（國(guó)家行政學(xué)院 法學(xué)部，北京100089）摘要：探索建立農(nóng)村宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制，是改革和完善農(nóng)村宅基地使用管理制度的重要內(nèi)容。建立農(nóng)村宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制應(yīng)以保障農(nóng)戶對(duì)宅基地的合法權(quán)益、不增加合法占用宅基地農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為前提，做到既兼顧農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)又達(dá)到實(shí)現(xiàn)城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目的。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民權(quán)益；宅基地；動(dòng)力機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.32文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2017）01-0093-05

收稿日期：2016-11-10

基金項(xiàng)目：寧夏哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2014年度立項(xiàng)課題“寧夏農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究”（14NXCFX02）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：楊霞（1982-），女，寧夏鹽池人，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部博士研究生，中共銀川市委黨校法學(xué)部講師，主要從事法治政府重大理論問(wèn)題研究。

宅基地退出指農(nóng)戶在政府政策引導(dǎo)下放棄所獲得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，地方政府或者村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)支付一定的對(duì)價(jià)或者采用另行安置辦法，引導(dǎo)農(nóng)戶退出其所占用的宅基地，以實(shí)現(xiàn)集約利用土地資源，為城市建設(shè)騰出更多的用地空間和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目的。宅基地退出路徑主要是通過(guò)合理規(guī)劃、集中居住、拆村并點(diǎn)和進(jìn)城上樓等方式，將宅基地流轉(zhuǎn)和村民居住方式相結(jié)合，達(dá)到改變土地用途和轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)的效果。

一、宅基地退出對(duì)農(nóng)民權(quán)益的影響

（一）宅基地退出帶來(lái)土地權(quán)屬的改變

實(shí)踐中，農(nóng)民集中居住后，對(duì)節(jié)約出來(lái)宅基地的整理有三種利用方式。一是直接征收為國(guó)有。如寧夏生態(tài)移民中，對(duì)遷出戶退出的宅基地復(fù)墾后歸國(guó)家所有，政府出錢征用近水、沿路和靠近城區(qū)的集體建設(shè)用地提供給移民，并提供人均54平方米的安置房和水澆地等。二是整理復(fù)墾。復(fù)墾后新增的耕地歸集體經(jīng)濟(jì)組織，復(fù)墾面積折算為建設(shè)用地指標(biāo)用于出讓，或由集體經(jīng)濟(jì)組織的自己開(kāi)發(fā)。三是政府與集體組織共享，部分征收為國(guó)有，部分留給集體組織。

以上幾種方式，帶來(lái)農(nóng)民權(quán)益的一系列變化。第一，居住空間改變帶來(lái)生產(chǎn)生活方式的改變。統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)中心村、中心社區(qū)和中心城鎮(zhèn)的方式，農(nóng)民退出宅基地，農(nóng)民由分散居住方式向集中居住轉(zhuǎn)變，同時(shí)一部分人還涉及就業(yè)方式以及社會(huì)保障等的方面的變化。第二，宅基地退出后帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)變化。農(nóng)民從宅基地的無(wú)限期使用向產(chǎn)權(quán)不明晰和期限有限期的轉(zhuǎn)變。

（二）宅基地退出帶來(lái)的土地發(fā)展權(quán)的改變

從農(nóng)民角度來(lái)看，土地權(quán)益包括土地權(quán)利和土地收益以及因土地功能帶來(lái)的各種附屬收益如生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等，具體指基于農(nóng)民宅基地使用權(quán)、住宅所有權(quán)的主體身份和宅基地功能而享有的綜合權(quán)益。宅基地退出客體是宅基地退出前的宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)以及退出后整理成耕地的發(fā)展權(quán)，而其中對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償卻總是被政府忽視。

從政府角度來(lái)看，宅基地退出復(fù)墾為耕地，農(nóng)民和集體組織承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任；政府獲得建設(shè)土地，可在城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，獲得土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)減少而以新增建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到地方政府手中，“（政府）將其從低發(fā)展權(quán)配置的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦甙l(fā)展權(quán)配置的建設(shè)用地權(quán)利。”[1]

宅基地退出源于政府解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求與耕地保護(hù)的矛盾，各種征地糾紛背后的問(wèn)題，涉及的大多是土地發(fā)展權(quán)的利益分配問(wèn)題。因此，在全國(guó)試點(diǎn)改革的關(guān)鍵就是建立國(guó)家、集體、個(gè)人的利益分配機(jī)制，其中要合理提高退出宅基地的農(nóng)民分享利益的比例。這一問(wèn)題能否得到合理解決，無(wú)論對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)利，還是推進(jìn)城鎮(zhèn)化速度以及城鄉(xiāng)社會(huì)的穩(wěn)定性意義重大。

二、寧夏宅基地情況介紹

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)之間的人員流動(dòng)日益頻繁，農(nóng)村宅基地的閑置問(wèn)題逐漸凸顯。農(nóng)村閑置宅基地問(wèn)題備受各方關(guān)注，摸清閑置情況，是探索宅基地退出的有效方法。

（一）寧夏宅基地閑置情況

1.閑置宅基地結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)寧夏國(guó)土資源廳2013年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，寧夏有95.12萬(wàn)戶農(nóng)民宅基地，共有閑置宅基地56 908宗，總面積38 102畝，寧夏宅基地閑置率5.98%。按照閑置宅基地類型看，居者外出打工異地居住閑置占51.3%，一戶多宅和建新未拆舊造成閑置的比例為22.5%，以上三種閑置類型占寧夏閑置宅基地總量的73.8%。從閑置宅基地的權(quán)屬來(lái)源看，批準(zhǔn)撥用、繼承取得和歷史性取得等3種來(lái)源方式所占比例較大，而轉(zhuǎn)讓取得和違法占用取得閑置所占比例較小。

2.閑置宅基地布局分析。從調(diào)查結(jié)果分析，寧夏沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)與中南部山區(qū)宅基地閑置情況不一，差別較大。沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)13個(gè)市、縣（區(qū)）共有閑置宅基地26 693宗，面積17 542畝，占寧夏閑置宅基地總量的47%。沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)閑置宅基地主要包括：農(nóng)民外出打工舉家進(jìn)城閑置的12 505宗，占46.8%；一戶多宅的3 898宗，占14.6%；新建房屋后，舊房未拆除的宅基地3 505宗，占13.1%；以上三種閑置類型占沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)閑置宅基地總數(shù)的75%。中南部山區(qū)九縣共閑置宅基地30 215宗，閑置宅基地面積20 561畝，占寧夏閑置宅基地總量的53%。山區(qū)閑置宅基地主要包括：外出打工閑置的16 704宗，占55.3%，超過(guò)一半，也多于沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)8.5個(gè)百分點(diǎn)；生態(tài)移民已安置但遷出區(qū)未拆除復(fù)墾閑置的3 104宗，占10.3%；新建房屋后，舊房未拆除的宅基地3 808宗，占12.6%；以上三種類型占山區(qū)閑置宅基地總數(shù)的78.2%。

從各市、縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置宅基地匯總情況看，閑置宅基地分布由市區(qū)向周邊鎮(zhèn)村及郊外農(nóng)村延伸，呈逐漸擴(kuò)大趨勢(shì)?？h城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置宅基地?cái)?shù)量很少，而沿縣城向周邊呈放射狀輻射，離縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地越遠(yuǎn)的農(nóng)村居民點(diǎn)，閑置宅基地越多。

（二）寧夏當(dāng)前主要的宅基地退出方式

寧夏在宅基地的退出中的基本做法既有通過(guò)土地整治項(xiàng)目和增減掛鉤政策的整體推進(jìn)，也有對(duì)零星宅基地退出的探索。具體而言，在地方政府的安排下，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住從而退出原有的宅基地和住房，以及對(duì)零散退出的宅基地效仿國(guó)有土地管理，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地儲(chǔ)備中心，具體方式有三種。

第一，對(duì)居民點(diǎn)的整理，政府推動(dòng)農(nóng)民集中居住。在原村建立農(nóng)村新社區(qū)，農(nóng)民被轉(zhuǎn)移到村內(nèi)社區(qū)集中居住，不改變農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)，改變的只是居住空間，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民由分散居住向集中居住轉(zhuǎn)變。這是政府主導(dǎo)的村莊整治模式。主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回長(zhǎng)期閑置、面積超標(biāo)、房屋滅失兩年以上未恢復(fù)使用的、主動(dòng)放棄使用的宅基地，將節(jié)約下來(lái)的宅基地復(fù)墾為耕地、轉(zhuǎn)為農(nóng)村建設(shè)用地或者被國(guó)家征收。農(nóng)民身份不變，改變的僅是居住空間。

第二，是大村并小村，多村并一村，建設(shè)功能齊全中心村。農(nóng)民被轉(zhuǎn)移到中心村，可分為兩種情形：一是將已經(jīng)建好或再建的住房提供給農(nóng)民集中居住，主要針對(duì)中心村周邊的被合并村；二是給予一定的貨幣補(bǔ)償和在建設(shè)或已建好的住房相結(jié)合的集中居住，主要針對(duì)因自然災(zāi)難等原因滅失的宅基地整理置換復(fù)墾、撤村、搬遷而并居，生態(tài)移民搬遷等，通過(guò)提高宅基地集約度順利實(shí)現(xiàn)宅基地置換。如永寧縣望洪鎮(zhèn)靖益中心村，就是合并周邊小村莊建立起來(lái)的。此種模式和第一種模式的實(shí)質(zhì)相同，也即只是農(nóng)民生活空間的改變，不變的是身份，節(jié)約下來(lái)的宅基地復(fù)墾為耕地、農(nóng)村建設(shè)用地或者被國(guó)家征收。

第三，農(nóng)民被轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住，鼓勵(lì)部分村民放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的退出方式。這是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為背景，政府用城鎮(zhèn)戶口和城市公共服務(wù)引導(dǎo)農(nóng)民自愿放棄宅基地和住房。此種方式農(nóng)民居住空間、生活方式、就業(yè)方式、社會(huì)保障和身份均發(fā)生改變。具體方式分為兩種情形：一是對(duì)退出原有宅基地和住房農(nóng)民，給予一定的數(shù)額的貨幣補(bǔ)償；二是通過(guò)城鎮(zhèn)建設(shè)住房和貨幣補(bǔ)償?shù)南嘟Y(jié)合的方式即宅基地?fù)Q房，如生態(tài)移民到賀蘭暖泉工業(yè)園區(qū)、寧東煤化工基地的，繳納數(shù)萬(wàn)元后即可選擇位置較好的周轉(zhuǎn)房。此種模式主要是勞務(wù)移民和城市周邊農(nóng)村進(jìn)城的宅基地退出，也是最徹底的宅基地退出方式。而對(duì)農(nóng)民的“一戶多宅”、面積超標(biāo)等違法占用的多余宅基地，基本做法是強(qiáng)制收回和有償使用。

從以上退出的三種情形可知，第一、第二種方式僅僅是居住空間的改變，通過(guò)集中居住而將閑置或者多占的宅基地退出并繼續(xù)歸集體經(jīng)濟(jì)組織享有，或者被國(guó)家征收。嚴(yán)格意義上的退出是指第三種，退出后帶來(lái)的法律后果有兩個(gè)，一是戶籍改變，由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?；二是基于集體組織身份喪失帶來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的永久消失，沒(méi)有集體組織身份也就無(wú)法享受因此身份帶來(lái)的集體資產(chǎn)權(quán)益。

三、宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)對(duì)策

宅基地退出，從理論深度上需要把握宅基地退出制度的價(jià)值目標(biāo)——公平與效率。具體而言，農(nóng)村宅基地退出的關(guān)鍵在于抓住兩個(gè)核心問(wèn)題：一是退出宅基地使用權(quán)利問(wèn)題，需要把握基本原則是明晰產(chǎn)權(quán)；二是宅基地退出后農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)益的保障問(wèn)題。

（一）宅基地退出的基本原則

宅基地退出原則是指導(dǎo)和規(guī)制宅基地退出活動(dòng)并貫穿于宅基地退出整個(gè)環(huán)節(jié)的根本規(guī)則。宅基地的退出是宅基地的使用人對(duì)其享有的合法權(quán)益的一種處分行為，具有民法自治的特點(diǎn)；同時(shí)因?yàn)橥恋氐奶厥庑裕氐耐顺鲇植荒艿韧谝话阋饬x上的私權(quán)處分，必須體現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地的干預(yù)。

1.自愿原則

宅基地的使用權(quán)是一種用益物權(quán)，具有民事權(quán)利的特點(diǎn)。作為權(quán)利人的農(nóng)民是否退出宅基地應(yīng)該遵循權(quán)利人的意愿，不得違背法律規(guī)定進(jìn)行強(qiáng)制施壓。宅基地退出的自愿原則體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，是否退出宅基地應(yīng)遵循自愿原則。宅基地退出自愿原則首先體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)人是否退出時(shí)具有意志自由，任何主體都不能強(qiáng)迫使用權(quán)人處分其權(quán)利。寧夏各地在探索宅基地退出的方式各有不同，但是各級(jí)政府在出臺(tái)政策文件中都提到自愿原則。宅基地退出是一種平等基礎(chǔ)上的協(xié)商，如果缺乏這種協(xié)商和自愿性會(huì)使得宅基地退出成為變相的土地征收或“圈地”運(yùn)動(dòng)，既缺乏民主性也缺乏合法性。

第二，宅基地如何退出要遵循自愿原則。按照民法原理，權(quán)利主體在依法進(jìn)行民事活動(dòng)的自由時(shí)，享有選擇行為方式的自由。宅基地退出中，宅基地使用權(quán)人除了擁有是否退出的自由，還有選擇如何退出的自由。所以在政府推動(dòng)的宅基地退出的方式中，應(yīng)該充分尊重宅基地權(quán)利人的意愿，最大限度地保護(hù)農(nóng)戶的參與權(quán)與表達(dá)權(quán)。

第三，宅基地退出自愿原則并不是絕對(duì)的自由意志。宅基地的退出應(yīng)遵循自愿原則，并不是宅基地權(quán)利人的絕對(duì)意志自由，而是在法律規(guī)制下的自由。實(shí)踐中，宅基地的退出方式有多種多樣的，但不是都符合法律規(guī)定的，只有按照法律規(guī)定的退出方式方能得到有效的保護(hù)。

2.適度干預(yù)原則

土地除具有財(cái)產(chǎn)屬性之外還具有資源屬性，土地的這種特殊性決定了宅基地使用權(quán)退出的國(guó)家干預(yù)性。

所謂國(guó)家干預(yù)是指“一種國(guó)家在經(jīng)濟(jì)自主和國(guó)家統(tǒng)制的邊界條件或者臨界點(diǎn)上所作的一種介入狀態(tài)”[2]。為保障宅基地退出的有序，需要構(gòu)建一套完整、系統(tǒng)、全面的制度設(shè)計(jì)。

第一，宅基地退出中國(guó)家干預(yù)的主體是各級(jí)政府。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理者，必須發(fā)揮統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。我國(guó)作為擁有13億人口的大國(guó)，必須堅(jiān)持嚴(yán)格的耕地保護(hù)紅線，堅(jiān)持節(jié)約用地的制度，這是我國(guó)土地領(lǐng)域改革的前提和基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能和保障社會(huì)公共利益的需要決定了行政部門具有干預(yù)權(quán)。

第二，國(guó)家干預(yù)的目的是平衡利益關(guān)系。國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活領(lǐng)域的目的立足于公共利益的維護(hù)，平衡公平和效率的關(guān)系，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域各項(xiàng)事業(yè)的有序競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。行政機(jī)關(guān)在宅基地退出中需要在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，權(quán)衡土地制度的安排和宏觀調(diào)控的關(guān)系，權(quán)衡吃飯與發(fā)展的關(guān)系，權(quán)衡改革和穩(wěn)定的關(guān)系，更重要的是權(quán)衡宅基地退出后的利益分配問(wèn)題。

第三，國(guó)家干預(yù)的范圍和手段需要適度。由于政府的組成人員也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，出于“控權(quán)”的認(rèn)識(shí)，避免政府干預(yù)的隨意性，按照民主和公平的原則，要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)的干預(yù)只能是適度干預(yù)，也即在宅基地的退出中政府介入在兩個(gè)維度內(nèi)：一是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；二是政府彌補(bǔ)“志愿者失靈”，國(guó)家對(duì)全局性的和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的社會(huì)公共事務(wù)的介入，補(bǔ)足社會(huì)對(duì)秩序、公平正義的訴求。

（二）宅基地退出的前提設(shè)置

宅基地因?yàn)樯婕稗r(nóng)戶利益，也關(guān)涉集體經(jīng)濟(jì)組織利益，更關(guān)涉國(guó)家的整體利益，所以宅基地的的退出需要首先明晰權(quán)屬，對(duì)宅基地使用權(quán)主體進(jìn)行確認(rèn)；對(duì)宅基地使用面積進(jìn)行確認(rèn)。因?yàn)橐陨蠙?quán)益事關(guān)宅基地使用權(quán)人退出后的經(jīng)濟(jì)利益的獲得。

當(dāng)下，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬的爭(zhēng)議，“從形式上看，主張維持土地集體所有、主張土地國(guó)有和土地私有的不同觀點(diǎn)似乎是完全對(duì)立的。但從實(shí)質(zhì)上考察，其實(shí)他們?cè)谥鲝埓_權(quán)、強(qiáng)化和尊重農(nóng)民家庭的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)方面并無(wú)大的分別?！盵3]只有將權(quán)屬明晰，宅基地的退出或流轉(zhuǎn)才能有效進(jìn)行。

1.權(quán)屬明晰的基本維度

宅基地權(quán)屬明晰，按照民事權(quán)利進(jìn)行剖析，主要有三個(gè)維度，即主體、內(nèi)容和客體。

（1）宅基地使用權(quán)的主體必須要有法律的明晰界定。這是宅基地使用權(quán)人的權(quán)利，也是配置資源的有效前提。宅基地使用權(quán)是出于保障農(nóng)民的生存而設(shè)定的，所以宅基地使用權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織的個(gè)體成員而不應(yīng)是以家庭組織為單位的“戶”。為了更好理解宅基地使用權(quán)主體的農(nóng)民個(gè)體，需要從以下方面把握。第一，能夠原始取得宅基地使用權(quán)的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村居民而不是農(nóng)戶。宅基地的設(shè)定初衷是滿足居民生存之需，此種用益主體只能是自然人。農(nóng)戶是基于血緣親情，基于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要和社會(huì)生活的參與而構(gòu)成的組織，農(nóng)戶中的每一個(gè)成員都是宅基地使用權(quán)的主體，只是由于共同居住的訴求，由家庭組織的主要成員代表家庭其他成員申請(qǐng)宅基地的使用權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織按照家庭成員的多寡配置宅基地使用的總面積。所以，雖然出現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的主體和宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體不同的局面，但是宅基地使用權(quán)的原始使用主體是農(nóng)民個(gè)人而不應(yīng)是農(nóng)戶。第二，宅基地使用權(quán)的主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)民個(gè)體。這一方面符合集體經(jīng)濟(jì)組織的存在目的也為照顧農(nóng)民生存和發(fā)展的需要。由于農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本特點(diǎn)是固定于某一特定的地理環(huán)境、生活居所和生產(chǎn)場(chǎng)所，所以享有宅基地使用權(quán)的主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)的農(nóng)民個(gè)體。第三，宅基地使用權(quán)主體的資格依據(jù)戶籍標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定?，F(xiàn)實(shí)生活中，戶籍是判斷農(nóng)村集體組織成員身份的主要標(biāo)準(zhǔn)，戶籍具有將當(dāng)事人和特定的地域關(guān)系進(jìn)行劃分界定的作用，它是宅基地使用權(quán)主體是否具有資格的主要判定方法。但是，隨著戶籍改革的進(jìn)行，必將出現(xiàn)戶籍所在地和經(jīng)常居住地不一致的情況，所以在認(rèn)定集體組織成員身份時(shí)，需要根據(jù)當(dāng)事人與集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)系密切程度，履行與集體組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及是否以集體土地為生存保障等其他因素界定。第四，宅基地使用權(quán)的退出主要是政府主導(dǎo)，但在具體的決策過(guò)程中，應(yīng)遵循自愿原則，由宅基地的權(quán)利人來(lái)自主決定。宅基地退出過(guò)程中涉及所有權(quán)人和使用權(quán)人，再加上政府的推動(dòng)，所以決策的做出是三方行為，而宅基地使用權(quán)的物權(quán)原理認(rèn)為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)依法設(shè)定，土地所有人非經(jīng)法定原因和程序不得干涉，所以必須尊重宅基地使用權(quán)人的意愿。第五，在退出方案的決策問(wèn)題方面，需要宅基地使用權(quán)人的參與決定，農(nóng)戶對(duì)宅基地退出的辦法應(yīng)該深度參與而不是僅僅的“討論”，需要充分保障宅基地使用權(quán)人能夠分享宅基地退出的方案的決定權(quán)。

（2）宅基地使用權(quán)的內(nèi)容。使用權(quán)的內(nèi)容主要有占有權(quán)、使用收益權(quán)，和處分權(quán)。具體有這樣幾個(gè)重點(diǎn)需要把握。第一，宅基地使用權(quán)永續(xù)存在，宅基地的功能以及子孫繁衍離不開(kāi)承載之地，如若規(guī)定具體期限，會(huì)出現(xiàn)期限屆滿，集體組織成員居無(wú)定所和地上房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的矛盾。當(dāng)然，宅基地使用權(quán)的永久性并不限制宅基地的流轉(zhuǎn)和退出，宅基地使用權(quán)主體可以通過(guò)放棄、國(guó)家征收以及因自然原因的滅失，而使宅基地使用權(quán)消滅。第二，宅基地使用權(quán)除了生活性的使用，還包括經(jīng)營(yíng)性使用。在宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施等屬于生活性使用，是為了滿足權(quán)利人的生存需要。而將宅基地上的房屋出租，開(kāi)辦農(nóng)家樂(lè)等依托宅基地使用而獲得經(jīng)營(yíng)收益的，符合用益物權(quán)的性質(zhì)和宅基地使用人與實(shí)際利用人之間分離的土地效用最大化的配置。第三，宅基地使用權(quán)的處分方式有轉(zhuǎn)讓、抵押、互換、繼承和出租等方式，但宅基地使用人在行使權(quán)利時(shí)，需要合理利用宅基地，遵守土地的用途管制和規(guī)劃。第四，宅基地的使用權(quán)作為物權(quán)的一種享有不受他人非法干涉的權(quán)利。實(shí)踐生活中存在著宅基地使用權(quán)被政府非法征收、被集體經(jīng)濟(jì)組織以所有權(quán)的名義進(jìn)行侵害等情形，由于權(quán)利性質(zhì)的模糊導(dǎo)致其極易被侵害。第五，宅基地退出后節(jié)約下來(lái)的土地的權(quán)屬，屬于集體所有。節(jié)約下來(lái)的土地一部分用于建設(shè)村民集中區(qū)，剩下的部分由政府開(kāi)發(fā)利用，而集體組織可以將該部分的土地出讓金收益用來(lái)平衡村民集中居住區(qū)的建設(shè)資金以及社會(huì)保障。第六，宅基地退出后，農(nóng)民新建房屋產(chǎn)權(quán)應(yīng)明確。按照農(nóng)民居住區(qū)用地的使用權(quán)性質(zhì)來(lái)確定：“建設(shè)用地使用權(quán)為國(guó)有出讓的，可辦理完全產(chǎn)權(quán)的房屋產(chǎn)權(quán)證和建設(shè)用地使用權(quán)證，允許上市交易；建設(shè)用地使用權(quán)屬于國(guó)家劃撥的，可辦理房屋產(chǎn)權(quán)證和國(guó)有劃撥建設(shè)用地使用權(quán)證，在補(bǔ)繳土地出讓金后，有條件的上市交易；建設(shè)用地使用權(quán)為集體所有的，可辦理房屋產(chǎn)權(quán)證和集體建設(shè)用地使用權(quán)證，允許在集體組織成員之間交易，但不得超出組織之外?！盵5]

（3）宅基地使用權(quán)的客體。宅基地使用權(quán)的客體是使用權(quán)人可以在其上建造房屋和附屬設(shè)施，但不能在宅基地上投資建廠，也不得作為非農(nóng)業(yè)目的使用。宅基地之下的資源一般而言屬于國(guó)家所有，為了便利生活，宅基地使用權(quán)人可以在宅基地之下設(shè)置水井等。此外，關(guān)于宅基地的面積和數(shù)量，需要明確。首先，宅基地使用權(quán)是原始取得的，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民都有取得宅基地使用權(quán)的資格，在宅基地的面積和數(shù)量上是平等的。其次，宅基地的面積確定上，按照民主協(xié)商程序決定，但是由于土地資源的特殊性和各地情況的差異，需要國(guó)家管理機(jī)關(guān)介入，依法按照不同地域特點(diǎn)規(guī)范每戶和每個(gè)農(nóng)戶宅基地的最大面積，并且遵循“一戶一宅”原則。

2.以權(quán)屬登記保障權(quán)屬明晰

宅基地使用權(quán)退出的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)是確權(quán)登記。按照物權(quán)法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，對(duì)宅基地和其上的房屋按照登記的機(jī)構(gòu)和登記的流程統(tǒng)一登記。國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定要求完成全國(guó)宅基地使用權(quán)的登記發(fā)證工作，明晰權(quán)屬，對(duì)農(nóng)民合法的宅基地必須發(fā)證到戶。

（三） 宅基地退出的利益分配

政府主導(dǎo)的宅基地退出本質(zhì)是需要宅基地的發(fā)展權(quán)，故應(yīng)對(duì)宅基地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的增值收益把握以下三點(diǎn)。一是土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的大小部分源于特殊的地理區(qū)域，所以面對(duì)因區(qū)域優(yōu)勢(shì)獲得的發(fā)展權(quán)的分配就不應(yīng)限于周邊農(nóng)民、集體組織以及當(dāng)?shù)卣?，有必要通過(guò)稅收、扶貧等的調(diào)節(jié)將利益分配給更廣范圍的其他人口。二是土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值的大小還取決于，政府在此地的公共投資，比如教育、基礎(chǔ)設(shè)施等，因政府投資帶來(lái)的發(fā)展而非農(nóng)民的生產(chǎn)勞動(dòng)或者其他的投入帶來(lái)的土地增值，所以土地發(fā)展權(quán)的分享一方涉及政府。三是城市化進(jìn)程中，新增人口的社會(huì)保障投入需要土地增值部分的共享。此外，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委的關(guān)于《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出“土地增值收益調(diào)節(jié)金”，它是指對(duì)因土地增值收益的獲取者征收一定比例的政府基金，適當(dāng)調(diào)節(jié)其與偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村土地權(quán)利人之間的差距。所以土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的收益需要在國(guó)家、集體和農(nóng)民之間按比例分配，但要側(cè)重于農(nóng)民利益的保障。

（四）宅基地退出的配套規(guī)劃

第一，健全政策配套機(jī)制。宅基地退出后的整理、置換、復(fù)墾涉及跨地區(qū)的安置、退出宅基地的補(bǔ)償?shù)戎T多問(wèn)題，在城鎮(zhèn)社區(qū)的安置還涉及戶籍、城鄉(xiāng)社會(huì)保障、就業(yè)等問(wèn)題，都需要配套的政策支撐。寧夏平羅縣的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。平羅縣建立和完善工作機(jī)制，建立確權(quán)、評(píng)估、登記、變更、注銷等工作；建立和完善流轉(zhuǎn)平臺(tái)，及時(shí)收集和發(fā)布各類產(chǎn)權(quán)交易信息，組織產(chǎn)權(quán)交易，為抵押物處置、抵押權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)；完善產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，開(kāi)展對(duì)宅基地上的房屋評(píng)估工作，制定并公布本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地上房屋的抵押融資基準(zhǔn)價(jià)格（最低保護(hù)價(jià)）等等

第二，完善社會(huì)保障機(jī)制。當(dāng)前農(nóng)民宅基地退出意愿不積極，主要原因在于社會(huì)保障制度的不完善。為了解決農(nóng)民退出宅基地的后顧之憂，需要我們改革戶籍制度，消除固有的身份差異，使農(nóng)民能更好地融入城市生活，消減農(nóng)戶對(duì)宅基地的依賴心理。加強(qiáng)城鎮(zhèn)化后的新市民的工作技能培訓(xùn)，拓展就業(yè)渠道，解決離開(kāi)農(nóng)村后的找到符合自己能力的謀生手段，增強(qiáng)離開(kāi)宅基地的意愿。建立宅基地退出后的農(nóng)民社會(huì)保障水平與城市社會(huì)保障相銜接的激勵(lì)制度，完善子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)等配套措施，確保農(nóng)民進(jìn)城后能享受城市的公共服務(wù)和社會(huì)福利，使農(nóng)戶放下對(duì)退出宅基地后對(duì)城市生活不確定性的擔(dān)憂。

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