◎劉政奎

踐行發(fā)展新理念 促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

◎劉政奎

踐行發(fā)展新理念、推動新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化，要改變農(nóng)業(yè)粗放、低效的發(fā)展模式，著力推動發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，要努力縮小城鄉(xiāng)差距，不斷提高農(nóng)民收入水平，保障農(nóng)民的基本權(quán)益，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村。

新農(nóng)村建設(shè)；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；五大發(fā)展理念

目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒有根本性的改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大，農(nóng)村已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一塊短板。踐行發(fā)展新理念關(guān)鍵在于補(bǔ)齊農(nóng)村這一短板。如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要我們把新農(nóng)村建設(shè)提到更加重要的位置，與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化同步，做好頂層設(shè)計，把各方面力量集中起來，發(fā)揮政策和投資整體效果。

一、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，基礎(chǔ)在于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

農(nóng)業(yè)是全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。我國農(nóng)業(yè)仍處于粗放、低效發(fā)展階段，如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已成當(dāng)務(wù)之急。解決建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題，應(yīng)該做好四方面文章。

（一）做好構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織體系這篇文章。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小、經(jīng)營方式粗放、農(nóng)業(yè)組織化不足，這是制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大因素。為此，一是發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。經(jīng)營農(nóng)業(yè)要獲得不低于非農(nóng)經(jīng)營的收入，生產(chǎn)者必須擁有相當(dāng)規(guī)模的耕地，這樣便于將更多現(xiàn)代生產(chǎn)要素引入農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，因此應(yīng)積極利用專業(yè)合作、股份合作、土地流轉(zhuǎn)、土地入股、土地托管等多種形式，適度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。二是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在集約化、專業(yè)化和組織化等方面具有比較優(yōu)勢，應(yīng)對市場變化的能力更強(qiáng)。因此，鼓勵、引導(dǎo)和支持種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等發(fā)展壯大。三是拓展農(nóng)業(yè)多功能性。我國地域遼闊，土地資源稟賦千差萬別，在保障糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量穩(wěn)定增長的同時，對于耕地資源少、農(nóng)業(yè)比較效益低的地區(qū)，應(yīng)實(shí)事求是對待，不必過分糾結(jié)于主要糧食作物生產(chǎn)，可以結(jié)合實(shí)際發(fā)展旅游農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)新形態(tài)。

（二）做好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革這篇文章。土地是農(nóng)民最大的資本，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保障。激活土地要素，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，對于農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。做好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，應(yīng)以“還權(quán)賦能”為核心，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，加快推進(jìn)土地確權(quán)頒證工作，使土地所有權(quán)更加明晰，并且放活經(jīng)營權(quán)、保障收益權(quán)、落實(shí)處置權(quán)，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。通過改革，構(gòu)建權(quán)屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展提供制度保障。在土地流轉(zhuǎn)中必須充分考慮現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)仍以家庭經(jīng)營為主這一實(shí)際情況，大規(guī)模推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條件還不具備，因此需要把握好改革推進(jìn)的節(jié)奏和步伐，既要讓農(nóng)業(yè)有效益，也要讓農(nóng)民有事干。

（三）做好培育職業(yè)農(nóng)民這篇文章。農(nóng)村空心化現(xiàn)象是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展不能回避的一個重要問題，大量青壯年農(nóng)民外出務(wù)工，造成從事農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展人口的數(shù)量和素質(zhì)雙下降。解決未來誰來種地這一問題，僅僅依靠留守人員顯然難以破題，必須重視培育新型職業(yè)農(nóng)民，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)接班人。一方面針對現(xiàn)有從事生產(chǎn)的農(nóng)民開展培訓(xùn)，從國家層面做好新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)扶持政策的頂層設(shè)計，提高農(nóng)村義務(wù)教育水平，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和繼續(xù)教育，大力開展農(nóng)民技能培訓(xùn)；另一方面國家應(yīng)出臺優(yōu)惠政策，吸引年輕一代返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，為有志于從事農(nóng)業(yè)的大學(xué)生以及城市科技人員在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。

（四）做好加強(qiáng)農(nóng)業(yè)金融供給這篇文章。資金是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，一方面農(nóng)村資金不斷流出，進(jìn)入城市、工業(yè)等高回報的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；另一方面農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致社會資金進(jìn)入農(nóng)村的意愿不強(qiáng)。改變農(nóng)村資金短缺現(xiàn)狀，需要兩手抓，一方面從國家層面繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，并改革補(bǔ)貼方式，保證好鋼用在刀刃上；另一方面優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)體系，推動大型金融機(jī)構(gòu)更多面向農(nóng)業(yè)開展業(yè)務(wù)，讓政策性金融手段更多惠及農(nóng)業(yè)，同時扶持發(fā)展農(nóng)村本土金融，推動民間金融快速成長，在嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻和加強(qiáng)監(jiān)管力度的前提下，鼓勵私人資本、工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，發(fā)揮其作用的同時，避免其向非糧化或非農(nóng)化發(fā)展。

二、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村

“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”，真實(shí)地反應(yīng)了當(dāng)前我國部分地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的真實(shí)情況。如何消除城鄉(xiāng)差別是當(dāng)前亟待解決的重要問題。城鎮(zhèn)化勢在必行，解決建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村問題，具體應(yīng)從四方面著手。

（一）做好現(xiàn)代農(nóng)村規(guī)劃。農(nóng)村規(guī)劃的失位導(dǎo)致了農(nóng)村建設(shè)無序發(fā)展。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村，必須從合理規(guī)劃入手，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。

首先，做好農(nóng)村規(guī)劃，關(guān)鍵在于解決整體性和差異性的問題。受現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展水平?jīng)Q定，農(nóng)村發(fā)展仍需借力于城市，把農(nóng)村和城市放在一個規(guī)劃盤子整體考慮，解決以往規(guī)劃重城市輕農(nóng)村、城鄉(xiāng)規(guī)劃脫節(jié)的問題，更好地發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動和輻射作用。同時，要在整體框架范圍內(nèi)，劃好城市和農(nóng)村的規(guī)劃邊界，應(yīng)更多著眼于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，從生態(tài)環(huán)境、歷史人文、綠色產(chǎn)業(yè)等新角度入手，用工匠精神來設(shè)計農(nóng)村規(guī)劃，不能套用城市規(guī)劃理念來制定農(nóng)村規(guī)劃。

其次，做好農(nóng)村規(guī)劃，要解決好宅基地和集體經(jīng)營用地的問題。目前農(nóng)村普遍存在建新房不拆舊房、一戶多宅、村莊建設(shè)無序擴(kuò)張等問題，規(guī)劃制定要與農(nóng)村土地改革相結(jié)合，強(qiáng)化農(nóng)房建設(shè)管控和村莊集中整治，對于人員外遷較多、舊房棄房較多的自然村落，應(yīng)積極推動廢棄宅基地和棄耕土地整理，或恢復(fù)原始生態(tài)環(huán)境，或恢復(fù)原始耕地功能。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)差別最直觀的表現(xiàn)在于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的落后，各級政府應(yīng)把加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政策優(yōu)惠和財政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，切實(shí)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，讓農(nóng)民享受現(xiàn)代文明的生活，為打造現(xiàn)代農(nóng)村提供硬件基礎(chǔ)。政府應(yīng)加大財政投入，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村的電網(wǎng)改造、供水、供氣、道路交通、客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)、通信信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于經(jīng)濟(jì)條件允許、空間位置合適的地區(qū)，可以推進(jìn)城市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸覆蓋，做到無縫對接、互聯(lián)互通。在加大政府投入的同時，可引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村，參與農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。針對農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施“重建輕養(yǎng)、缺乏管護(hù)”的情況，各級財政要把農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)資金納入財政預(yù)算，建立穩(wěn)定的農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)資金渠道，并探索建立多種形式的農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制和運(yùn)營方式，積極發(fā)揮農(nóng)民自主管理的作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施“建、管、養(yǎng)”良性發(fā)展。

（三）推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)供給，是促進(jìn)鄉(xiāng)村復(fù)興、增強(qiáng)農(nóng)村吸引力的關(guān)鍵舉措。推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化同樣離不開政府財力的支持，應(yīng)以公共財政為主要渠道促進(jìn)農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)。各級政府應(yīng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步增加農(nóng)村公共服務(wù)財政支出的總量與比例，為增加農(nóng)村公共服務(wù)供給提供財政支撐。在支出方向上，應(yīng)側(cè)重三個方面，一是加強(qiáng)對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，將提高農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造、提高農(nóng)村教師待遇等作為投入重點(diǎn)，推動農(nóng)村教育實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。二是加強(qiáng)對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入，完善農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)，加大對農(nóng)村醫(yī)療保障體系的投入，對農(nóng)村醫(yī)療場所建設(shè)予以財政補(bǔ)助，提高農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)水平，解決農(nóng)民看病難的問題。三是加強(qiáng)對農(nóng)村社會保障的支持，逐步提高農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，不斷縮小城鄉(xiāng)低保水平，重點(diǎn)解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，采取家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的形式，改善農(nóng)村老年人群的生存狀況。

（四）提升現(xiàn)代農(nóng)村軟實(shí)力。推動城鄉(xiāng)一體化，將現(xiàn)代化要素注入農(nóng)村的同時，保持農(nóng)村特有的風(fēng)俗風(fēng)貌，增強(qiáng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力。為此，在提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等硬實(shí)力的同時，還要提高自身軟實(shí)力。一方面提升鄉(xiāng)土文化內(nèi)涵，在新農(nóng)村建設(shè)中遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)農(nóng)村特色，注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，圍繞區(qū)位、歷史、人文、民族等因素打造有故事的鄉(xiāng)村，讓百姓記得住鄉(xiāng)愁；另一方面改善農(nóng)村人居環(huán)境，積極推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，集中力量解決農(nóng)村垃圾處理和污水治理等問題，讓農(nóng)村的環(huán)境留得住人。

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，落腳點(diǎn)在于保障農(nóng)民利益權(quán)益

小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。解決農(nóng)村問題的核心是解決農(nóng)民的問題；解決農(nóng)民問題的核心，則是保障農(nóng)民的利益和權(quán)益的問題。盡管農(nóng)民收入增幅有了較大提高，但與城市相比，城鄉(xiāng)收入絕對差距還在繼續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)民貧困態(tài)勢依然嚴(yán)峻，同時進(jìn)城農(nóng)民工也在享受國民待遇上面對種種不平等。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，要靠富裕農(nóng)民，要讓農(nóng)民無論生活在農(nóng)村，還是進(jìn)城務(wù)工，都能夠體面地生活，都能夠享受與城市市民同等的國民待遇。解決保障農(nóng)民利益權(quán)益問題，應(yīng)重點(diǎn)抓好二方面工作。

（一）提高農(nóng)民收入水平。注重增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，土地權(quán)益是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的核心，特別在集體經(jīng)營用地和宅基地上蘊(yùn)含著巨大的增收潛力，應(yīng)著力破除制約農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度藩籬，逐步放寬對集體經(jīng)營用地、宅基地和農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的限制，盤活其財產(chǎn)權(quán)，并賦予其市場力量，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民獲得更多的土地財產(chǎn)性收入。通過引導(dǎo)農(nóng)民開展合作和互助化生產(chǎn)，推動農(nóng)民在市場引導(dǎo)下種植高附加值的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物，提高農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入增長幅度。加大政府對農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，逐步提高轉(zhuǎn)移性收入占農(nóng)民收入的比重。通過完善農(nóng)村社會保障制度、提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療水平、積極探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源協(xié)作，更多地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民工資性收入和勞務(wù)收入。積極發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步拓展農(nóng)民收入的增收渠道。

（二）保障農(nóng)民應(yīng)享有的基本權(quán)利。一方面，應(yīng)破除城鄉(xiāng)二元的就業(yè)、醫(yī)療、教育、戶籍、住房、社會保障等剝奪農(nóng)民國民待遇的體制障礙，完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，深化戶籍制度改革，通過差別化的落戶政策和實(shí)施居住證制度，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，讓進(jìn)城農(nóng)民在公共服務(wù)方面與城鎮(zhèn)居民享受同等的權(quán)利和義務(wù)，讓進(jìn)城農(nóng)民有尊嚴(yán)地變成新市民。另一方面，應(yīng)尊重農(nóng)民自主選擇市民化的權(quán)利，絕對不能以行政手段強(qiáng)行改變農(nóng)民身份，強(qiáng)制推行農(nóng)民及農(nóng)民工市民化，同時應(yīng)確保包括醫(yī)療、養(yǎng)老在內(nèi)的公共服務(wù)關(guān)系能夠在全國范圍內(nèi)自由轉(zhuǎn)移接續(xù)，確保農(nóng)民無論是進(jìn)城務(wù)工還是在家務(wù)農(nóng)，都能夠平等地享受社會公共服務(wù)。

（本文作者：遼寧省人大常委會副主任）

責(zé)任編輯：王鵬凱

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