◎徐志英

縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑探析
—— 以永濟(jì)市為例

◎徐志英

新型城鎮(zhèn)化對解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有重大現(xiàn)實意義。近年來，山西省永濟(jì)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐不斷加快，城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了顯著變化，城市空間結(jié)構(gòu)支撐體系初步形成，城鎮(zhèn)化建設(shè)水平明顯提升。但也存在一些問題，如城鎮(zhèn)化總體水平低、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)支撐不足等。永濟(jì)市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇是：明確城市定位指導(dǎo)城鎮(zhèn)化，壯大特色產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體推動城鎮(zhèn)化，創(chuàng)新融資模式加快城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化；戰(zhàn)略選擇；發(fā)展路徑

縣級城市是中小城市的重要組成群體，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要平臺，縣域城鎮(zhèn)化是中國新型城鎮(zhèn)化的重要支撐。促進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高其人口吸引集聚能力，有助于國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）中關(guān)于全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制的相關(guān)政策得以實施。使因農(nóng)民工流動而導(dǎo)致的社會問題減少，從而緩解大城市人口壓力，促進(jìn)大城市病的治理。

一、永濟(jì)市城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，山西省永濟(jì)市地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值、財政收入、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大幅增長，產(chǎn)業(yè)集群初步形成，城鄉(xiāng)面貌形態(tài)發(fā)生巨大變化，連續(xù)四年躋身山西省“縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展先進(jìn)縣市”。

(一)城鎮(zhèn)化水平不斷提升

永濟(jì)市產(chǎn)業(yè)集聚提供了大量就業(yè)機(jī)會，吸引了大量農(nóng)民向縣城聚集。2016年，永濟(jì)市城鎮(zhèn)人口為23.3萬人，人口城鎮(zhèn)化率為50.8%，比2011年提高8.46個百分點。城鎮(zhèn)化過程也是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程。2016年末，全市從業(yè)人員23.65萬人,其中第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員11.35萬人，占全部從業(yè)人員的48.1%；第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員3.46萬人，占14.6 %；第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員8.84萬人，占37.3%，從業(yè)人員比重逐步增加。

(二)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)

永濟(jì)市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著的進(jìn)展。2016年，永濟(jì)市建成區(qū)面積25平方公里，比2011年增長8.7%；城市生活垃圾無害化處理率達(dá)100%；污水處理率為91%，比2011年提高6個百分點；集中供熱面積348萬平方米，覆蓋率達(dá)到80%，比2011年提高30個百分點；城市綠化覆蓋率和綠地率分別達(dá)到41.2%和34.4%，人均公共綠地達(dá)14.17平方米。各鎮(zhèn)（街道）的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能也得到明顯改善。

(三)居民生活保障水平不斷提升

新型城鎮(zhèn)化不是單純的農(nóng)民市民化，更是農(nóng)民變成市民后生活水平的提高和享受公共服務(wù)的均等化。2016年，永濟(jì)市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26690元，比2011年增長60.3%；城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額111億元，比2011年增長99.6%；城鎮(zhèn)居民每百戶家用汽車擁有81輛，比2011年增長237.5%；社會保障覆蓋面逐步擴(kuò)大，城鎮(zhèn)職工社會基本養(yǎng)老保險參保人員4.6萬人，比2011年增長19.7%。另外，與人民群眾息息相關(guān)的戶籍、社保、住房、醫(yī)療、就業(yè)等政策日益完善，公共服務(wù)、城鄉(xiāng)養(yǎng)老、城市綜合承載能力不斷提升。

二、永濟(jì)市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題

與經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展形成鮮明對比的是，永濟(jì)市城鎮(zhèn)化水平還不高；中心城區(qū)部分區(qū)域和各鎮(zhèn)群眾還沒有享受到更多的公共服務(wù)。

（一）城鎮(zhèn)化水平總體較低。目前永濟(jì)市城鎮(zhèn)化率為50.8%，根據(jù)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗和有關(guān)理論推演，我國城鎮(zhèn)化水平較理想的狀態(tài)是在65%-70%之間。按此標(biāo)準(zhǔn)，永濟(jì)城鎮(zhèn)化建設(shè)還有很大的提升空間。

（二）城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)方面。小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌管理不完善，存在“臟亂差”等現(xiàn)象。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)較為薄弱，特別是醫(yī)療、教育等公共服務(wù)與中心城區(qū)相比，仍然存在較大差距。城鄉(xiāng)居民收入差距較大，2016年農(nóng)村居民人均可支配收入為11673元，與城鎮(zhèn)居民相差11017元。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐不足。永濟(jì)市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力不強(qiáng)，2016年一般公共預(yù)算收入4.062億元。區(qū)域內(nèi)企業(yè)規(guī)模小，分布過于分散，缺乏大企業(yè)和大項目，特別是近幾年因經(jīng)濟(jì)下行招商引資難度增大，城市發(fā)展缺乏強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。農(nóng)村青壯年涌向中心城區(qū)和外地大城市，小城鎮(zhèn)的吸引力和輻射帶動力不足。

（四）融資渠道不寬。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立與完善，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資機(jī)制發(fā)生了明顯變化。近年來，永濟(jì)雖然加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，但城市基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠政府財力建設(shè)和管理，資金渠道比較單一，城建資本市場開放程度低、缺乏投資主體、融資渠道不寬等問題嚴(yán)重制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、永濟(jì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，注重提升人民群眾獲得感和幸福感，推動中心城區(qū)與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。（一）明確城市定位指導(dǎo)城鎮(zhèn)化

一是做好城市定位與規(guī)劃。著眼把永濟(jì)建成山西重要的鋁深加工基地、機(jī)電制造基地、農(nóng)副產(chǎn)品加工基地、城鄉(xiāng)一體化示范基地和全國文化旅游名城，以爭創(chuàng)“國家園林城市、國家衛(wèi)生城市、國家食品安全城市、省級文明和諧城市”為載體，做好主體功能區(qū)規(guī)劃編制，統(tǒng)籌空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、人口布局規(guī)劃，確定好各區(qū)域的功能定位，明確發(fā)展導(dǎo)向，規(guī)范開發(fā)行為，統(tǒng)籌考慮商務(wù)、工業(yè)、居住、生態(tài)、文化等功能，以科學(xué)的空間布局提升綜合承載力，以有序的產(chǎn)業(yè)布局提升發(fā)展支撐力，以合理的人口布局承載公共資源的公平有效分配。

二是堅持綠色發(fā)展。依托現(xiàn)有山水、光照、土地等優(yōu)勢，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗永濟(jì)，將山水綠色元素融入到城市建設(shè)中，充分放大綠色生態(tài)優(yōu)勢，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行從嚴(yán)從緊的環(huán)境管制，對綠色發(fā)展給予激勵和引導(dǎo)，做到經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三者協(xié)調(diào)，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

三是彰顯城市品位。立足永濟(jì)深厚的大唐文化、愛情文化、山水文化，深入挖掘古蒲坂文化血脈，保護(hù)和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，努力建設(shè)有歷史記憶的城市。

（二）壯大特色產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)化

一是堅持新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化互動。永濟(jì)作為一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須打牢工業(yè)化的基礎(chǔ)，實現(xiàn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化互動發(fā)展。推進(jìn)信息化與工業(yè)化深度融合，以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化，在“兩化”融合的基礎(chǔ)上深化集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化理念。緊緊圍繞鋁深加工、機(jī)電制造、農(nóng)副產(chǎn)品加工三大園區(qū)，按照“適度超前、成片規(guī)劃、基礎(chǔ)先行、有序推進(jìn)”的原則，從城市道路、供水排水、供熱供氣、垃圾處理發(fā)電項目建設(shè)等方面入手，不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。

二是堅持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化互動。通過城鎮(zhèn)化進(jìn)一步集聚農(nóng)業(yè)資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，加快土地流轉(zhuǎn)，盤活土地資產(chǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。用工業(yè)化理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，按照“一鎮(zhèn)一業(yè)”、“一村一品”和“一帶、兩園、五大板塊”的發(fā)展思路，以粟海集團(tuán)、忠民集團(tuán)、牧原集團(tuán)、聯(lián)農(nóng)豬業(yè)、長榮農(nóng)科等大企業(yè)為龍頭形成產(chǎn)業(yè)鏈，以市場為導(dǎo)向形成生產(chǎn)加工流通體系。

三是堅持旅游產(chǎn)業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化互動。旅游作為新型城鎮(zhèn)化重要內(nèi)容，科學(xué)規(guī)劃，認(rèn)真搞好市域旅游規(guī)劃和景區(qū)開發(fā)專項規(guī)劃，在提升城市品質(zhì)的同時，增強(qiáng)城市旅游功能，促進(jìn)旅游與新型城鎮(zhèn)化在規(guī)劃中協(xié)調(diào)。加快旅游目的地建設(shè)，按照“城市即景區(qū)、景區(qū)即城市”的融合發(fā)展思路，開發(fā)觀賞性、趣味性、參與性強(qiáng)的文化娛樂項目和旅游產(chǎn)品，延長旅游鏈條，提高旅游附加值。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化推動城鎮(zhèn)化

一是強(qiáng)化中心城區(qū)、小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村協(xié)同發(fā)展。堅持城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃“三規(guī)合一”，將城鎮(zhèn)化、工業(yè)化結(jié)合起來，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村、新型社區(qū)為支點，加快推進(jìn)新型農(nóng)村、新型社區(qū)建設(shè)，讓廣大農(nóng)村居民真正享受到現(xiàn)代文明成果、城市居民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共享。努力把永濟(jì)建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。

二是加強(qiáng)市、鎮(zhèn)、村的管理。加強(qiáng)城市綜合治理，深入開展城市集中綜合治理活動,全力解決群眾反響強(qiáng)烈、影響城市形象的熱點難點問題；實施新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動，使鎮(zhèn)村的規(guī)劃、建設(shè)、管理與城市同步進(jìn)行，垃圾處理、供熱供氣等與城市有效銜接，構(gòu)建多元化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化城鎮(zhèn)管理體系，自覺提升文明素養(yǎng)，努力創(chuàng)造更加優(yōu)美、整潔、有序、文明的城市環(huán)境。

三是縮小城鄉(xiāng)差距。將外來農(nóng)民工納入到公共財政覆蓋范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡配置，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，把進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，統(tǒng)籌農(nóng)村養(yǎng)老醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)社保體系，逐步縮小進(jìn)城農(nóng)民工在教育、社會保障、就業(yè)服務(wù)等方面與城鎮(zhèn)居民的差距，激發(fā)農(nóng)民工消費需求，拉動內(nèi)需增長。

（四）創(chuàng)新融資模式加快城鎮(zhèn)化

一是創(chuàng)新投融資機(jī)制。通過“以獎代補(bǔ)”和申請加大財政轉(zhuǎn)移支付力度支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；改革和完善財政管理體制，加大財政投入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的力度；采取PPP模式，實現(xiàn)政府和社會資本合作，積極引導(dǎo)民營企業(yè)參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和社會事業(yè)建設(shè)，建立和完善公共投資帶動民間投資的新機(jī)制；加大各類金融機(jī)構(gòu)對城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持力度，探索設(shè)立城鎮(zhèn)建設(shè)融資平臺，拓寬融資渠道，破解資金短缺難題，推動新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。

二是加快用地制度創(chuàng)新。探索設(shè)立農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，使城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外、特別是遠(yuǎn)離市區(qū)農(nóng)民享受土地增值收益。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，縮小征地范圍，完善公益性用地目錄。完善征地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格按照同地同價原則，給予農(nóng)村集體和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會保障問題。探索農(nóng)民土地持股進(jìn)城或其它參與開發(fā)經(jīng)營的方式，保障農(nóng)民建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)益。

總之，縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略是鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略、城市發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)結(jié)合，因此，在結(jié)合地方實際的基礎(chǔ)上，著重考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和適當(dāng)集聚，以人為本，探索具有地方特色的發(fā)展模式。

（本文作者：中共永濟(jì)市委書記）

責(zé)任編輯：江生亮

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