朱壽鵬　周斌　智協(xié)飛

摘要：能源設(shè)施是關(guān)系著國計(jì)民生的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施之一。在當(dāng)前氣候變化的背景下，減緩政策已經(jīng)難以起到有效的遏制作用，適應(yīng)政策的重要性不斷顯現(xiàn)，能源供應(yīng)過程中的不足與隱患日益凸顯。能源生產(chǎn)與能源傳輸?shù)拇嗳跣暂^為明顯，最容易受到氣候變化的影響。適應(yīng)措施降低能效損失，符合能源生產(chǎn)企業(yè)增加收益的需求；但是對(duì)于能源傳輸企業(yè)（如電網(wǎng)運(yùn)營商）而言，采取適應(yīng)措施不會(huì)獲得外部經(jīng)濟(jì)援助，相關(guān)企業(yè)沒有動(dòng)力進(jìn)行有針對(duì)性的持續(xù)性投資。因此，政府干預(yù)（如鼓勵(lì)投資、提供補(bǔ)貼、傳播信息等）能夠使能源基礎(chǔ)設(shè)施更好地適應(yīng)氣候變化。中國政府可研究歐盟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，采取經(jīng)濟(jì)調(diào)控等手段提高能源產(chǎn)業(yè)適應(yīng)氣候變化的能力，維護(hù)氣候變化與社會(huì)發(fā)展的平衡。

關(guān)鍵詞：能源基礎(chǔ)設(shè)施；氣候變化；適應(yīng)政策；政府干預(yù)

中圖分類號(hào)：P467；X24文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章分類號(hào)：16747089（2017）05003708

基金項(xiàng)目：國家重大科學(xué)研究計(jì)劃“東亞季風(fēng)區(qū)年際—年代際氣候變率機(jī)理與預(yù)測(cè)研究”（2012CB955200）；國家留學(xué)基金“國家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項(xiàng)目”（201608320193）

作者簡介：朱壽鵬，南京信息工程大學(xué)大氣科學(xué)學(xué)院博士研究生，德國氣候服務(wù)中心、馬克斯·普朗克氣象研究所訪問學(xué)者；周斌，南京信息工程大學(xué)黨校助理研究員；智協(xié)飛，博士，南京信息工程大學(xué)大氣科學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

一、引言

近年來，日益加劇的氣候變化及其負(fù)面影響引起了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。一般來說，應(yīng)對(duì)氣候變化的政策主要包括兩方面：其一，采取降低溫室氣體排放的政策（簡稱減緩政策），以減緩氣候變化；其二，采取適應(yīng)氣候變化的政策（簡稱適應(yīng)政策），即接受氣候變化的既有事實(shí)，預(yù)估其影響，調(diào)整社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)氣候變化。

根據(jù)德國氣候服務(wù)中心（Climate Service Center Germany，GERICS）的相關(guān)研究，在當(dāng)前的減緩政策下，全球氣候依然持續(xù)增暖，已給眾多領(lǐng)域帶來不容小覷的負(fù)面影響，適應(yīng)政策的必要性日益顯現(xiàn)。Cortekar J， Groth M， Der Deutsche Energiesektor und Seine Mgliche Betroffenheit durch den Klimawandel： Synthese der Bisherigen Aktivitten und Erkenntnisse， GERICS Report， 2013， No. 14.當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)日新月異，減緩政策的成本較高，難以滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求。因此，諸多政治經(jīng)濟(jì)體，如歐盟（European Union，EU）和經(jīng)合組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）等更傾向于采取適應(yīng)政策來應(yīng)對(duì)氣候變化。European Union，Adaptation to Climate Change， https：//ec.europa.eu. Agrawala S， Bosello F， Carraro C， et al， Plan or React？ Analysis of Adaptation Costs and Benefits Using Integrated Assessment Models， OECD Environment Working Papers， 2010， No. 23. 德國政府于2008年制定了《氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略》（Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel），文件明確指出，該戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是“減少氣候變化的影響，盡可能維持并增強(qiáng)氣候變化狀態(tài)下自然、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)各方面的協(xié)調(diào)性”。 Bundesregierung，Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel，http：//www.bmub.bund.de.

能源是國家發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域之一，能源領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的日常運(yùn)行直接關(guān)系到各個(gè)行業(yè)，即使是短時(shí)間因功能故障而導(dǎo)致的能源系統(tǒng)中斷，都會(huì)給全社會(huì)帶來嚴(yán)重后果。因此，不論何時(shí)何地，保護(hù)能源基礎(chǔ)設(shè)施，保證能源基礎(chǔ)設(shè)施正常工作，對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均具有重要意義。

無論當(dāng)前還是未來，氣候變化始終是能源基礎(chǔ)設(shè)施的潛在威脅之一。為了使決策者能夠針對(duì)氣候變化提出更有效的應(yīng)對(duì)政策，全面而系統(tǒng)化的信息服務(wù)必不可少，這對(duì)于能源領(lǐng)域等相關(guān)職能部門具有重要的指引作用。受現(xiàn)有技術(shù)的限制，大多數(shù)能源系統(tǒng)對(duì)氣候變化極為敏感。因此，如何調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和能源基礎(chǔ)設(shè)施使其適應(yīng)氣候變化，成為一個(gè)富有挑戰(zhàn)性的問題。此外，基礎(chǔ)設(shè)施通常具有非常長的經(jīng)濟(jì)壽命，對(duì)于能源設(shè)施而言尤其如此，例如普通發(fā)電廠的使用壽命長達(dá)40年，電網(wǎng)的使用壽命甚至高達(dá)80年。Sonnenschein J， Hennicke P， The German Energiewende. A Transition towards an Efficient， Sufficient Green Energy Economy， Lund： International Institute for Industrial Environmental Economics， Lund University， 2015， pp.36-79. 在這種情況下，只有了解早期能源基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與弱點(diǎn)，以及氣候變化可能導(dǎo)致的問題，才能有針對(duì)性地落實(shí)保護(hù)措施，提升當(dāng)下能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，使得整個(gè)能源系統(tǒng)能夠適應(yīng)氣候變化。此外，社會(huì)主流企業(yè)是否會(huì)主動(dòng)采取措施，如改變能源結(jié)構(gòu)以適應(yīng)潛在的氣候變化，即自主適應(yīng)過程是否能夠?qū)崿F(xiàn)，已經(jīng)成為能源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵問題之一。同時(shí)，另一個(gè)問題亦會(huì)由此產(chǎn)生，即能源基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)整是否需要政府干預(yù)，值得各方深入探討。

本文以德國為例，從該國目前的能源結(jié)構(gòu)出發(fā)，討論適應(yīng)氣候變化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，并根據(jù)相關(guān)現(xiàn)狀闡述氣候變化適應(yīng)過程中政府干預(yù)措施的必要性及可能帶來的影響。

閱江學(xué)刊：2017年 第 5 期

朱壽鵬、周斌、智協(xié)飛：氣候變化背景下能源基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)整的政府干預(yù)

二、氣候變化背景概述

氣候與人類的活動(dòng)一直互相影響。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（The Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）第五次報(bào)告（The Fifth Assessment Report，AR5）指出，由于全球生產(chǎn)活動(dòng)的影響，溫室效應(yīng)加劇，全球平均溫度升高，從1880年至2012年，全球平均溫度升高幅度已達(dá)085℃。Stocker T F， Qin D， Plattner G K， et al， Climate Change 2013： the Physical Science Basis： Working Group I Contribution to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change， IPCC， 2014. 氣候變化影響著地球的大氣、海洋、生態(tài)系統(tǒng)等方方面面，對(duì)人類的生產(chǎn)生活帶來干擾，主要表現(xiàn)為：全球平均溫度升高，導(dǎo)致海平面上升，冰川、極地冰蓋減少；極端天氣事件頻發(fā)，而相應(yīng)的預(yù)報(bào)能力依然有限，無法在極端天氣事件到來之前準(zhǔn)確地提供預(yù)警，容易導(dǎo)致難以預(yù)估的嚴(yán)重后果；干旱區(qū)域更加干旱，土地荒漠化加劇；蚊蠅活躍期延長，一些疾病死灰復(fù)燃；更嚴(yán)重的高溫將使傳染病更容易擴(kuò)散，對(duì)人類健康造成威脅。 Pachauri R K， Allen M R， Barros V R， et al， Climate Change 2014： Synthesis Report， Contribution of Working Groups I， II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change， IPCC， 2014.

同時(shí)，由于局地自然環(huán)境存在差異，社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)不均衡等多種因素，區(qū)域氣候變化具有相當(dāng)大的不確定性。氣候?qū)W家借助多種氣候模式，對(duì)德國未來的氣候變化趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)結(jié)果表明：在現(xiàn)行的政策條件下，2021年至2050年，德國年平均氣溫將升高10℃至20℃；從2071年至2100年，年平均氣溫將升高22℃至40℃。德國的冬季將更加濕潤（多雨），夏季將更干燥（少雨）。高溫、干旱和暴雨等極端天氣事件的出現(xiàn)將更為頻繁，且強(qiáng)度提高。區(qū)域氣候差異進(jìn)一步擴(kuò)大，德國南部與東部受到的影響較北部、西部將更為明顯。Bundesregierung， Aktionsplan Anpassung der Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel， http：//www.bmub.bund.de. Bundesregierung， Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel， http：//www.bmub.bund.de. 上述研究結(jié)果有力地說明，在當(dāng)前氣候變化的背景下，減緩政策已經(jīng)難以起到有效的遏制作用，適應(yīng)政策的重要性不斷顯現(xiàn)。

氣候變化將導(dǎo)致更頻繁、更具有破壞性的災(zāi)害性天氣事件，對(duì)本文重點(diǎn)討論的能源系統(tǒng)始終存在直接或間接的影響，且相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)很難得到準(zhǔn)確的評(píng)定與預(yù)估。 Field C B， Barros V， Stocker T F， et al， Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation： Special Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change， Cambridge：Cambridge University Press， 2012，pp.231-486.

三、能源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及其面對(duì)氣候變化的敏感性

（一）能源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀——以德國為例

簡單來說，能源產(chǎn)業(yè)包括了使用不同資源生產(chǎn)能源、通過配給向用戶提供能源的全過程，主要包括原料提取、原料運(yùn)輸、能源生產(chǎn)、能源傳輸?shù)拳h(huán)節(jié)，具體如圖1所示。

能源原料的提取水平與可利用性是能源產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)，包括眾多常規(guī)能源（傳統(tǒng)能源）如煤、石油、天然氣等化石燃料，以及可再生能源（新能源）如風(fēng)能、水能、核能、太陽能、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能等。需要說明的是，在氣候變化背景下，無論是對(duì)不同能源原料的需求量還是原料本身的可獲取量都將有所改變，再加上未來不確定的政治因素，能源原料結(jié)構(gòu)也可能會(huì)有所改變。本文主要側(cè)重于氣候變化對(duì)能源產(chǎn)業(yè)整體結(jié)構(gòu)的影響，暫不考慮原料本身可獲取量的變化與政治框架的變化。

21世紀(jì)以前，德國的能源生產(chǎn)分布較為集中，大型發(fā)電企業(yè)主要位于人口較為密集的南部和西部地區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，德國對(duì)電能的需求量日益提高，發(fā)電廠的選址也不再僅僅取決于廠址與用戶的空間距離，同時(shí)還需兼顧原料、冷卻水等必需品的供應(yīng)。因此，近年來，德國能源系統(tǒng)開始向北部、東部擴(kuò)散，許多分散化的、小規(guī)模的能源生產(chǎn)單位逐步出現(xiàn)。

據(jù)德國電力部門統(tǒng)計(jì)，目前，德國電網(wǎng)線路總長約170萬公里，其中包含11萬公里的高壓電配送網(wǎng)。Statista， Branchenreport 2016 — Energieversorgung，https：//de.statista.com. 由于技術(shù)限制，再加上安全隱患等問題，電網(wǎng)中的高壓電線很難使用海底或地底電纜。在極端天氣事件頻發(fā)的背景下，暴露在地面上的配電設(shè)施極易受到損壞，因此，極端天氣成為威脅供電安全的嚴(yán)重問題之一。

（二）能源產(chǎn)業(yè)的脆弱性

能源產(chǎn)業(yè)增值鏈的各個(gè)階段都將直接或間接地受到氣候變化的影響。由于發(fā)電廠的自身儲(chǔ)備以及原料提取、運(yùn)輸途徑具有可替代性，第一階段（原料提取）、第二階段（原料運(yùn)輸）只有在長時(shí)間受到全方位的阻礙時(shí)，才會(huì)影響到增值鏈的末端——用戶使用，而第三階段（能源生產(chǎn)）、第四階段（能源傳輸）則相對(duì)脆弱，最容易受到氣候變化的影響。

在增值鏈的第三部分即能源生產(chǎn)過程中，對(duì)于常規(guī)能源而言，氣候變化所帶來的持續(xù)升高的環(huán)境溫度將對(duì)熱力發(fā)電造成直接的負(fù)面影響，對(duì)燃?xì)獍l(fā)電的影響最為嚴(yán)重，增溫將導(dǎo)致燃?xì)獍l(fā)電產(chǎn)能效率下降，導(dǎo)致大量的經(jīng)濟(jì)損失。此外，熱力發(fā)電效率還取決于冷卻水的數(shù)量與質(zhì)量。褐煤發(fā)電一般直接從附近的露天礦坑抽取地下水作為冷卻水，因而與河流水量無關(guān)。但是，硬煤發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電以及核電等發(fā)電方式在能源生產(chǎn)過程中使用的冷卻水主要來自河流，冷卻質(zhì)量與河水溫度直接相關(guān)——水溫越低冷卻效果越好。因此，在高溫?zé)崂艘u來之時(shí)，這類發(fā)電方式通常都會(huì)受到冷卻水條件的限制：一方面，冷卻水總量減少，供應(yīng)量有限；另一方面，水溫升高導(dǎo)致冷卻水質(zhì)量降低，冷卻效率不足。另外，由于環(huán)境保護(hù)等原因，本來就不夠充裕的冷卻水被發(fā)電廠使用后，不能直接排回河流，無法滿足持續(xù)性使用的需求。盡管當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)了諸多現(xiàn)代化的熱力發(fā)電系統(tǒng)，自備冷卻設(shè)施，但德國尚未對(duì)能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行大范圍的調(diào)整，大部分生產(chǎn)線依然是老式結(jié)構(gòu)的，冷卻水的供應(yīng)依然依賴于河流水源，上述影響一直存在。Hake J F， Fischer W， Venghaus S， et al， “The German Energiewende-History and Status quo，” Energy， vol.93， no.3（2015.04）， pp. 532-546. 同樣，諸多新能源的生產(chǎn)過程也受到氣候條件的限制，如太陽能電池板、風(fēng)電渦輪機(jī)等生產(chǎn)設(shè)備都極易受到極端天氣事件的影響。因此，在氣候變化的背景下，上述種種影響必將使能源系統(tǒng)難以持續(xù)高效地運(yùn)行。

增值鏈的第四部分是能源傳輸過程，從某種角度來說，這是整個(gè)增值鏈中最為脆弱的部分。架設(shè)在地面上的高壓電設(shè)施在極端天氣事件中極易受損，這將嚴(yán)重威脅能源網(wǎng)絡(luò)的安全性與穩(wěn)定性。強(qiáng)天氣事件如大風(fēng)、洪水、雷暴等將直接對(duì)輸電和配電網(wǎng)（如電線桿、電力變壓器和配電站等）造成不可抗拒的損害，如淹沒輸電設(shè)備、腐蝕電線、造成短路等。上述影響均會(huì)對(duì)能源基礎(chǔ)設(shè)施造成直接的物理損害。同時(shí)，極端氣溫甚至?xí)淖冚旊娋W(wǎng)絡(luò)的部分物理屬性，嚴(yán)重影響能源傳輸效率。

能源生產(chǎn)受到干擾，能源生產(chǎn)效率將會(huì)降低；若能源傳輸過程受到干擾，將直接導(dǎo)致能源供給中斷（如停電等），并產(chǎn)生級(jí)聯(lián)效應(yīng)，迅速影響經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的其他方面。盡管在一般情況下，此類能源中斷的情況主要集中在較小的區(qū)域內(nèi)，且歷時(shí)較短，但是依然會(huì)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定，甚至威脅廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。如果能源中斷的情況持續(xù)，或者影響范圍很大，后果將更為嚴(yán)重。電力中斷事故并非都是由氣候變化引起的，但是電力中斷事故所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果足以說明能源設(shè)施作為國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。例如，2003年8月14日開始的長達(dá)10天的“美加大停電”事件，21座電廠停運(yùn)，波及美國東北部地區(qū)和加拿大東部地區(qū)，約5000萬人受災(zāi)，至少8人因此死亡，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)300億美元。Andersson G， Donalek P， Farmer R， et al， “Causes of the 2003 Major Grid Blackouts in North America and Europe， and Recommended Means to Improve System Dynamic Performance，” IEEE Transactions on Power Systems， vol.20， no.4（2005）， pp.1922-1928.

在不斷變化的氣候條件下，尤其是極端天氣事件愈發(fā)頻繁，能源基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性不斷增加。我們必須從結(jié)構(gòu)、設(shè)備、調(diào)度、保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)等各方面統(tǒng)籌考慮，全方位保證整個(gè)能源系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

四、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的影響

正如前文所述，當(dāng)前能源系統(tǒng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)性問題主要包括兩個(gè)方面：第一，如何使能源設(shè)施適應(yīng)氣候變化？第二，相關(guān)企業(yè)是否會(huì)主動(dòng)采取措施？全社會(huì)是否需要一個(gè)合理的有針對(duì)性的激勵(lì)機(jī)制？從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，市場(chǎng)是一個(gè)很好的調(diào)節(jié)工具。然而，在某些特殊情況下，如涉及公有財(cái)產(chǎn)（也稱公共物品）、外部效應(yīng)（也稱溢出效應(yīng)）、制度性障礙或監(jiān)管性障礙等問題時(shí)，市場(chǎng)將無法有效發(fā)揮發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的作用，也不能為相關(guān)決策提供足夠準(zhǔn)確的信息。Cortekar J， Groth M， “Adapting Energy Infrastructure to Climate Change - Is There a Need for Government Interventions and Legal Obligations within the German Energiewende？” Energy Procedia， vol.73（2015）， pp.12-17. 在氣候變暖的背景下，具體表現(xiàn)為：市場(chǎng)無法為適應(yīng)政策的制定及實(shí)施提供充分有效的信息。

適應(yīng)政策一般是從局地區(qū)域性的角度防止未來可能產(chǎn)生的不利影響，而減緩政策則需要在更大的空間尺度上甚至在全球范圍內(nèi)采取減排措施，比如通過減少溫室氣體排放、促進(jìn)溫室氣體分解使大氣中溫室氣體濃度趨于穩(wěn)定，等等。而且，減緩措施通常由某個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體（如企業(yè)等）或某些機(jī)構(gòu)（如國家能源部門等）來操作，由他們承擔(dān)所有的經(jīng)濟(jì)成本，受益者則是整個(gè)社會(huì)。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，減緩政策可以被視作一種公有財(cái)產(chǎn)，針對(duì)氣候變化的能源系統(tǒng)適應(yīng)政策在更大程度上則屬于私有財(cái)產(chǎn)（也稱私有物品）。

在氣候變暖的背景下，針對(duì)發(fā)電廠的冷卻水問題，解決方案主要為采用新型冷卻技術(shù)，使冷卻過程不再依賴于河水。新的能源生產(chǎn)系統(tǒng)可以在規(guī)劃和建造的時(shí)候就使用較為先進(jìn)的冷卻技術(shù)，而舊的能源生產(chǎn)系統(tǒng)也可以通過改進(jìn)冷卻設(shè)備解決冷卻水問題。能源生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)上述改進(jìn)措施的成本，并獲得相應(yīng)的收益，因此這些冷卻設(shè)備的改良或更新均屬于私有財(cái)產(chǎn)的變動(dòng)。事實(shí)上，盡可能降低能效損失正好符合能源生產(chǎn)企業(yè)增加收益的需求，針對(duì)上述問題，影響企業(yè)最終決策的關(guān)鍵因素在于效益成本比。已有研究表明，若對(duì)德國能源生產(chǎn)系統(tǒng)的冷卻設(shè)備進(jìn)行改造或更新，每年總成本為400萬—800萬歐元，每年預(yù)期收益為1000萬—2000萬歐元，效益成本比為25左右。 Altvater S， de Block D， Bouwma I， et al， Adaptation Measures in the EU： Policies， Costs， and Economic Assessment， Berlin：Ecologic Institute， 2012， pp.103-269.

與能源生產(chǎn)過程有所不同，在能源傳輸方面，在氣候變化的背景下實(shí)施的一系列維護(hù)電網(wǎng)等適應(yīng)措施一般屬于對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的變更。盡管電網(wǎng)運(yùn)營商承擔(dān)了這部分費(fèi)用，但是，由于此類措施降低了電網(wǎng)使用群體可能面臨的能源供應(yīng)中斷等風(fēng)險(xiǎn)，獲利者是整個(gè)用戶群體（包括私人家庭、商業(yè)公司等），因此，在很大程度上該措施是對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的維護(hù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，電網(wǎng)運(yùn)營商的客戶幾乎包括了社會(huì)的方方面面，但是電網(wǎng)運(yùn)營商并不會(huì)獲得外部經(jīng)濟(jì)援助，因此他們沒有動(dòng)力對(duì)所有的適應(yīng)措施進(jìn)行持續(xù)性的投資。此外，已有研究表明，就德國而言，每年維護(hù)現(xiàn)有電網(wǎng)（不包括新架設(shè)部分）的成本已經(jīng)高達(dá)10億歐元，而預(yù)期收益只有1000萬—2億歐元，效益成本比僅為001—02。在這種情況下，企業(yè)自然不愿意主動(dòng)實(shí)施氣候變化背景下的能源適應(yīng)措施，導(dǎo)致出現(xiàn)自主適應(yīng)水平較低的情況。

五、政府干預(yù)

在實(shí)施能源基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)氣候變化的措施時(shí)，需要從多方面進(jìn)行考慮。其一，對(duì)于新建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是一些壽命較長的大型基礎(chǔ)設(shè)施，在選址、設(shè)計(jì)以及經(jīng)營方針等各方面都要考慮到當(dāng)前以及未來的氣候狀況，確保這些基礎(chǔ)設(shè)施具備足夠的適應(yīng)彈性，因?yàn)檫@將關(guān)系到未來幾代人的利益。其二，針對(duì)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行維護(hù)或改造，使其具備更完善的應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。比如，加強(qiáng)暴露在地面上的配電設(shè)施，使其能夠在更大程度上適應(yīng)氣候變化，應(yīng)對(duì)極端天氣事件；提高地下或海底電纜的鋪設(shè)率，以取代架設(shè)在地面上的配電設(shè)施，減少極端天氣事件或氣候變化對(duì)電力傳輸?shù)挠绊?。Inderberg T H， Lchen L A， “Adaptation to Climate Change among Electricity Distribution Companies in Norway and Sweden： Lessons from the Field，” Local Environment， vol.17， no.6-7（2012.11）， pp. 663-678.但是，此類適應(yīng)措施一般是針對(duì)公有財(cái)產(chǎn)而進(jìn)行的，在自主適應(yīng)過程中很難實(shí)現(xiàn)，因此，政府干預(yù)的重要性顯而易見。

了解電網(wǎng)監(jiān)管的背景，是討論政府應(yīng)對(duì)氣候變化激勵(lì)措施的前提。20世紀(jì)90年代之前，德國的能源政策主要以經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)為目標(biāo)，關(guān)注社會(huì)效益較少。在20世紀(jì)90年代以后，歐盟的監(jiān)管制度使其內(nèi)部的能源價(jià)格始終保持穩(wěn)定，收入的一部分用于平衡收支，另一部分則用于進(jìn)一步的投資建設(shè)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高能源生產(chǎn)效率，促進(jìn)整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使之更好地服務(wù)于全社會(huì)。Groth M， Cortekar J， Climate Change Adaptation Strategies within the Framework of the German“Energiewende”： Is There a Need for Government Interventions and Legal Obligations？ University of Lüneburg Working Paper Series in Economics， 2014， No. 315.因此，在某種程度上，政府干預(yù)（比如鼓勵(lì)投資等）能夠使能源基礎(chǔ)設(shè)施更好地適應(yīng)氣候變化。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，如果創(chuàng)造公有財(cái)產(chǎn)所需要的成本由私人企業(yè)承擔(dān)，政府或其他外部機(jī)構(gòu)可以通過提供補(bǔ)貼的方式來激勵(lì)私人企業(yè)持續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，以保證其有能力且有動(dòng)力持續(xù)地創(chuàng)造社會(huì)公有財(cái)產(chǎn)。以德國為例，可使用團(tuán)結(jié)互助稅（Solidarittszuschlag）為與氣候變化適應(yīng)政策相關(guān)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供部分資金支持。團(tuán)結(jié)互助稅是德國聯(lián)邦政府用來維護(hù)國家統(tǒng)一的專項(xiàng)稅收，是采用全德統(tǒng)一固定稅率的企業(yè)稅收，該概念于1991年被聯(lián)邦政府引入。1995年，德國全面征收?qǐng)F(tuán)結(jié)互助稅。Bundesministeriums der Justiz，Solidarittszuschlaggesetz 1995 （SolzG 1995）， https：//www.gesetze-im-internet.de.作為所得稅的附加稅項(xiàng)，團(tuán)結(jié)互助稅的稅率為所得稅稅率的55%（并非應(yīng)納稅所得額本身的55%），每年征收總額可達(dá)140億歐元。Statista，Steuereinnahmen durch den Solidarittszuschlag in Deutschland von 1999 bis 2015， https：//de.statista.com.設(shè)立團(tuán)結(jié)互助稅的最初目的是幫助兩德統(tǒng)一，促進(jìn)前東德地區(qū)的建設(shè)。盡管德國統(tǒng)一已近30年，但有明確的政治跡象表明，這項(xiàng)稅收在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)被廢除。 Infratest Dimap，Eine Umfrage zur Politischen Stimmung im Auftrag der ARD-Tagesthemen und der Tageszeitung DIE WELT， https：//www.infratest-dimap.de.這項(xiàng)稅收由德國聯(lián)邦政府直接課征，完全供政府支配使用。在政治條件允許的情況下，該稅收可被用于資助建設(shè)具備氣候適應(yīng)性的能源基礎(chǔ)設(shè)施或其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等。

除了團(tuán)結(jié)互助稅外，德國能源和氣候基金（Energie-und Klimafonds，EKF）也可以對(duì)適應(yīng)氣候變化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資助。該基金目前主要用于對(duì)歐盟排放交易體系提供資金補(bǔ)償，所支持的項(xiàng)目包括提高能源利用效率、開發(fā)可再生能源、存儲(chǔ)與輸送能源以及氣候環(huán)境變化減緩措施等。 Bundesregierung，International Climate Finance： Germanys Contribution， http：//www.bmub.bund.de.當(dāng)前，德國有關(guān)部門正在討論該基金未來的使用方向，或?qū)夂蜃兓m應(yīng)措施的具體需求納入資助范疇，以更好地服務(wù)于“能源與氣候”。

此外，在信息傳播的層面上，氣候變化及其影響，相關(guān)應(yīng)對(duì)措施等將在德國聯(lián)邦政府有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的出版物中得到更多、更詳細(xì)的展示，如德國聯(lián)邦國民災(zāi)難救援總署（Bundesanstalt Technisches Hilfswerk，THW）對(duì)此已有所作為。2008年，英國在制定《氣候變化法案》（Climate Change Act 2008）時(shí)，已將氣候變化風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估與應(yīng)對(duì)的政策制定、報(bào)告編撰、公眾普及等工作納入能源部門的法律職責(zé)。 Parliament of the United Kingdom，Climate Change Act 2008， http：//www.legislation.gov.uk.毫無疑問，這些舉措將有助于促進(jìn)能源部門更好地履行職能，讓全社會(huì)認(rèn)識(shí)到氣候變化及其所帶來的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)，重視相關(guān)應(yīng)對(duì)措施和政策法規(guī)，從而號(hào)召全社會(huì)共同應(yīng)對(duì)氣候變化，共同解決氣候變化與社會(huì)發(fā)展之間的矛盾。

六、結(jié)語

數(shù)十年來，全球平均溫度持續(xù)升高，盡管采取了一系列的減緩措施，溫室氣體排放加劇等問題依然不可逆轉(zhuǎn)，大范圍、長時(shí)間的氣候變化成為必然，氣候變化適應(yīng)政策的制定與推行已成為當(dāng)務(wù)之急。

本文主要從德國能源產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀及其不足，經(jīng)濟(jì)因素影響下的氣候變化適應(yīng)政策等方面討論了政府干預(yù)措施在促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)適應(yīng)氣候變化過程中的必要性。自始至終，政府機(jī)關(guān)尤其是相關(guān)決策部門必須確保不同氣候條件下能源產(chǎn)業(yè)的完善性與高效性，政府決策在能源產(chǎn)業(yè)適應(yīng)區(qū)域性氣候變化乃至全球氣候變化的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。

對(duì)歐盟而言，決策部門除了要關(guān)注輸電安全，還要重視配電設(shè)施的跨境連接等問題；此外，能源部門需要進(jìn)一步推進(jìn)氣候變化對(duì)能源產(chǎn)業(yè)影響的研究（比如氣候變化對(duì)能源存儲(chǔ)的影響研究），從而提高能源產(chǎn)業(yè)在氣候變化過程中的適應(yīng)能力，保證極端天氣條件下能源供應(yīng)的穩(wěn)定性，保證全球氣候變化背景下能源供應(yīng)的穩(wěn)定性。

同樣，對(duì)于中國而言，當(dāng)前乃至未來，整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)鏈也會(huì)受到氣候變化的影響。政府部門可研究歐盟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以之為鑒，汲取精華，盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)，采取經(jīng)濟(jì)調(diào)控等手段，對(duì)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理干預(yù)， 以提高能源產(chǎn)業(yè)適應(yīng)氣候變化的能力。同時(shí)，如何設(shè)計(jì)并實(shí)施干預(yù)措施，也是值得關(guān)注的問題之一，需要進(jìn)一步的科學(xué)分析。此外，相關(guān)部門還需要通過眾多渠道向全社會(huì)普及氣候變化的科學(xué)知識(shí)，倡導(dǎo)合理的應(yīng)對(duì)方法，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，弘揚(yáng)眾志成城的團(tuán)結(jié)精神，齊心協(xié)力，維護(hù)氣候變化與社會(huì)發(fā)展的平衡，共同創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的美好未來。

〔責(zé)任編輯：沈丹〕