蔡云

摘要：宅基地使用權(quán)是農(nóng)民非常重要的一項財產(chǎn)權(quán)利，是最值錢的財富，是用益物權(quán)的一種。明晰宅基地使用權(quán)對于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)改革具有重大的意義。長興作為浙江省用益物權(quán)率先進(jìn)行試點的縣城，已經(jīng)展開了新一輪的關(guān)于對農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)的工作，筆者在此文中以它為例，對長興在進(jìn)行相關(guān)工作中發(fā)現(xiàn)的問題，尤其是涉農(nóng)權(quán)益問題進(jìn)行系統(tǒng)性研析，反映一線工作實況，并針對存在的問題提出農(nóng)村宅基地確權(quán)中如何保障農(nóng)民權(quán)益的對策建議，以供其他地方借鑒參考。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村宅基地使用權(quán)；確權(quán)；宅基地用益物權(quán)保障；長興

對于我國農(nóng)村廣大農(nóng)民來說，宅基地使用權(quán)是非常重要的一項財產(chǎn)權(quán)利，是最值錢的財富，是用益物權(quán)的一種。黨中央歷年來十分重視農(nóng)村宅基地確權(quán)工作，2010、2012、2013、2014年的中央1號文件都對這項工作提出過具體的要求。在2013年11月召開的十八屆三中全會更是具體提出了要以試點的方法來扎實地進(jìn)行農(nóng)村宅基地確權(quán)工作，也為現(xiàn)代農(nóng)村宅基地制度改革指明了方向。

農(nóng)村宅基地確權(quán)工作，是依靠法律確認(rèn)來明晰農(nóng)民宅基地的使用權(quán)，是推進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)改革的最基礎(chǔ)性的工作，對維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有十分重要的意義。宅基地確權(quán)工作主要是在縣一級的基層一線開展的，長興作為浙江省農(nóng)村宅基地用益物權(quán)改革試點縣，率先部署推進(jìn)了農(nóng)村宅基地確權(quán)工作，同時從2011年開始，推進(jìn)農(nóng)村宅基地用益物權(quán)保障機(jī)制的創(chuàng)新試驗，積累了一定的經(jīng)驗做法。本文以長興為例，旨在通過對長興宅基地確權(quán)工作推進(jìn)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，尤其是其中涉農(nóng)權(quán)益的問題進(jìn)行系統(tǒng)性研析，反映一線工作實況，并針對存在的問題提出農(nóng)村宅基地確權(quán)中如何保障農(nóng)民權(quán)益的對策建議，以供其他地方借鑒參考。

一、開展農(nóng)村宅基地確權(quán)工作的現(xiàn)實意義

（一）有效保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民非常重要的一項財產(chǎn)權(quán)利，是他們最重視的一筆財富，同時也是用益物權(quán)的一種。對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)，能夠清楚界定農(nóng)民宅基地使用權(quán)的土地范圍、面積，依法確認(rèn)土地權(quán)屬主體，使農(nóng)民享有的宅基地的使用權(quán)和用益物權(quán)能夠得到相應(yīng)的有效保護(hù)。除此之外，還要對現(xiàn)代農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革，改革第一步需要將集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地在同等條件下入市，并且要實行同權(quán)同價，來形成城市與鄉(xiāng)村建設(shè)用地統(tǒng)一的市場，這樣不僅能為進(jìn)一步保證農(nóng)民合法權(quán)益提供保障，還能夠使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)行得更為順利，給社會主義新農(nóng)村建設(shè)注入新的動力①。

（二）有效規(guī)范農(nóng)村宅基地的使用和管理行為

農(nóng)村宅基地一直存在權(quán)屬混亂、一戶多宅、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地、未批先建、少批多占等現(xiàn)象。通過農(nóng)村宅基地確權(quán)工作，能夠進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地的使用和管理行為：一是大部分農(nóng)民自愿申請宅基地登記的意識增強(qiáng)，避免了鄰里之間宅基地的權(quán)屬爭議；二是“一戶多宅”的現(xiàn)象將會逐漸減少，通過有效的法律約束，農(nóng)民群眾普遍對土地政策、法律法規(guī)的意識增強(qiáng)，農(nóng)村一戶多宅的現(xiàn)象將會得到明顯的改善；三是未批先建、少批多占的現(xiàn)象，通過加大對違法用地的查處，農(nóng)民群眾逐漸意識到保護(hù)耕地的重要性，亂占濫用耕地的現(xiàn)象逐漸減少；四是有效制止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地等隱性違法交易行為。

（三）有效為農(nóng)村開展節(jié)約集約用地奠定基礎(chǔ)

通過農(nóng)村宅基地確權(quán)工作，以開展農(nóng)村土地綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，結(jié)合2010年土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測工作，進(jìn)一步明晰土地權(quán)屬，同時也要給農(nóng)戶們樹立節(jié)約合理地建設(shè)住宅的理念，對土地利用更加合理化，將耕地保護(hù)落到實處，為農(nóng)村開展節(jié)約集約用地奠定了扎實的基礎(chǔ)。

二、長興農(nóng)村宅基地確權(quán)工作的基本情況

（一）長興開展農(nóng)村宅基地確權(quán)的工作背景

1.上級的要求。黨的十八大、十八屆三中全會后，中央提出了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)和開展農(nóng)村宅基地確權(quán)工作是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)。2014年年初浙江省政府又特地頒發(fā)了相關(guān)通知，通知明確提出了穩(wěn)妥推進(jìn)“三權(quán)到人（戶），權(quán)隨人（戶）走”的“三權(quán)”確權(quán)登記工作，最終實現(xiàn)全省范圍內(nèi)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記的全覆蓋。湖州市政府2014年4月在全市“三權(quán)”確權(quán)工作部署會議上，也明確要求各縣（區(qū)）從2014年開始，花兩年時間完成確認(rèn)、登記農(nóng)村宅基地使用權(quán)以及進(jìn)行權(quán)證發(fā)放工作。

2.監(jiān)督的必要。作為試點地區(qū)的長興，從1991年始就在進(jìn)行相關(guān)工作，當(dāng)時用了三年左右的時間完成了全縣農(nóng)村宅基地申報初始登記工作，到1994年底全縣共核發(fā)農(nóng)村宅基地《集體土地使用權(quán)證》127 690宗，當(dāng)時發(fā)證率達(dá)99.9%。初始登記之后，長興一直堅持開展變更登記工作，但多年來有相當(dāng)數(shù)量的宅基地因征拆合法安置及未經(jīng)批準(zhǔn)擅自翻建、擴(kuò)建和新建等原因，致使長興農(nóng)村宅基地的使用現(xiàn)狀和登記情況出現(xiàn)了較大的差距，為保持農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)實性，很有必要對這部分宅基地再次調(diào)查，進(jìn)行變更登記。

3.基層的訴求。隨著重點工程拆遷安置及中心村建設(shè)的工作推進(jìn)，特別是近幾年農(nóng)村土地綜合整治項目實施，使得長興的拆遷安置點和新村的數(shù)量在逐年增多，現(xiàn)如今已非常眾多，這其中有一部分修成已達(dá)十年之久，然而卻因為宅基地沒能及時地供應(yīng)等諸多原因，這部分農(nóng)民始終沒有拿到宅基地使用權(quán)證，權(quán)證的缺失在農(nóng)民中引起了宅基地變成了非法用地的恐慌，沒有得到意味著合法的權(quán)證，權(quán)益也就得不到保障。同時，長興近些年的“兩會”上要求對集中安置點和農(nóng)民新村進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證的提案議案普遍增加，呼聲甚高，為了保障農(nóng)民合法權(quán)益，開展農(nóng)村宅基地確權(quán)工作十分必要。

（二）長興農(nóng)村宅基地確權(quán)工作的具體做法

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制定方案。長興縣委縣政府專門下文成立了以分管全縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的副書記為組長的長興農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組（長委辦[2014]4號），領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室和四個專項行動工作組，以進(jìn)一步加強(qiáng)對此項工作的領(lǐng)導(dǎo)，其中農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證專項工作組設(shè)在縣國土局，具體負(fù)責(zé)日常管理、技術(shù)監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作。同時，出臺了《農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證專項行動實施方案》，方案對實施主體、對象范圍、方法步驟、職責(zé)職能、目標(biāo)任務(wù)、資金保障等內(nèi)容進(jìn)行了明確。組織形式上，采用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處、園區(qū)管委會）為實施主體，行政村（居委會）全程參與，國土資源部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作督查，縣政府其他部門密切配合，中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)外業(yè)權(quán)調(diào)任務(wù)的模式開展工作。農(nóng)村宅基地確權(quán)工作經(jīng)費由縣財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處、園區(qū)管委會）按6：4的份額予以落實。

2.明確政策，開展試點。結(jié)合農(nóng)村宅基地確權(quán)登記實際情況，長興制定了《農(nóng)村宅基地確權(quán)登記辦法（試行）》，辦法對該縣農(nóng)村宅基地歷史遺留問題和登記政策給予了明確。2014年7月1日開始起由試點鄉(xiāng)——呂山鄉(xiāng)、縣住建局、縣國土資局、各村村委干部組成呂山鄉(xiāng)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記外業(yè)調(diào)查小組，對呂山鄉(xiāng)7個行政村的農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀情況開展外業(yè)調(diào)查工作，在外業(yè)調(diào)查工作中，共調(diào)查農(nóng)戶6251戶，宅基地5360宗。同時，選取了2個有代表性的行政村（斗門村、雁蕩村）進(jìn)行了確權(quán)登記，共發(fā)農(nóng)村宅基地使用權(quán)證393本（其中補(bǔ)辦用地手續(xù)后發(fā)證326宗）。

3.緊盯任務(wù)，全面鋪開。長興在試點工作開展的基礎(chǔ)上，編制了《農(nóng)村宅基地確權(quán)登記操作指南》，于2014年8月30日舉辦了專題培訓(xùn)班，正式在全縣范圍內(nèi)同步鋪開農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作，并提出了“2014年底完成全縣所有農(nóng)村宅基地的外業(yè)調(diào)查工作，發(fā)證率達(dá)到農(nóng)戶數(shù)的60%；2015年年底前完成全縣所有農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作”的目標(biāo)任務(wù)。工作實際推進(jìn)過程中，建立了推進(jìn)組、督查組、政策宣講組、技術(shù)指導(dǎo)組、疑難會審組。特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）、行政村建立了一套完整的工作班子，全縣共抽調(diào)人員1300余人，參與宅基地確權(quán)登記工作。其中縣級層面成立30多人參加的制證辦，主要從事確權(quán)登記內(nèi)審、掛接、入庫、制證等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）組建分管領(lǐng)導(dǎo)帶班，國土所、城建辦、涉及行政村領(lǐng)導(dǎo)等10余人的審核審批組，248個行政村抽調(diào)不少于5人的資料收集、成果復(fù)核工作組，有效地推進(jìn)全縣農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作。

三、長興農(nóng)村宅基地確權(quán)工作中存在涉農(nóng)權(quán)益的問題

（一）農(nóng)地用益物權(quán)保護(hù)難

在農(nóng)村中，土地的產(chǎn)權(quán)狀況并不那么簡單，同一塊地，它的所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)以及宅基地使用權(quán)都分別歸屬于不同的主體，這也造成了農(nóng)地用益物權(quán)保護(hù)難的現(xiàn)象，當(dāng)所有權(quán)與使用權(quán)矛盾時，基本上只能保護(hù)其中一者的權(quán)益。如，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，相對于國有土地70年的使用期，集體土地的使用權(quán)是無限期的，而且各主體還能繼承、轉(zhuǎn)讓、分割農(nóng)村宅基地，也就是說能對宅基地自由處理，這實際上相當(dāng)于該主體擁有宅基地的所有權(quán)。宅基地使用權(quán)長期化后，村集體所有權(quán)有可能被虛置。在前期呂山鄉(xiāng)開展的“三權(quán)”確權(quán)試點中，我們就發(fā)現(xiàn)存在土地流轉(zhuǎn)困難的情況，若土地在開始被分給本地農(nóng)戶，當(dāng)本地居民發(fā)生變化的時候，對土地的相應(yīng)調(diào)整會變得比較困難。

（二）確權(quán)及登記銜接不暢

對使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)、頒發(fā)相應(yīng)權(quán)證、后期對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這些工序表面看上來銜接流暢，但是在對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)這一環(huán)節(jié)時要進(jìn)行多次確權(quán)，也就造成了實際操作上更為復(fù)雜。這其中的各個環(huán)節(jié)還需要我們進(jìn)一步了解。造成操作復(fù)雜的原因主要有以下兩方面：一是首度確權(quán)和土地審批發(fā)生沖突。根據(jù)斗門村、雁蕩村兩個試點村的情況來看，通常情況下，農(nóng)村中的建筑一開始都是按照審批的面積來蓋的，合乎法律且被承認(rèn)有效，但是一旦出現(xiàn)農(nóng)戶自己擴(kuò)建、改建房屋，使得實際面積與審批面積不符的情況，而首次確權(quán)是以實際面積來進(jìn)行的，這就使得當(dāng)初進(jìn)行的審批成為了無用功；二是土地在經(jīng)過整理后需要進(jìn)行確權(quán)。只要對土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)或者整理，就必然會使宅基地的面積、形狀等發(fā)生改變，這一改變會造成原有的權(quán)證部分失效甚至是全部無效，因此，在對土地進(jìn)行整理后，也要隨即進(jìn)行確權(quán)。

（三）集中居住區(qū)建設(shè)和權(quán)證確認(rèn)存在沖突

農(nóng)村社區(qū)化是城鄉(xiāng)一體化的重要步驟之一，但是建設(shè)農(nóng)村居民集中居住區(qū)難度較大，因為它需要進(jìn)行大量的土地變動，實際操作較為困難，造成其困難的原因有：一是用地規(guī)劃被制約。因為在社區(qū)化的進(jìn)程中，所有房屋建筑的建設(shè)都不能對農(nóng)田造成影響，也因此中心村的規(guī)劃建設(shè)被束縛；二是土地流轉(zhuǎn)被制約。農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)是被法律嚴(yán)格保護(hù)的，國家不允許任何機(jī)構(gòu)強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，這樣的政策規(guī)定使得在規(guī)劃范圍內(nèi)的土地很難按照規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，有些農(nóng)戶會拒絕或阻礙將其承包范圍內(nèi)的可規(guī)劃用地流轉(zhuǎn)出來，這就使農(nóng)村宅基地調(diào)劑難以按規(guī)劃進(jìn)行。這個問題在自然積聚到中心村建設(shè)的單家獨戶建房戶表現(xiàn)得尤為突出；對集中居住區(qū)的權(quán)證確認(rèn)較為困難，而對其都在同一村集體內(nèi)的宅基地就相對較容易，但是若不在同一村集體內(nèi)，確權(quán)工作就比較復(fù)雜了。

四、農(nóng)村宅基地確權(quán)中如何保障農(nóng)民權(quán)益的對策建議

（一）出臺相關(guān)政策進(jìn)行規(guī)范

一是建立有償退出機(jī)制。自愿放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，可以通過權(quán)票交易或置換等方式有償退出；二是建立流轉(zhuǎn)置換機(jī)制。在不改變宅基地集體所有制性質(zhì)的前提下，允許符合條件的宅基地及其地上附著物跨行政村進(jìn)行置換、轉(zhuǎn)讓、繼承、贈與、入股，也可以抵押擔(dān)保；三是建立農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易平臺，類似國有建設(shè)用地交易平臺。同時，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地地價評估體系。長興在農(nóng)村宅基地用益物權(quán)改革試點過程中制定的《長興農(nóng)村宅基地用益物權(quán)保障機(jī)制度創(chuàng)新試驗方案》試用了權(quán)票管理機(jī)制，為方便對宅基地的管理，將宅基地使用權(quán)量化為“宅基地權(quán)票”（簡稱“權(quán)票”），并通過“紅、綠、黃”三種顏色以示區(qū)分。對確權(quán)發(fā)證面積發(fā)放宅基地使用權(quán)票，票面為紅色；對差額補(bǔ)足和預(yù)留分配的面積發(fā)放宅基地流動權(quán)票，票面為綠色；對確權(quán)發(fā)證后無法清除的備案面積，由使用者購買宅基地臨時使用權(quán)票（期限為5年），票面為黃色。通過權(quán)票機(jī)制即能明晰農(nóng)民宅基地的使用權(quán)，又能充分保障農(nóng)民實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)。

（二）明確農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)的首要原則

保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益、保證土地健康流轉(zhuǎn)是進(jìn)行宅基地確權(quán)工作的首要目標(biāo)，在這工作中的申請、權(quán)證確認(rèn)和流轉(zhuǎn)變更等環(huán)節(jié)都要按照規(guī)定實施。首先，嚴(yán)格按照“一戶一宅”的宅基地實行管理政策，對“一戶多宅”的農(nóng)村宅基地，對其超出部分在證書附件內(nèi)備注，不作依法登記。其次，審批堅持“面積法定”的原則。目前，長興實行的標(biāo)準(zhǔn)是：3人以內(nèi)，享受宅基地面積90平方米；45人以內(nèi)，享受宅基地面積125平方米；6人以上，享受宅基地面積140平方米，獨生子女按2人計算。其主體建筑占地超過批準(zhǔn)面積的，對其超出部分在證書附件內(nèi)備注，不作依法登記。第三，房產(chǎn)證、地產(chǎn)證兩者隨土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行變動。房產(chǎn)和地產(chǎn)的所有權(quán)雖然存在差異，但是兩者之間聯(lián)系緊密，不可單獨就其中一個而論。因此，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)證和房屋的所有證應(yīng)該要保持重要組成部分相同、互為聯(lián)系。宅基地使用者和房屋所有者的姓名（兩者應(yīng)相同）、宅基地和房屋的位置、該塊土地的流轉(zhuǎn)狀況等內(nèi)容都應(yīng)該被記錄在宅基地使用證上，而宅基地的位置、面積、審批時間應(yīng)登記在房屋所有證上。

（三）令土地變更工序更順暢

在前文提過，在土地變更的過程中要進(jìn)行多次確權(quán)，一旦發(fā)生變化，土地宅基地的權(quán)證內(nèi)容和房屋所有權(quán)證上的內(nèi)容也會隨之發(fā)生變化，這一情況會使得房地權(quán)證不能夠單獨進(jìn)行使用，使得流轉(zhuǎn)手續(xù)更為復(fù)雜。對此，應(yīng)從以下兩點來使其更為順暢：一、將對土地宅基地的審批和確權(quán)兩者連接起來。我們知道，對土地宅基地是先進(jìn)行審批，再進(jìn)行確權(quán)的，就算土地發(fā)生了變更，也不能置審批行為的法律效力于不顧，后發(fā)生的確權(quán)行為應(yīng)該既確認(rèn)審批行為的合法性，又根據(jù)現(xiàn)實情況對其進(jìn)行補(bǔ)充說明，照顧到農(nóng)戶的切實需要；二、將農(nóng)戶新舊權(quán)證要素匹配起來。土地整理會使農(nóng)戶宅基地的許多要素發(fā)生變化，相關(guān)部門在進(jìn)行權(quán)證登記工作時要及時地進(jìn)行修改增加，包括原宅基地集體所有權(quán)歸屬、其使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況等方面，避免房地權(quán)證與實際對不上而作廢。

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