剛猛

目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但違規(guī)融資擔(dān)保形成的隱性債務(wù)成為隱患

在穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)下，從嚴(yán)監(jiān)管是監(jiān)管層今年的集體行動(dòng)，旨在形成監(jiān)管合力，守住“不發(fā)生區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”。

近期央行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等各監(jiān)管部門相繼出臺(tái)系列防范風(fēng)險(xiǎn)的文件，在所轄領(lǐng)域密集實(shí)施強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)排查。2017年4月26日，財(cái)政部等六部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）是從嚴(yán)監(jiān)管思路和監(jiān)管合力在規(guī)范地方政府債務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)，核心在于全面堵住地方政府及其部門違規(guī)進(jìn)行融資擔(dān)?；蜃兿嗳谫Y擔(dān)保形成地方政府或有債務(wù)的可能性，確保地方政府只能通過(guò)地方債形成政府債務(wù)，從而提升地方政府債務(wù)的可穿透性和可控性。

合力整肅

《通知》是對(duì)國(guó)發(fā)43號(hào)文和國(guó)辦88號(hào)文的進(jìn)一步強(qiáng)化，要求地方政府7月底完成清理整頓，六部委綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)手段強(qiáng)化對(duì)地方政府違規(guī)融資擔(dān)保行為的責(zé)任追究。該通知對(duì)地方政府債務(wù)、城投債、PPP、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域均產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響。

《通知》從操作層面進(jìn)一步落實(shí)了43號(hào)文以來(lái)地方政府只能通過(guò)地方政府債融資的要求，全面堵住了地方政府及其部門違規(guī)進(jìn)行融資擔(dān)?；蜃兿嗳谫Y形成地方政府或有債務(wù)的可能性，提高了地方政府債務(wù)的可穿透性和可控性。

目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但違規(guī)融資擔(dān)保形成的隱性債務(wù)成為隱患。

截至2016年末，我國(guó)地方政府債務(wù)15.32萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）80.5%，加上中央政府債務(wù)12.01萬(wàn)億元，合計(jì)我國(guó)政府債務(wù)為27.33萬(wàn)億元。我國(guó)政府債務(wù)率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但個(gè)別地方政府違法違規(guī)舉債和擔(dān)保的行為時(shí)有發(fā)生，形成了部分隱性的表外債務(wù)，將成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要隱患。

為解決這個(gè)問(wèn)題，《通知》一方面再次明確地方政府只能在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券形成政府性債務(wù)，且需要公開債務(wù)限額、余額以及債務(wù)相關(guān)的信息，鼓勵(lì)提前公布地方債務(wù)發(fā)行計(jì)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)地方債務(wù)的約束，促使未來(lái)地方政府債券發(fā)行將更為透明和可控;另一方面，全面清理整頓地方政府在融資平臺(tái)、PPP項(xiàng)目等領(lǐng)域存在的違規(guī)融資擔(dān)保、承諾函、安慰函、保底承諾等行為，并從地方政府、融資平臺(tái)、社會(huì)資本合作方、金融機(jī)構(gòu)及中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門等所有可能的參與者角度實(shí)現(xiàn)嚴(yán)防死守，杜絕地方政府違規(guī)進(jìn)行融資擔(dān)保形成隱性債務(wù)的可能。

《通知》在嚴(yán)厲堵住地方政府違規(guī)擔(dān)保的同時(shí)亦允許地方政府設(shè)立或參股擔(dān)保公司依法依規(guī)提供擔(dān)保，這已成為地方政府向企業(yè)輸送信用支持的唯一合法途徑。

因此，結(jié)合中證登質(zhì)押回購(gòu)新政等因素影響，為滿足轄區(qū)內(nèi)企業(yè)融資需求，地方政府或?qū)⑾蛘咝該?dān)保公司大規(guī)模追加資金以幫助其提高代償能力和信用等級(jí)，以達(dá)到與地方政府直接信用支持近似的效果。但值得注意的是，《通知》同樣明確地方政府對(duì)其控制或參股的擔(dān)保公司只承擔(dān)有限責(zé)任。

城投債向信用品本質(zhì)回歸

失去地方政府直接信用支持后，城投債的“金邊債券”成色有所褪色，但仍屬信用質(zhì)量相對(duì)較高的品種。

城投債一度具有中國(guó)債券市場(chǎng)“金邊債券”之稱，即使在43號(hào)文明確新發(fā)行城投債不屬于政府債務(wù)后，仍在境內(nèi)外廣受熱捧。

《通知》重申嚴(yán)禁地方政府對(duì)城投公司的債務(wù)提供兜底或擔(dān)保，徹底掐斷了地方政府直接向城投公司提供信用支持的途徑，并要求城投公司明確向投資人告知城投債不屬于地方政府債務(wù)。因而，城投債的“金邊債券”成色有所褪色，特別是此前以土地出讓預(yù)期收益為主要償債來(lái)源的城投債將會(huì)受到較大影響，相當(dāng)部分城投企業(yè)的后續(xù)融資成本將有較大概率上行，或波及其在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，《通知》將迫使地方融資平臺(tái)公司加速轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)。

從評(píng)級(jí)角度看，城投公司仍是政府相關(guān)實(shí)體，地方政府仍將從以下方面影響城投公司信用質(zhì)量：首先，作為城投公司的股東，地方政府可以合規(guī)地追加投資，但不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)行為;其次，作為城投公司服務(wù)的客戶，地方政府應(yīng)按與城投公司簽訂的合同及時(shí)足額履行付款義務(wù);再次，地方政府或通過(guò)其設(shè)立或參股的擔(dān)保公司提供間接的信用支持。因而，盡管城投債的“金邊”成色有所消退，但仍屬于信用質(zhì)量相對(duì)較高的品種。當(dāng)然，投資者也應(yīng)注意，盡管2017年一季度各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有所好轉(zhuǎn)，但部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)下行的壓力仍然較大，處于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力增長(zhǎng)乏力區(qū)域的城投公司和產(chǎn)投公司或?qū)⒈l(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)。

防范PPP違規(guī)漏洞

部分不規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成了地方政府或有債務(wù)，《通知》對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管有助于規(guī)范政府和社會(huì)資本的合作模式，實(shí)現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

在PPP相關(guān)配套制度處于逐步完善的早期階段，部分PPP項(xiàng)目和政府投資基金運(yùn)作較不規(guī)范，成為地方政府變相融資的途徑;或者地方政府因出具了“回購(gòu)”、“保底承諾”等形成了政府的隱性債務(wù)，地方政府承擔(dān)了過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)此類不規(guī)范的情形，《通知》要求地方政府與社會(huì)資本合作完善合同條款。此次清理整頓將規(guī)范地方政府在PPP項(xiàng)目中的義務(wù)，促使地方政府在通過(guò)PPP項(xiàng)目實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中產(chǎn)生的償付義務(wù)均合法合規(guī)列入了財(cái)政預(yù)算，而非變相融資擔(dān)保形成難以預(yù)計(jì)的隱性債務(wù)。

因而對(duì)PPP項(xiàng)目及社會(huì)資本合作方來(lái)說(shuō)，此次清理整頓短期內(nèi)或?qū)τ诓糠植灰?guī)范的PPP項(xiàng)目、社會(huì)資本合作方、PPP資金提供方將產(chǎn)生一些擾動(dòng)，甚至可能階段性降低PPP拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資作用;另一方面，該文有助于社會(huì)資本合作方和資金提供方對(duì)地方政府在PPP項(xiàng)目中的角色和義務(wù)形成清晰和穩(wěn)定預(yù)期，理性投資PPP項(xiàng)目并規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，將長(zhǎng)期推動(dòng)PPP項(xiàng)目健康運(yùn)行。

同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施投資資金缺口較大，PPP將發(fā)揮更重要作用。

2015年和2016年我國(guó)固定資產(chǎn)投資中基礎(chǔ)設(shè)施投資分別為10.13萬(wàn)億元和11.89萬(wàn)億元，增長(zhǎng)率分別為17.2%和17.4%，預(yù)計(jì)2017年基礎(chǔ)設(shè)施投資增速將維持在17.5%，基建投資總額會(huì)達(dá)到13.97萬(wàn)億元。根據(jù)2017年政府預(yù)算，基建領(lǐng)域的預(yù)算支出總額在13.97萬(wàn)億元左右，有接近5.52萬(wàn)億元的資金缺口需要金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本投入。

政府資金投入方面，近期高企的發(fā)行成本導(dǎo)致地方債發(fā)行推遲，或?qū)?duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的進(jìn)度產(chǎn)生影響。從2017年一季度來(lái)看，地方債合計(jì)發(fā)行107只共計(jì)4745億元，而去年同期，地方債合計(jì)發(fā)行150只共計(jì)9554億元，下降50%。這主要原因在于今年以來(lái)地方債發(fā)行利率持續(xù)攀升，2017年公開發(fā)行地方債的平均發(fā)行利率為3.40%，比去年上漲52基點(diǎn);定向置換發(fā)行地方債的平均發(fā)行利率為3.64%，比去年上漲55基點(diǎn)。因而，發(fā)行成本的高企降低了地方政府在上半年發(fā)行地方債的意愿。

城投公司作為基礎(chǔ)設(shè)施的重要參與者，城投債“金邊”成色的逐漸消退或?qū)е缕浜罄m(xù)融資成本上行，亦可能對(duì)在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)度產(chǎn)生影響。

因而，PPP日益成為政府實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施投資、社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要方式。截至2016年12月末，我國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元，其中已簽約落地的項(xiàng)目1351個(gè)，投資額2.2萬(wàn)億元，落地率為31.6%。全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目和落地項(xiàng)目均呈現(xiàn)逐月穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)，主要項(xiàng)目為市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)三類。

在PPP融資方面，在堵住不規(guī)范PPP操作的同時(shí)，財(cái)政部、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)等相關(guān)部委相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化和債券融資的相關(guān)文件，比如2017年4月25日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財(cái)金[2017]730號(hào)），在資本市場(chǎng)端為社會(huì)資本參與PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了有效的融資渠道。

（作者為東方金誠(chéng)國(guó)際信用評(píng)估有限公司評(píng)級(jí)總監(jiān)，編輯：王延春）