馬杜漸

【摘 要】近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，行政事業(yè)單位在我國社會管理中所起的作用愈發(fā)重要，而預算管理又是行政事業(yè)單位正常運行的重要組成部分。因此，加強預算管理有助于提高我國行政事業(yè)單位的工作效率，進而推動我國的經(jīng)濟發(fā)展。現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位預算管理工作中存在諸多問題，如對預算管理工作不重視、預算編制方法不科學、預算執(zhí)行力度不足、缺乏有效的預算考核監(jiān)督機制等等，需要引起管理者的高度重視。鑒于此，本文針對行政事業(yè)單位預算管理存在的主要問題進行分析，并根據(jù)這些問題提出相應的改進措施，包括提高預算管理的重要性認識、完善預算相關(guān)制度建設(shè)、改革預算編制方法， 提升預算編制質(zhì)量，強化預算的執(zhí)行力，健全績效考核機制，加強預算執(zhí)行監(jiān)督等。這些措施涵蓋了行政事業(yè)單位預算管理工作的全過程，從預算編制、預算執(zhí)行、預算考核、預算監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)出發(fā)尋找可行且有效的方法，從整體上提高我國行政事業(yè)單位預算管理工作水平，進而提高行政事業(yè)單位對我國經(jīng)濟發(fā)展和社會服務的貢獻。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預算管理；編制方法；執(zhí)行力度；監(jiān)督考核

一、引言

行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，一般是指由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務為直接目的社會組織。行政事業(yè)單位預算管理是財政部門同行政事業(yè)單位的主管部門之間，行政事業(yè)單位的主管部門同所屬的行政事業(yè)部門之間關(guān)于財政資金的分配使用方法、形式，以及責任、權(quán)力與利益劃分的基本組織制度。

預算管理為行政事業(yè)單位履行自身職能提供了財力保證，有利于加強國家的宏觀調(diào)控，實現(xiàn)財政收支平衡。預算管理一般分為預算的編制、執(zhí)行和控制、考核評價3個階段，這個3個階段相輔相成，缺一不可。預算的編制是前提，預算的執(zhí)行是關(guān)鍵，預算的考核是保障。通過全面預算管理，行政事業(yè)單位的財務管理才可以有計劃、有步驟地管好各項經(jīng)費。但目前看來，行政事業(yè)單位預算管理工作中仍然存在許多不盡如人意的地方，制約了行政事業(yè)單位的發(fā)展和進步。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

1.對預算管理的重要性意識不夠

在行政事業(yè)單位中，預算管理的重要性一直沒有引起足夠的重視，由于傳統(tǒng)思想的影響，大部分單位都沒有把預算管理當成核心工作。首先，部分領(lǐng)導自身就沒有樹立起足夠的預算意識，對于預算管理工作的重視程度明顯不夠，造成自上而下的預算管理觀念淡薄。我國行政事業(yè)單位的資金主要來源是財政撥款，單位認為錢不是自己的，缺乏主人翁意識，繼而影響了預算管理工作的開展。其次，缺乏強有力的機制保障，很多預算管理工作形同虛設(shè)，發(fā)揮不了應有的作用，容易造成預算不合理和資金浪費等現(xiàn)象。

2.預算編制方法不完善

編制預算是預算管理的起點，也是預算管理工作的基石，預算編制的好壞直接影響到整個預算管理工作的質(zhì)量。在我國，盡管大部分單位現(xiàn)在都使用零基預算法編制預算，但在實際情況中并未取得理想的效果。一方面，很多單位依然習慣于使用往年預算基數(shù)加上本年調(diào)整的老方法來編制預算，僅僅依靠過往經(jīng)驗和主觀理解，沒有充分考慮單位或部門的實際情況，使得預算編制缺乏嚴謹性和準確性；另一方面，在行政事業(yè)單位中存在一種普遍現(xiàn)象，就是把預算管理工作認為是財務部門自己的工作，在預算編制過程中，其他各部門及人員的參與度很低，也缺乏集體論證，造成預算編制與實際業(yè)務不匹配，繼而在執(zhí)行過程中常常出現(xiàn)超預算或調(diào)整預算的情況，大大削弱了預算管理的剛性。

此外，預算編制的時間較短，往往只有一兩個月就需要完成下年度的預算工作，過程倉促，沒有時間深入調(diào)研和分析單位或部門的實際預算，缺乏真實可靠的數(shù)據(jù)做支撐，導致預算編制和預算執(zhí)行之間脫節(jié)。

3.預算執(zhí)行過程力度不足

預算執(zhí)行是預算管理的核心步驟，加強預算的執(zhí)行力度是提高預算管理水平的關(guān)鍵。由于很多行政事業(yè)單位缺乏系統(tǒng)的預算管理制度，沒有嚴格按照預算下達標準執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，經(jīng)?；煜С鲱惸?，并且只是將預算執(zhí)行進度與預算指標值進行基本的比較，而沒有對預算執(zhí)行偏差展開深入細致的分析和調(diào)查，造成了執(zhí)行效果差、工作效率低的結(jié)果。許多行政事業(yè)單位在預算執(zhí)行過程中隨意更改資金用途，頻繁調(diào)整預算或增減項目，超預算和追加預算的現(xiàn)象屢見不鮮。

預算執(zhí)行力不足成為行政事業(yè)單位預算管理中的一個突出問題，這也和預算編制環(huán)節(jié)脫離不了關(guān)系，如果預算執(zhí)行和預算編制脫節(jié)，預算編制不夠精細和科學或者不考慮預算執(zhí)行的難度和結(jié)果，那么預算執(zhí)行就會缺乏標準和控制，無法達到工作要求，只能被迫調(diào)整預算。

4.預算管理缺乏有效的監(jiān)督考核機制

目前，許多單位的預算管理意識薄弱，尤其是缺乏一套系統(tǒng)的評價標準、考核機制和監(jiān)督辦法，影響了行政事業(yè)單位的資金配置效率。缺乏內(nèi)外部的有效監(jiān)督，執(zhí)行工作就顯得空洞和隨意。

首先，行政事業(yè)單位預算管理缺乏內(nèi)部的有效監(jiān)督考核體系。大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部都未設(shè)立專門的預算監(jiān)管部門或監(jiān)管人員，對于預算管理工作中出現(xiàn)的諸多問題，比如各部門是否依照預算的規(guī)定類別使用經(jīng)費，資金使用效果是否達到預期，是否存在私自調(diào)整資金用途的情況等等，所謂的績效評價形式多于效果。由于缺乏全流程的預算考核機制，大部分行政事業(yè)單位對于預算執(zhí)行結(jié)果都是事后進行比對，出現(xiàn)問題只能被動地調(diào)整或追加預算。此外，預算的績效考核與預算執(zhí)行部門或人員的績效考核脫鉤，考核結(jié)果的責任人不明確，當期預算與決算之間的差異缺乏科學的對比考核，導致下期的預算編制和執(zhí)行無法在實踐中改進，只能不斷重復以往的錯誤和低效。

其次，行政事業(yè)單位預算管理外部的監(jiān)督流于形式。目前行政事業(yè)單位預算管理工作中缺乏相應的外部監(jiān)督評價機制，決算和預算結(jié)合度不高，包括經(jīng)費使用的社會效益如何，公共服務的效果如何，人民群眾的滿意度如何等等。另外，對于各單位自行調(diào)整或追加預算的情況缺乏全方位的監(jiān)控，監(jiān)管部門沒有相應的激勵和獎懲機制，縱容了經(jīng)費使用的隨意現(xiàn)象。

三、改進行政事業(yè)單位預算管理的對策與建議

1.重視預算管理，完善預算制度建設(shè)

第一，轉(zhuǎn)變思想，重新認識。行政事業(yè)單位應當摒棄忽視預算管理的傳統(tǒng)觀念，重新認識預算管理的重要性，從管理層到執(zhí)行層拉起一條緊繃的弦，自上而下提升對預算管理的重視程度。領(lǐng)導層應該起到模范帶頭作用，增強預算法制觀念，全局指導預算管理工作，給予預算管理工作足夠的支持。在全員范圍內(nèi)宣傳相關(guān)預算法律和制度，普及預算管理的知識和其重要性，增強全員參與意識。

第二，加強培訓，提高人員素質(zhì)。行政事業(yè)單位預算管理人員的專業(yè)知識和技能直接影響到預算管理的質(zhì)量，因此，應當加強相關(guān)業(yè)務人員的隊伍建設(shè)，提高人員綜合素質(zhì)。行政事業(yè)單位應當實行科學引進人才，定期培訓預算相關(guān)的政策法規(guī)和業(yè)務知識，對預算管理人員不斷地進行再教育，以滿足新時代市場經(jīng)濟發(fā)展背景下的工作需要。此外，還要加強對預算管理人員的思想道德教育，通過完善的激勵和獎懲機制對他們進行考核，提高其工作積極性，加強責任意識，從而提高預算管理工作的效率和質(zhì)量。

第三，完善制度，統(tǒng)籌安排。對傳統(tǒng)的預算管理制度進行改革和完善，制定科學合理的預算管理制度，使預算管理的各個環(huán)節(jié)都有章可循、有法可依。加強財務制度建設(shè)，包括經(jīng)費管理制度、財務人員和預算人員崗位職責、經(jīng)費開支審批制度，經(jīng)費支出報銷程序等等，統(tǒng)籌安排使用各項經(jīng)費，嚴格經(jīng)費支出管理。

2.改革預算編制方法， 提升預算編制質(zhì)量

首先，合理安排預算編制時間。行政事業(yè)單位的預算編制是一項復雜又繁瑣的工作，需要掌握全單位方方面面的情況，短時間內(nèi)是不可能完成的，很多單位為了應付工作時限而敷衍了事，導致后續(xù)預算管理工作中錯漏百出。預算編制如果做不好，后續(xù)的執(zhí)行和考核就都做不好，所以預算編制應該安排充足的時間。

行政事業(yè)單位預算編制工作一般是由財務部門牽頭，財務部門要提前做好充足的準備工作，與預算相關(guān)的各部門進行溝通，做好預算編制規(guī)劃，制定一個切實可行的預算編制時間表，留出充足的時間給相關(guān)部門進行調(diào)查研究和規(guī)劃本部門的預算。由管理層將責任落實到每個部門負責人，杜絕拖沓的工作作風，嚴格按照既定時間表推進預算編制的進程，再由財務部門對各部門的預算進行匯總整理和編報。

其次，完善預算編制方法。我國行政事業(yè)單位現(xiàn)行的預算編制方法是零基預算法，零基預算法非?？茖W，它把所有預算的支出以零作為出發(fā)點，結(jié)合實際情況測算，制定出新一期的預算規(guī)劃。因為零基預算法排除了歷史經(jīng)驗和往年數(shù)據(jù)的影響，能夠確保資金配置效率，明顯優(yōu)于增量預算法，值得進一步推進。當然，零基預算法也不是絕對的，在實際工作中往往是以零基預算為基礎(chǔ)加上以前年度的數(shù)據(jù)和社會行業(yè)數(shù)據(jù)作為參考，這樣能夠使預算管理更有針對性和有效性。此外，預算編制不僅僅是財務部門或某一部門的工作，單位應該建立完善的信息溝通機制，讓整個單位的部門和人員共同參與進來，提出意見和建議，集思廣益，及時溝通，根據(jù)各部門以往的實際情況制定該部門的預算，使預算編制更加具體有效。

3.強化預算的執(zhí)行力

行政事業(yè)單位的預算執(zhí)行是將預算編制中的財政資金使用規(guī)劃逐步落實到當期工作中的過程。顯而易見，編制好的預算必須具有高度可行性才能順利執(zhí)行。預算方案經(jīng)審議批準后，應當對其進行細化和分解，量化成各種指標體系，層層下達至各個職能部門執(zhí)行。

一方面，預算編制一經(jīng)批準，行政事業(yè)單位各部門就應該嚴格執(zhí)行預算編制。資金用途發(fā)生改變需要上報主管財政部門，經(jīng)過審批后才能更改資金用途，不得自行更改。制定預算執(zhí)行責任制，把預算執(zhí)行工作落實到各個部門，再細化到個人，將預算執(zhí)行結(jié)果考核與預算執(zhí)行部門及人員的工作績效掛鉤。在預算執(zhí)行過程中，依據(jù)國家規(guī)定的各項支出標準使用經(jīng)費，嚴格控制經(jīng)費執(zhí)行進度，避免資金使用進度不平穩(wěn)和年底突擊花錢等現(xiàn)象。定期公布預算資金支出情況并進行分析說明，使預算執(zhí)行進度及經(jīng)費支出明細公開透明，尤其是對調(diào)整預算項目和超預算項目。

另一方面，預算編制是事前行為，在落實和執(zhí)行過程中難免會有些不符合實際情況的問題，需要單位根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況和社會行業(yè)因素相應調(diào)整預算數(shù)據(jù)，使本單位的預算執(zhí)行能夠適應時代發(fā)展，及時糾正預算編制中不合理的地方。另外，為了提高財政資金的使用效率避免浪費，可以建立獎懲機制，使行政事業(yè)單位人員自覺節(jié)約預算，積極想辦法用最少的資金做最多的工作，從而使預算資金實現(xiàn)更大的經(jīng)濟效益。

4.健全績效考核機制，加強預算執(zhí)行監(jiān)督

預算考核是對預算執(zhí)行情況的評價以及預算管理工作的總結(jié)，通過績效考核能夠及時發(fā)現(xiàn)預算管理工作中存在的問題，進而有針對性地調(diào)整和改進，同時也為新一期的預算管理提供一定的經(jīng)驗指導和參考依據(jù)。行政事業(yè)單位預算考核體系需要一套科學的評價標準，然后依據(jù)評價標準對預算資金使用情況進行全流程的考核，才能保證預算執(zhí)行的準確性。首先，行政事業(yè)單位可以結(jié)合自身的特點，設(shè)置適用于本單位的內(nèi)部考核評價機制，制定出明確的考核對象、考核內(nèi)容、考核指標、考核時間等，通過開展研討會、座談會、辦公系統(tǒng)信息化等途徑，使預算管理過程中涉及到的每個部門、每個人員都有機會了解本單位的預算機制，在單位內(nèi)部充分進行相互監(jiān)督和評價。其次，將預算考核與各部門和人員的業(yè)務工作績效相掛鉤，可以將預算考核結(jié)果列入到相關(guān)人員的薪酬、職級和獎懲的影響因素中，提高相關(guān)人員對預算執(zhí)行的積極主動性，激勵相關(guān)部門和人員對預算工作進行反思和總結(jié)，從而不斷提高行政事業(yè)單位整體的預算管理水平。

不僅如此，行政事業(yè)單位的預算執(zhí)行情況還需要外部的監(jiān)管和核查。各級財政機關(guān)應該建立預算專門的監(jiān)管部門，對各單位的預算執(zhí)行情況進行全程監(jiān)督和定期檢查，評估各預算單位的財政資金使用效果，以便于及時發(fā)現(xiàn)預算單位的問題并責令改正。比如說，目前財政部門對各級預算單位年度決算的核查僅僅局限于統(tǒng)計和比對各單位當期的預算總額在實際過程中如何分類使用，應當增加專業(yè)技術(shù)人員逐項比較和分析各單位預算數(shù)據(jù)與決算數(shù)據(jù)的詳細差距，深挖根源，從而對下一期的預算撥付做出相應的調(diào)整或縮減。

此外，行政事業(yè)單位還應該建立起第三方審計制度，由會計師事務所對單位的預算資金使用情況進行專業(yè)化審計，監(jiān)督單位的預算執(zhí)行。同時，在盡可能大的范圍內(nèi)公開披露行政事業(yè)單位的預算執(zhí)行情況，讓服務對象及社會民眾共同監(jiān)督行政事業(yè)單位的預算資金使用。通過內(nèi)外部共同的努力，對預算管理整個流程進行全方位、全系統(tǒng)監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，真正的發(fā)揮預算管理的積極作用。

四、結(jié)語

針對行政事業(yè)單位預算管理工作中呈現(xiàn)的各種問題和弱點，行政事業(yè)單位需要從預算管理意識、預算制度建設(shè)、預算執(zhí)行力度、預算監(jiān)督考核等多個方面進行完善和改進，提升行政事業(yè)單位預算管理工作的質(zhì)量，促進行政事業(yè)單位的健康穩(wěn)定發(fā)展，適應新時代的國民經(jīng)濟發(fā)展。

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