè)別縣委書(shū)記在選人用人中隨意變通規(guī)則和程序，把“黨管干部”的正式規(guī)則變?yōu)椤皶?shū)記管干部”的“潛規(guī)則”，將干部選拔程序顛倒，通過(guò)各種規(guī)則和程序以外的渠道表達(dá)個(gè)人意圖和主導(dǎo)人事工作。比如，干部任用中的“倒流水作業(yè)”形象，其影響極壞。從“倒流水作業(yè)”用人來(lái)看，表面上是嚴(yán)格按規(guī)則程序辦，看似集體決策，似乎也很陽(yáng)光、公開(kāi)，但事實(shí)上卻是“書(shū)記欽點(diǎn)、暗箱操作”。由此也可以看到，這些“賣(mài)官”縣委書(shū)記在選人用人中往往是一言九鼎，而其他常委或副職就沒(méi)這個(gè)權(quán)力，其在使用人事任免權(quán)中看似合法中規(guī)、程序到位，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是權(quán)力運(yùn)行的潛規(guī)則化和暗箱操作，用權(quán)既不公開(kāi)又不透明，腐敗行為就必然發(fā)生。換言之，“倘若干部任免等決策過(guò)程能夠透明公開(kāi)，任人唯親和買(mǎi)官賣(mài)官的腐敗現(xiàn)象也一定會(huì)大為減少” 〔18 〕。

三、防治縣委書(shū)記權(quán)力腐敗的體制機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)想

由上觀(guān)之，縣委書(shū)記成為腐敗重災(zāi)區(qū)決不是無(wú)緣無(wú)故的，從某種意義上說(shuō)，它印證了孟德斯鳩的“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”這條萬(wàn)古不易的警訓(xùn)，也印證了阿克頓勛爵的“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”這句流傳千古的名言。針對(duì)如何遏制腐敗，美國(guó)學(xué)者阿密泰·艾喬尼曾有洞見(jiàn)：“清除腐敗，不僅僅是挑出一個(gè)爛蘋(píng)果，而更應(yīng)該檢查放蘋(píng)果的筐子?！?〔19 〕241這表明，防治腐敗最根本的是依靠完善體制機(jī)制，扎緊關(guān)住權(quán)力的制度牢籠。唯有如此，才能確保存放蘋(píng)果的“筐”不出問(wèn)題。因此，重新審視縣委書(shū)記權(quán)力，從體制設(shè)計(jì)和制度安排上科學(xué)配置并適度分解縣委書(shū)記權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力監(jiān)督和公開(kāi)透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，無(wú)疑是一條從源頭上防治縣委書(shū)記權(quán)力腐敗高發(fā)頻發(fā)的科學(xué)路徑。

（一）科學(xué)配權(quán)，改革縣委書(shū)記權(quán)力過(guò)于集中的體制。黨的十八大及十八屆三中全會(huì)都明確提出了確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的改革要求。這既包括黨內(nèi)權(quán)力的分離與制衡，也包括黨政權(quán)力的分工與協(xié)調(diào)。改革縣委書(shū)記權(quán)力過(guò)于集中體制，既要實(shí)現(xiàn)縣委內(nèi)部權(quán)力的相互制約監(jiān)督，又要理順縣委與縣政府及縣人大之間的關(guān)系，推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對(duì)均衡。

1.科學(xué)分配縣委機(jī)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力，推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對(duì)均衡。遵循“配置科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、各負(fù)其責(zé)、制約有效、相互配合”的原則，科學(xué)分配縣委機(jī)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力，厘清縣委決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的主體，使其分別由縣黨代會(huì)、縣委全委會(huì)和縣紀(jì)委會(huì)掌握，形成“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的三元交互結(jié)構(gòu)，推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對(duì)均衡。同時(shí)科學(xué)劃清縣黨代會(huì)、縣全委會(huì)、縣紀(jì)委會(huì)及縣委書(shū)記的職權(quán)界限和具體分工，并使紀(jì)委會(huì)在黨代會(huì)框架下重點(diǎn)對(duì)包括縣委書(shū)記在內(nèi)的“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)督。以此權(quán)力配置結(jié)構(gòu)為邏輯起點(diǎn)，合理配置縣委特別是縣委書(shū)記的權(quán)力。正如著名反腐專(zhuān)家李永忠所建議的：由縣級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生黨內(nèi)三個(gè)委員會(huì)，一個(gè)是決策機(jī)關(guān)——縣委會(huì)（縣級(jí)黨代會(huì)的常任機(jī)構(gòu)），一個(gè)是執(zhí)行機(jī)關(guān)——縣執(zhí)委會(huì)，一個(gè)是監(jiān)察機(jī)關(guān)——縣監(jiān)委會(huì)。其中，縣委會(huì)由15～21人組成，實(shí)行委員會(huì)制，縣委書(shū)記作為縣委會(huì)唯一縣處級(jí)干部是會(huì)議召集人，但表決時(shí)他的一票與其他委員的效用一樣；執(zhí)委會(huì)由5～7人組成，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由縣委專(zhuān)職副書(shū)記擔(dān)任執(zhí)委會(huì)書(shū)記，成員包括縣委常委、副縣長(zhǎng)、組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、縣委辦主任等；監(jiān)委會(huì)由5～7人組成，實(shí)行委員會(huì)制，縣紀(jì)委書(shū)記改稱(chēng)監(jiān)委會(huì)書(shū)記。三個(gè)委員會(huì)不得相互兼任。在黨代會(huì)閉會(huì)期間，由縣委會(huì)代行其職權(quán)，縣執(zhí)委會(huì)和縣監(jiān)委會(huì)向縣委會(huì)報(bào)告工作并接受其監(jiān)督，縣監(jiān)委會(huì)對(duì)縣執(zhí)委會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督，縣執(zhí)委也可對(duì)縣監(jiān)委會(huì)進(jìn)行制衡。 〔20 〕

由此，可選取一些條件成熟的縣（市、區(qū)）通過(guò)點(diǎn)上試點(diǎn)、面上突破帶動(dòng)全局突圍進(jìn)行先行試點(diǎn)，并在實(shí)踐探索過(guò)程中按照權(quán)力監(jiān)督和制衡的原則，對(duì)縣委權(quán)力結(jié)構(gòu)即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)科學(xué)分解與平衡，形成既相互制約又相互監(jiān)督的權(quán)力架構(gòu)，防止縣委尤其是縣委書(shū)記權(quán)力過(guò)大過(guò)于集中。除此以外，還需要進(jìn)一步明確縣黨代會(huì)通過(guò)合法程序有權(quán)罷免或彈劾縣委書(shū)記，如針對(duì)縣委書(shū)記存在權(quán)力濫用和腐敗跡象，縣黨代會(huì)可按照一定組織程序，就縣委書(shū)記的廉政情況進(jìn)行質(zhì)詢(xún)和調(diào)查，并對(duì)證據(jù)確鑿者啟動(dòng)彈劾或罷免程序，如果有一定數(shù)量黨代表聯(lián)名提議或經(jīng)半數(shù)黨代表同意彈劾，就應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)彈劾程序，暫?？h委書(shū)記的工作，并報(bào)上級(jí)黨委審批。

2.明確縣委書(shū)記與縣政府、縣人大的職責(zé)權(quán)限，正確處理黨政關(guān)系。按照縣委“管方向、議大事、強(qiáng)監(jiān)督”，縣政府“管執(zhí)行、抓落實(shí)”的原則，明確縣委書(shū)記與縣長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限，形成書(shū)記定基調(diào)、定目標(biāo)，縣長(zhǎng)定措施、抓落實(shí)的工作模式，將縣委書(shū)記對(duì)政府的行政性統(tǒng)領(lǐng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡砸龑?dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，同時(shí)把依附在縣委書(shū)記身上的事權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)適當(dāng)剝離，并交還給政府。在這方面，可參照江蘇省睢寧縣等地的做法，實(shí)行決議權(quán)與否決權(quán)分離機(jī)制。如招商引資、征地拆遷、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)等，縣委書(shū)記不擔(dān)任這些事項(xiàng)的負(fù)責(zé)人，也不直接參與具體方案的制定，而是由政府職能部門(mén)提出具體方案，并交縣政府常務(wù)會(huì)議審議，然后提交縣委常委會(huì)研究，由縣委全委會(huì)討論通過(guò)后，提交縣人大審議表決。通過(guò)這一系列方式，縣委書(shū)記對(duì)縣政府的領(lǐng)導(dǎo)可由臺(tái)前走向幕后、由直接轉(zhuǎn)為間接、由無(wú)限變?yōu)橛邢?，有利于防止縣委書(shū)記權(quán)力過(guò)分集中，減少權(quán)力腐敗風(fēng)險(xiǎn)。此外，也應(yīng)理順縣委書(shū)記與縣人大之間的關(guān)系，其關(guān)鍵點(diǎn)在于落實(shí)縣人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)本縣重大事項(xiàng)的決定權(quán)、對(duì)縣“一府兩院”干部的任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)、對(duì)大額財(cái)政開(kāi)支的審議權(quán)，為此可改革縣委書(shū)記兼任縣人大常委會(huì)主任的做法，嘗試由縣委專(zhuān)職副書(shū)記兼任縣人大常委會(huì)主任，以適度削減縣委書(shū)記的權(quán)力，提高人大機(jī)關(guān)對(duì)縣委書(shū)記的監(jiān)督制衡力度。

（二）適度分權(quán)，規(guī)范縣委書(shū)記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。美國(guó)思想家格倫·廷德指出：“由于所有的權(quán)力都令人懷疑——難以證實(shí)其正當(dāng)性，并且很容易腐敗——因此將權(quán)力局限于適當(dāng)?shù)姆秶俏拿魃鐣?huì)的中心問(wèn)題?！?〔19 〕23-24這話(huà)可謂一語(yǔ)中的，道出了分權(quán)限權(quán)對(duì)于防治腐敗的重要性。在現(xiàn)行壓力型體制下，縣委書(shū)記身肩統(tǒng)領(lǐng)全縣、協(xié)調(diào)各方的重要職責(zé)，要使其能正常開(kāi)展工作、充分履行職責(zé)，就必須具有相匹配的權(quán)力，但其權(quán)力又不宜過(guò)大，否則容易濫用權(quán)力滋生腐敗。為此，要減少縣委書(shū)記腐敗行為，還應(yīng)適度分解縣委書(shū)記權(quán)力，建立規(guī)范其權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)機(jī)制。

1.明確縣委議事規(guī)則和決策程序。規(guī)則和程序是確保權(quán)力正確行使的必要條件和重要保障。誠(chéng)如亨利·M.羅伯特在《議事規(guī)則》中所言：“這些形式在一切事例中是否最合理并不真正重要，重要得多的是應(yīng)當(dāng)有一條通用的規(guī)則，以便有一致的開(kāi)會(huì)程序，而不決定于主席的幻想，或會(huì)員們的苛責(zé)。在一個(gè)莊嚴(yán)的公共團(tuán)體中保持秩序、禮儀和正規(guī)是極其重要的?！?〔21 〕12按照黨內(nèi)民主集中制的要求，健全縣委集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制，明確縣委內(nèi)部的議事規(guī)則和決策程序，防止縣委書(shū)記決策、用人等“一言堂”“一句話(huà)”。一是推行“逆序發(fā)言制”以及縣委書(shū)記“末位表態(tài)”制度，即：在縣委常委會(huì)討論涉及“三重一大”等事項(xiàng)時(shí)，按照班子排序，排名靠后的班子成員先發(fā)言或表態(tài)，實(shí)施縣委書(shū)記不先發(fā)表主導(dǎo)性和傾向性意見(jiàn)，待參會(huì)常委充分發(fā)表意見(jiàn)，集思廣益后表態(tài)發(fā)言的規(guī)則。同時(shí)為防止會(huì)上末位發(fā)言、但會(huì)前私下打招呼現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面要明確規(guī)定這一行為是屬于違規(guī)的，另一方面有必要對(duì)因會(huì)前打招呼造成決策不當(dāng)、用人失察等權(quán)力濫用現(xiàn)象的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)。二是做實(shí)票決制。即：改革地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子中長(zhǎng)期實(shí)行的醞釀制，在縣委決策中推行“一人一票”的投票表決規(guī)則，采取無(wú)記名投票方式，并當(dāng)場(chǎng)公布票決結(jié)果，改變縣委委員、縣委常委和縣委書(shū)記的表決權(quán)在事實(shí)上的不平等現(xiàn)狀，確保每位投票者所投票的分量相同。三是推行縣委書(shū)記“不直接分管”制度。即：縣委書(shū)記不直接分管人、財(cái)、物，不插手行政審批、工程建設(shè)、土地規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等微觀(guān)事務(wù)，而是將主要精力用在掌控全局和宏觀(guān)把握上，并加強(qiáng)對(duì)各事項(xiàng)執(zhí)行情況的督促檢查，從而逐步形成書(shū)記監(jiān)管、副職分管，縣委集體領(lǐng)導(dǎo)的新工作機(jī)制。

2.適度限制縣委書(shū)記在用人上的重要權(quán)力。從大量腐敗案例來(lái)看，在已落馬的縣委書(shū)記中，有相當(dāng)部分與用人腐敗密切相關(guān)。從現(xiàn)實(shí)情況看，在縣委書(shū)記掌握的所有權(quán)力中，最有含金量也是最容易腐敗的權(quán)力是用人權(quán)，其他許多權(quán)力都是在用人權(quán)基礎(chǔ)上衍生而來(lái)的。從實(shí)踐來(lái)看，縣委書(shū)記與縣長(zhǎng)最大的區(qū)別在于：前者是全縣唯一真正擁有“烏紗帽”總批發(fā)權(quán)的人，大批落馬縣委書(shū)記正是通過(guò)手中絕對(duì)的用人權(quán)“賣(mài)官”受賄的。客觀(guān)地講，根據(jù)“黨管干部”原則，縣委書(shū)記對(duì)縣域內(nèi)干部選任工作實(shí)施有效的領(lǐng)導(dǎo)和控制具有其合理性和積極作用，但從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，有的縣委書(shū)記對(duì)干部選任工作掌控的具體方式和手段并不具備完全合法性和規(guī)范性。據(jù)此，可結(jié)合河北省、浙江省、安徽省等地的探索經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)“縣委書(shū)記用人行為規(guī)范”，明確規(guī)定縣（市、區(qū)）委書(shū)記在用人上的具體權(quán)力、職責(zé)和紀(jì)律，并就縣（市、區(qū)）委書(shū)記用人權(quán)從動(dòng)議、提名、考察、醞釀到討論決定、任職、交流等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)提名權(quán)、考察權(quán)、任命權(quán)相分離。如就干部動(dòng)議環(huán)節(jié)，對(duì)縣委書(shū)記動(dòng)議干部的時(shí)機(jī)、每年動(dòng)議干部的次數(shù)及每次動(dòng)議干部的數(shù)量進(jìn)行必要的限定；再如就提名環(huán)節(jié)，建議增加候選人范圍，實(shí)行“差額提名”（如規(guī)定至少要有3名候選人），并將提名權(quán)的行使范圍擴(kuò)大至縣委全部常委乃至縣委全委會(huì)，縣委書(shū)記用人實(shí)行“三提三不提”制度，即：只提選拔方向，不提具體職位；只提人選標(biāo)準(zhǔn)，不提具體人選；只提選拔要求，不提選拔范圍，以此適度限制縣委書(shū)記重要權(quán)力，壓縮權(quán)力尋租的空間，防止用人上的“獨(dú)斷專(zhuān)行”，從而達(dá)到以權(quán)力“瘦身”為廉政“強(qiáng)身”的良好效果。

（三）嚴(yán)格監(jiān)權(quán)，創(chuàng)新縣委書(shū)記權(quán)力監(jiān)督制度。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出：“反腐敗必須強(qiáng)化監(jiān)督、管住權(quán)力。” 〔22 〕79因此，要有效監(jiān)督縣委書(shū)記權(quán)力，避免權(quán)力行使中的腐敗現(xiàn)象，可從下列三個(gè)層面入手，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督體系，織密扎緊監(jiān)督的籠子。

1.充分發(fā)揮上級(jí)監(jiān)督作用。為解決“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”問(wèn)題，一是切實(shí)履行上級(jí)黨組織的“兩個(gè)責(zé)任”。貪似火，無(wú)制則燎原；欲如水，不遏必滔天。從大量案例看，許多縣委書(shū)記在腐敗泥潭中越陷越深，與上級(jí)黨組織和紀(jì)委對(duì)他們身上出現(xiàn)的一些涉及腐敗和不正之風(fēng)的小錯(cuò)提醒不夠、批評(píng)教育不力甚至睜一只眼閉一只眼不無(wú)關(guān)系。為此，根據(jù)“誰(shuí)任命、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，省級(jí)黨委及其紀(jì)委要加強(qiáng)對(duì)縣委書(shū)記經(jīng)常性的管理監(jiān)督。省級(jí)黨委要落實(shí)好主體責(zé)任，建立健全省委書(shū)記同縣委書(shū)記談心談話(huà)制度，定期開(kāi)展談心談話(huà)，把對(duì)縣委書(shū)記的嚴(yán)格要求體現(xiàn)在日常監(jiān)管中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的傾向性、苗頭性問(wèn)題要通過(guò)談話(huà)、教育、警示、誡勉等方式及時(shí)批評(píng)和糾正，抓早抓小，防微杜漸；省級(jí)紀(jì)委要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)縣委書(shū)記廉潔自律、民主決策、選人用人等方面的監(jiān)督力度，對(duì)存在的腐敗行為敢于瞪眼黑臉，勇于執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。二是建立健全省級(jí)巡視工作全覆蓋至縣制度。唐代御史韋思謙早有言，“不能動(dòng)搖山岳，震懾州縣，為不任職”。巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的一柄“利劍”，更是懸置在權(quán)力者頭上使其不敢腐敗的一把“達(dá)摩克利斯之劍”。為此，要加大省級(jí)巡視工作力度，開(kāi)展縣委書(shū)記重要決策、重要工程項(xiàng)目審批、重要人事安排、大額度財(cái)物開(kāi)支事項(xiàng)及個(gè)人家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)、三公消費(fèi)等專(zhuān)項(xiàng)巡視監(jiān)督，巡視組成員可吸收市級(jí)紀(jì)委和有過(guò)縣委書(shū)記任職經(jīng)歷的干部參與，以熟悉巡視內(nèi)容，同時(shí)增加巡視組數(shù)量和巡視頻次，實(shí)現(xiàn)對(duì)縣委書(shū)記常態(tài)化、全覆蓋巡視。在這方面，河北等地開(kāi)展了一些有益探索，其做法可資借鑒。如為確保巡視監(jiān)督常態(tài)化順利實(shí)施，2014年河北將巡視組數(shù)量由原來(lái)的7個(gè)增設(shè)到11個(gè)，并實(shí)現(xiàn)了11個(gè)設(shè)區(qū)市每年都有一個(gè)巡視組常駐，在對(duì)市巡視的同時(shí)對(duì)其所轄縣（區(qū)）進(jìn)行巡視、巡查或回訪(fǎng)，形成全方位、經(jīng)常性的監(jiān)督態(tài)勢(shì)。此外，可根據(jù)媒體揭發(fā)和信訪(fǎng)舉報(bào)渠道反映的問(wèn)題，不定期開(kāi)展“回頭看”，通過(guò)殺“回馬槍”，并探索開(kāi)展“機(jī)動(dòng)式”巡視，提高巡視的靈活度和監(jiān)督功效，讓心存僥幸者感到震懾常在。

2.強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督制衡作用。為解決“同級(jí)監(jiān)督太軟”，應(yīng)適度提升同級(jí)紀(jì)委的相對(duì)獨(dú)立性與權(quán)威性。一是進(jìn)一步保障縣級(jí)紀(jì)委獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮出縣紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委書(shū)記的監(jiān)督功能。黨的十八屆三中全會(huì)要求，“積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門(mén)制……有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革?！?〔23 〕照此改革部署，各地可在省直管縣體制背景下探索改革縣紀(jì)委管理模式的辦法，如在人事上，縣紀(jì)委書(shū)記副書(shū)記的提名、考察由上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)確定；在事權(quán)上，實(shí)行了縣委書(shū)記腐敗案件線(xiàn)索處置和案件查辦由縣紀(jì)委直接報(bào)告上級(jí)紀(jì)委制度等，提升了縣級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督地位。在黨的十八大以來(lái)改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步保障縣級(jí)紀(jì)委獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，如在事權(quán)上明確賦予縣紀(jì)委對(duì)同級(jí)縣委及其常委會(huì)特別是縣委書(shū)記的監(jiān)督職權(quán)；在財(cái)政上，縣紀(jì)委日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)及工作人員福利待遇納入市紀(jì)委財(cái)政預(yù)算等。需要特別指出的是，鑒于已有三個(gè)省市開(kāi)始了監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，在這些省市的縣（市區(qū)）紀(jì)委監(jiān)督、反腐功能發(fā)生變化的情況下，應(yīng)按照縣紀(jì)委與縣監(jiān)察委各自的職能和職權(quán)，在縣紀(jì)委書(shū)記的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分別發(fā)揮好縣紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)和縣監(jiān)察委的反腐效能，突出縣監(jiān)察委對(duì)縣委班子成員尤其是縣委書(shū)記權(quán)力濫用、權(quán)力尋租及貪污受賄等行為的監(jiān)督處置功能。二是加大同級(jí)監(jiān)督失察追責(zé)機(jī)制。無(wú)論是縣級(jí)班子成員還是縣人大、政協(xié)等同級(jí)監(jiān)督主體都應(yīng)明確監(jiān)督責(zé)任。按照監(jiān)督不力者被問(wèn)責(zé)、監(jiān)督得力者獲重用的原則，對(duì)明知縣委書(shū)記有腐敗行為而不提醒、不報(bào)告、不監(jiān)督的，要視情節(jié)輕重，追究監(jiān)督失察責(zé)任；與此同時(shí)，對(duì)那些堅(jiān)持原則、積極負(fù)責(zé)，能從正常組織渠道和方式及時(shí)向上級(jí)組織反映高質(zhì)量監(jiān)督意見(jiàn)的同志予以表彰，同時(shí)要把獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與干部提拔任用結(jié)合起來(lái)，大膽重用敢講真話(huà)、敢于監(jiān)督的同志，以調(diào)動(dòng)同級(jí)監(jiān)督的積極性。

3.重視引導(dǎo)同級(jí)黨組織外部權(quán)力監(jiān)督的鉗制作用。黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》強(qiáng)調(diào)：“新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，對(duì)典型案例進(jìn)行剖析，發(fā)揮警示作用?！?〔24 〕在西方社會(huì)，媒體由于所持有的開(kāi)放性和廣泛性，通常被說(shuō)成是“第四權(quán)力”，新聞?dòng)浾咭脖环Q(chēng)之為“無(wú)冕之王”，足見(jiàn)其在監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、揭露腐敗等方面作用之大。英國(guó)著名學(xué)者J.S.密爾就曾說(shuō)過(guò)：“輿論本身就是一種最大的積極的社會(huì)力量?！?〔25 〕14輿論監(jiān)督“不僅能送更多的靈魂升入天堂，也能把更多的靈魂拯救出地獄” 〔26 〕100。就一般意義而言，一個(gè)地方的媒體自由度越高，公民言論自由度越大，地方官員就越不可能腐敗。針對(duì)目前我國(guó)輿論監(jiān)督不足的狀況，關(guān)鍵是要賦予新聞媒體更多更大的采訪(fǎng)權(quán)、報(bào)道權(quán)、批評(píng)權(quán)、評(píng)論權(quán)和監(jiān)督權(quán)，允許媒體積極報(bào)道腐敗線(xiàn)索 〔27 〕192，對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體揭露、批評(píng)的有關(guān)縣委書(shū)記涉嫌腐敗問(wèn)題，應(yīng)建立完備并能及時(shí)受理、回應(yīng)、研判、查處的工作機(jī)制。在這方面，可借鑒湖北、湖南、廣東和河南等多個(gè)省市開(kāi)展電視問(wèn)政的成功經(jīng)驗(yàn)，大力推廣縣委書(shū)記電視問(wèn)政等有效做法，通過(guò)搭建平臺(tái)讓公眾代表直接行使監(jiān)督權(quán)而監(jiān)督縣委書(shū)記。此外，應(yīng)進(jìn)一步疏通群眾監(jiān)督渠道，省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)可通過(guò)設(shè)置舉報(bào)專(zhuān)線(xiàn)、投訴信箱及網(wǎng)站客戶(hù)端建設(shè)，建立網(wǎng)友“隨手拍”反映縣委書(shū)記腐敗問(wèn)題的臺(tái)賬，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)登記報(bào)告、排查研判和快速核實(shí)查處；接受群眾“一鍵式”舉報(bào)，同時(shí)健全獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)舉報(bào)人權(quán)益制度，給群眾提供安全、暢通的舉報(bào)渠道，建議盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，從而為群眾監(jiān)督權(quán)提供基本的保障。

（四）陽(yáng)光曬權(quán)，建立縣委書(shū)記權(quán)力透明運(yùn)行機(jī)制。美國(guó)著名大法官布蘭狄西希提出的“陽(yáng)光是最好的防腐劑，燈泡是最有效的警察”道出了公開(kāi)透明的權(quán)力運(yùn)行對(duì)杜絕腐敗的重要意義。德國(guó)學(xué)者約翰·伯爵·蘭斯多夫指出：“促進(jìn)透明似乎仍然是具有潛在好處的全面性原則，在降低腐敗方面有巨大的潛力?！?〔28 〕193知名反腐學(xué)者何家弘也認(rèn)為：“陰暗是滋生腐敗的環(huán)境要素，因而用‘陽(yáng)光消除權(quán)力周?chē)年幇稻褪穷A(yù)防腐敗的有效路徑?！?〔29 〕為此，只有將縣委書(shū)記權(quán)力晾曬在陽(yáng)光下，才能有效降低權(quán)力腐敗的發(fā)生概率。

1.推行縣委書(shū)記權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。“權(quán)力清單制度是從源頭上防止腐敗的一項(xiàng)重要舉措?！?〔30 〕264權(quán)力清單制度的推行，有助于壓縮官員權(quán)力尋租空間，減少其滋生權(quán)力腐敗的機(jī)會(huì)。近年來(lái)，從邯鄲出爐“市長(zhǎng)權(quán)力清單”，到成都市武侯區(qū)、江蘇省睢寧縣、河北省成安縣等地公布“縣委書(shū)記權(quán)力清單”，到湖北省編制《縣委權(quán)力目錄》，新疆維吾爾族自治區(qū)新源縣堅(jiān)持“制度+科技”防腐理念出臺(tái)《縣委全委會(huì)、常委會(huì)及成員職權(quán)目錄》《縣委重大事項(xiàng)決策流程》《縣委管理干部任免票決制度》，再到山西實(shí)施“六權(quán)治本”試點(diǎn)制訂權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，編織“權(quán)力籠子”等，這些改革具有普適性，為推進(jìn)縣委書(shū)記權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。接下來(lái)，應(yīng)結(jié)合各地的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)以《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等規(guī)章制度為依據(jù)，科學(xué)梳理縣委書(shū)記權(quán)力清單，編制權(quán)力目錄、設(shè)定權(quán)力邊界，強(qiáng)化縣委書(shū)記權(quán)力流程控制，規(guī)范和明確縣委書(shū)記行使職權(quán)的客觀(guān)條件、運(yùn)行步驟、完成時(shí)限和監(jiān)督舉措及承擔(dān)責(zé)任，壓縮權(quán)力的自由裁量空間，以防止縣委書(shū)記用權(quán)的隨意性、隱秘性等突出問(wèn)題。同時(shí)，還可針對(duì)縣委書(shū)記崗位和權(quán)力行使特征設(shè)置負(fù)面清單，對(duì)違反負(fù)面清單條目的如重大項(xiàng)目安排失誤、選人用人不當(dāng)?shù)葘?shí)行“一票否決”。

2.建立健全縣委黨務(wù)公開(kāi)制度，提高黨內(nèi)事務(wù)的能見(jiàn)度。按照“公開(kāi)是原則、保密是特例”的要求，推進(jìn)縣級(jí)黨務(wù)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)，編制《縣委黨務(wù)公開(kāi)目錄》，以清晰的“項(xiàng)目清單”形式列出必須公開(kāi)的黨務(wù)。除涉及黨和國(guó)家機(jī)密事項(xiàng)外，凡屬縣委的重大決策、重要人事安排、縣委領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行廉潔自律規(guī)定等，一律應(yīng)向全縣黨員干部公開(kāi)，增強(qiáng)縣委主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力行為在黨內(nèi)的透明度。此外，應(yīng)健全縣委內(nèi)部情況通報(bào)、情況反映制度。如定期通過(guò)會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)、電視報(bào)道、報(bào)紙、黨務(wù)微博、新聞發(fā)布會(huì)等形式，就縣委特別是縣委書(shū)記的權(quán)力行使、“三公”消費(fèi)等情況進(jìn)行通報(bào)；探索建立普通黨員向縣委、縣紀(jì)委反映縣委主要領(lǐng)導(dǎo)廉潔自律、權(quán)力濫用的處置機(jī)制，以擴(kuò)大基層黨員的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從制度上為增強(qiáng)縣委事務(wù)尤其是縣委書(shū)記權(quán)力行使的公開(kāi)透明度提供有力保證。

3.構(gòu)建群眾參與權(quán)力運(yùn)行的透明監(jiān)督機(jī)制。制定縣委、縣政府“三重一大”決策細(xì)則，把重大事項(xiàng)決策的原因、依據(jù)、執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果，通過(guò)一定形式向群眾公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。建立重大決策的社會(huì)聽(tīng)證制度，對(duì)于未充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和未經(jīng)合理論證的，或者飽受社會(huì)質(zhì)疑的，要暫緩決策。在這方面，江蘇省睢寧縣首開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)直播縣委常委會(huì)接受群眾質(zhì)詢(xún)的國(guó)內(nèi)先河，如對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大決策和部署議題的縣委常委會(huì)，通過(guò)全媒體進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播，并設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)熱線(xiàn)電話(huà)、開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)和短信平臺(tái)，讓黨員和群眾反映愿望，提出建議，表達(dá)心聲，其做法可資借鑒和推廣。為此，應(yīng)擴(kuò)大決策范圍、探索決策透明方式，如建立健全群眾聽(tīng)證制度，即縣委全會(huì)就全縣群眾關(guān)切的重大民生問(wèn)題、重要人事任命等決策召開(kāi)會(huì)議時(shí)，邀請(qǐng)有關(guān)單位負(fù)責(zé)人、部分人大代表、政協(xié)委員、群眾代表列席參加并聽(tīng)取意見(jiàn)，通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等多媒體全程實(shí)況播報(bào)，從而讓縣委及縣委書(shū)記權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)軌跡如金魚(yú)在透明魚(yú)缸里游動(dòng)一樣一覽無(wú)余，實(shí)現(xiàn)用權(quán)行為公開(kāi)透明化。

注 釋?zhuān)?/p>

①本文中所談縣委書(shū)記含縣級(jí)市、自治縣、市轄區(qū)等縣（市、區(qū)）委書(shū)記。

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責(zé)任編輯 陳 鵑