丁小珊

〔摘要〕鄧小平以人為本思想在城鎮(zhèn)建設(shè)中的基本指向體現(xiàn)為滿足人的需要，促進(jìn)人的發(fā)展，維護(hù)人的權(quán)益三個(gè)方面，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出發(fā)展性、求是性、開放性三大基本特征。鄧小平人本思想應(yīng)用在城鎮(zhèn)建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)對當(dāng)下城市發(fā)展有重要啟示作用：城鎮(zhèn)規(guī)劃必須以滿足人的需要為前提，城鎮(zhèn)建設(shè)要有前瞻性、開放性，要培育特色小鎮(zhèn)。

〔關(guān)鍵詞〕鄧小平；以人為本；城鎮(zhèn)化

〔中圖分類號〕A849〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2096-0921（2017）01-0078-10

人本思想是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最核心的理念，是解決城市問題的總閘門，關(guān)乎城鎮(zhèn)發(fā)展的根本、全局和未來。鄧小平在探索中國特色社會主義偉大實(shí)踐中，高度重視城鎮(zhèn)建設(shè)，作出了諸多重要指示和精要論述，并積極推動以人為本思想在城鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用，總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)對于我們今天大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有重要的指導(dǎo)作用。

一、鄧小平以人為本思想在城鎮(zhèn)建設(shè)中的基本指向

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)要滿足人的需要滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要是社會主義優(yōu)越性的直接體現(xiàn)，也是城鎮(zhèn)建設(shè)的基本要求。馬克思說過，“當(dāng)人們還不能使自己的吃喝住穿在質(zhì)和量方面得到充分供應(yīng)的時(shí)候，人們就根本不能獲得解放”〔1〕。鄧小平在延安工作時(shí)期就對民眾生計(jì)問題給予高度重視。1948年，他在分析今后的政策策略時(shí)指出：“像魯山街上這個(gè)小市場，如果倒閉了，起碼有一萬人失掉生計(jì)，馬上向你伸手要飯吃。我們這個(gè)區(qū)有三萬人靠種植煙草生活，如果紙煙廠垮了，不能出口，這三萬人馬上沒有飯吃，沒有衣穿。究竟是打倒了資本家，還是打倒了老百姓？我看這不是打倒了資本家，而是打掉了人民的生計(jì)。”“人民的生活要受影響，那時(shí)國民黨不叫我們走，我們也得走，革命就要失敗?！薄?〕可見，鄧小平認(rèn)為滿足人民的物質(zhì)生活需要是決定革命成敗的根本因素，是能否獲得人民群眾支持的基本前提。

中華人民共和國成立后，社會事業(yè)百廢待興，鄧小平在城鎮(zhèn)建設(shè)中處處著眼于民眾的需求，以人為本的思想得到很好的呈現(xiàn)。首先，鄧小平依舊重視解決人民的生計(jì)問題。他認(rèn)為城市工作的開展必須依靠工人階級，要用高度的熱忱去關(guān)懷工人階級的各方面，從政治上、文化上、生活和物質(zhì)福利上去關(guān)心他們，不要忽略有利于工人的“小事”。在物質(zhì)緊缺的情況下，鄧小平指出，關(guān)心群眾生活“不是說一句話就可以解決的，要做許多踏踏實(shí)實(shí)的工作。比如鋼鐵工人勞動那樣重，而蔬菜少、肉類缺，基本條件都保證不了，這樣的問題就必須具體地去研究解決。這一點(diǎn)在工業(yè)多的城市要特別注意”?！斑€有在山區(qū)的三線工廠，那里的商業(yè)工作也要改進(jìn)?！薄皯?yīng)該采取一些措施。比如重慶附近，可以專門劃出一部分地種菜，生產(chǎn)的蔬菜首先供應(yīng)工廠，還可以供應(yīng)市民。”〔3〕

其次，鄧小平在城市規(guī)劃布局中注重滿足人民的物質(zhì)文化需求，重視民眾生活的便利性。關(guān)于“骨頭”和“肉”的闡釋最能反映出鄧小平城市建設(shè)以人為本的思想。20世紀(jì)50年代末期，鄧小平總結(jié)城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)時(shí)強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)布局要適當(dāng)，城市建設(shè)要注意“骨頭”和“肉”的關(guān)系。在人多的地方多建一些簡易的商店、理發(fā)店等服務(wù)性行業(yè)。有群眾的地方就要修學(xué)校，少建一些大型的校舍，多建一些簡易的學(xué)校?！?〕 鄧小平指出今后我們要花更少的錢解決更多的問題。他還提到過去我們在城市規(guī)劃中對“肉”重視不夠，對于花很少的錢就可以解決群眾需要的問題，甚至有些不花錢也能解決的問題，都注意得不夠?！?〕

在實(shí)地調(diào)查過程中，他以是否充分滿足人民群眾物質(zhì)文化生活需要作為衡量城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)劣的標(biāo)尺。例如，他曾對以人本思想作為建設(shè)指導(dǎo)思想的蘭州市大加贊賞，贊賞其城市簡樸實(shí)用。對有的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏群眾觀點(diǎn)，出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)中忽視解決人民生存需要問題時(shí)，鄧小平給予了批評，如他提到“西安的電影院戲院并不少，但是在工業(yè)區(qū)一個(gè)也沒有，要看戲的人找不到戲院，有戲院的地方?jīng)]有多少人去看戲，這個(gè)布局顯然是不適當(dāng)?shù)?。西安的城隍廟，有很多簡易的商店，工業(yè)區(qū)為什么不多搞幾個(gè)城隍廟呢”〔6〕？鄧小平認(rèn)為城市規(guī)劃布局得當(dāng)，可以解決一系列城市本身可能存在的問題。

再次，城鎮(zhèn)建設(shè)要隨人民需求的變化而不斷跟進(jìn)。20世紀(jì)80年代，人民溫飽問題基本得以解決，鄧小平提出要搞基本建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡，補(bǔ)償多年來的欠賬?！拔覀兊某鞘行枰ㄔO(shè)，搞下水道、房屋、交通，辦學(xué)校。”〔7〕鄧小平的這一指導(dǎo)思想解放了生產(chǎn)力，提升了城市建設(shè)速度。至20世紀(jì)80年代末期，民眾居住問題則成為了新的關(guān)注焦點(diǎn)。1986年，鄧小平視察天津時(shí)指出：“建設(shè)居民小區(qū)，人民群眾有了好的環(huán)境，看到了變化，就有信心，就高興，事情也就好辦了?！薄?〕鄧小平深入淺出地講出了城市建設(shè)的關(guān)鍵：一切以人民的利益為重，滿足民眾的需要，讓老百姓滿意，這是城市建設(shè)的重要準(zhǔn)繩。

從鄧小平關(guān)于城市規(guī)劃、城市生活注意事項(xiàng)的談話中可見，鄧小平在城鎮(zhèn)建設(shè)中將滿足人民物質(zhì)生活需要放在首位，充分體現(xiàn)了其以人為本的思想。（二）城鎮(zhèn)建設(shè)要促進(jìn)人的發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)的目的不僅要讓民眾物質(zhì)生活條件日益改善，也要逐步推進(jìn)人的全面而自由發(fā)展。全面發(fā)展的人，其創(chuàng)造的社會物質(zhì)文化財(cái)富就越多，越能夠推動城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展；反之，城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造了越來越多的物質(zhì)財(cái)富，又為人的全面而自由發(fā)展提供了優(yōu)越的物質(zhì)條件。鄧小平倡導(dǎo)的城市改革是一場全方位的改革，不僅包括經(jīng)濟(jì)體制改革，還包括教育文化、科技衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域改革。鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)以人為本思想的第二個(gè)基本指向就是城鎮(zhèn)建設(shè)和人的發(fā)展相輔相成。具體表現(xiàn)上，一是鄧小平在各個(gè)歷史時(shí)期的城鎮(zhèn)建設(shè)工作中重視發(fā)揮人才作用，重視人才培養(yǎng)和選拔，重視促進(jìn)人才自身發(fā)展；二是在城市建設(shè)中，給予人民更多的參與權(quán)與決定權(quán)。

鄧小平在全面負(fù)責(zé)城市經(jīng)濟(jì)工作期間，非常重視技術(shù)人才的培養(yǎng)與重用，認(rèn)為他們是城鎮(zhèn)建設(shè)的重要支柱。首先，鄧小平非常注重提拔年輕技術(shù)人才。在1961年，他呼吁要大批提拔年青的技術(shù)干部。他說：“好多大學(xué)畢業(yè)生，工作了幾年還當(dāng)見習(xí)技術(shù)員，為什么不能大膽提拔當(dāng)工程師？留學(xué)生回來后，使用得又怎樣？我們再沒有錢，也要把這批人提上來。不在其位，不謀其政嘛。把年輕人提起來，放到重要崗位，管的業(yè)務(wù)寬了，見識就廣了，就能更好地發(fā)揮作用。”〔9〕鄧小平堅(jiān)信大膽提拔和放手使用比較年輕的有專業(yè)知識又有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的人才，讓干部隊(duì)伍年輕化、知識化、專業(yè)化，可以較大程度上推動城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。20世紀(jì)80年代中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，這一時(shí)期，鄧小平把破格提拔人才放在了改革的高度上來認(rèn)識。例如，他曾評價(jià)天津“中山門蝶式立交橋的設(shè)計(jì)者干得好，破格批準(zhǔn)他為工程師，應(yīng)該，這是誰也不應(yīng)反對的，這也叫改革”〔10〕。尊重知識，尊重人才，給予科技人才足夠的發(fā)展空間正是鄧小平城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要指導(dǎo)思想。其次，鄧小平注重調(diào)動技術(shù)人才參與社會建設(shè)的積極性。1975年，鄧小平開始全面整頓后隨即開始撥亂反正工作。他提到，“搞了那么多人，不給他們落實(shí)政策，能把群眾的積極性調(diào)動起來嗎？我們講落實(shí)政策，不僅要解決戴上帽子的那些人的問題，而且要解決他們周圍受到牽連的人的問題”?！坝行┤穗m然沒有戴帽子，但是批評或者斗爭過他們，傷了感情”，這些問題都要妥善解決。“在落實(shí)政策時(shí)，還要特別注意那些老工人、技術(shù)骨干、老勞模，要把這一部分人的積極性調(diào)動起來。有些該回領(lǐng)導(dǎo)崗位的要調(diào)回來，擺到適當(dāng)位置上。”〔11〕正是有了這些正確的政策指導(dǎo)，大批冤假錯案得以平反，城市社會趨于穩(wěn)定，這批人才成為了改革開放初期城鎮(zhèn)建設(shè)的中堅(jiān)力量。

1984年，中共十二屆三中全會通過了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，該《決定》指出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)在城市。改革開放初期城市建設(shè)重點(diǎn)體現(xiàn)為辦好經(jīng)濟(jì)特區(qū)，增加對外開放城市。在對外開放城市建設(shè)中，鄧小平促進(jìn)人的發(fā)展思想得到充分體現(xiàn)。鄧小平指出城市經(jīng)濟(jì)體制改革的目的在于調(diào)動人的工作積極性，激發(fā)人的潛力，從而促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。當(dāng)時(shí)深圳的建設(shè)速度相當(dāng)快，蓋房子幾天就是一層，一棟大樓沒有多少天就蓋起來了。鄧小平多次講述深圳經(jīng)驗(yàn)，指出深圳城市建設(shè)“效率高的一個(gè)原因是搞了承包制，賞罰分明”，深圳的蛇口工業(yè)區(qū)建設(shè)速度更快，“原因是給了他們一點(diǎn)權(quán)力，五百萬美元以下的開支可以自己作主”〔12〕。在鄧小平的支持下，“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”的口號迅速傳遍全國。鄧小平人的發(fā)展觀念不僅表現(xiàn)在城市物質(zhì)文明建設(shè)方面，而且還表現(xiàn)在城市精神文明建設(shè)方面。隨著對外開放城市的建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，城市文化生活變得豐富多彩，人的精神品質(zhì)亦得到提升。深圳在這一時(shí)期形成了諸如“讓城市因熱愛讀書而受人尊重”、“送人玫瑰，手有余香”、“來了，就是深圳人”〔13〕等特有的城市文化。

鄧小平促進(jìn)人的發(fā)展思想在內(nèi)陸地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)中亦能得到體現(xiàn)。他曾提出“農(nóng)村、城市都要允許一部分人先富裕起來，勤勞致富是正當(dāng)?shù)摹薄?4〕。在這種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展思想的指導(dǎo)下，20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，不僅解決了占農(nóng)村剩余勞動力百分之五十的人的出路問題，而且?guī)咏ㄔO(shè)了大批新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1983年，鄧小平在江浙地區(qū)視察，一路上就看到情況很好，人們喜氣洋洋，新房子蓋得很多，市場物資豐富，干部信心很足?！?5〕鄉(xiāng)村新型城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，不僅改變了中國農(nóng)村落后的社會風(fēng)貌，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步及國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，改善了農(nóng)村人口的生活條件，而且通過農(nóng)民素質(zhì)的提高，使整體國民素質(zhì)得到提高，通過加速農(nóng)村人口的現(xiàn)代化，推動了我國經(jīng)濟(jì)社會的整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程。（三）城鎮(zhèn)建設(shè)要維護(hù)人的權(quán)益以人為本的城鎮(zhèn)建設(shè)，必須維護(hù)人的權(quán)益，充分考慮和預(yù)見人們對更高生活質(zhì)量的追求，提高城鎮(zhèn)生活的舒適度和幸福感，讓各階層的民眾充分融入城鎮(zhèn)，共同發(fā)展，共享城市現(xiàn)代化的文明成果。維護(hù)人的權(quán)益一方面體現(xiàn)為城鎮(zhèn)建設(shè)中加強(qiáng)對城市居民的生活保障，另一方面體現(xiàn)為堅(jiān)持按勞分配的原則，尊重人與人之間發(fā)展的差異性。

加強(qiáng)對居民的生活保障主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是住房。中國人自古重視安居樂業(yè)，20世紀(jì)80年代鄧小平就如何進(jìn)行城鎮(zhèn)住宅制度改革提出了若干原則。他指出：“關(guān)于住宅問題，要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊睿部梢苑制诟犊?，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價(jià)調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租?！薄?6〕鄧小平還特別重視科技工作者的權(quán)益保障。他提出“要給有培養(yǎng)前途的科技人員創(chuàng)造條件，關(guān)心他們，支持他們，包括一些有怪脾氣的人。首先要解決這些人的房子問題”〔17〕。

二是物價(jià)。20世紀(jì)80年代末期，由于多種原因，全國物價(jià)上漲，出現(xiàn)全民搶購風(fēng)潮。為了更好地保障市民的生活權(quán)益，鄧小平一方面指出物價(jià)上漲是改革必然，以往物價(jià)國家定，購銷難于合理化，國家補(bǔ)貼包袱重，經(jīng)濟(jì)建設(shè)難籌劃。在這個(gè)時(shí)期要堅(jiān)持理順物價(jià)，繼續(xù)放開肉、蛋、菜、糖四種副食品價(jià)格，不要怕冒風(fēng)險(xiǎn)，加速改革步伐，膽子還要再大些；另一方面通過改革不合理價(jià)格，深入開展物價(jià)大檢查，控制物價(jià)上漲等措施，保障人們正常生活需求的滿足。

三是安全。對城市民眾安全的維護(hù)體現(xiàn)為嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動，加強(qiáng)法制建設(shè)。20世紀(jì)70年代末期，大量下鄉(xiāng)青年返城，成為待業(yè)青年，城市各類社會問題突出。刑事案件、惡性案件大幅度增加，嚴(yán)重影響人民群眾正常的社會生活。對此，鄧小平提出每個(gè)大、中城市，都要在三年內(nèi)組織幾次戰(zhàn)役?！拔覀冋f過不搞運(yùn)動，但集中打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動還必須發(fā)動群眾。動員全市人民參加，這本身對人民是教育，同時(shí)能挽救很多人，挽救很多青年?！薄?8〕嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動先從北京開始，然后上海、天津，以至其他城市，最終取得了預(yù)期的效果，城市社會秩序逐漸好轉(zhuǎn)。鄧小平還認(rèn)為，打擊形式犯罪活動是一項(xiàng)手段，加強(qiáng)法制是社會穩(wěn)定的重要保證。在他的支持下，1979年出臺了新中國第一部《刑法》，中國逐漸建立起一個(gè)門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系，民眾安全保護(hù)落到了實(shí)處。

四是生態(tài)。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，營造宜居環(huán)境也是對市民權(quán)益保障的重要舉措。鄧小平在四十年前就萌發(fā)了綠色發(fā)展理念。他曾談到：“北京要搞好環(huán)境，種草種樹，綠化街道，管好園林，經(jīng)過若干年，做到不露一塊黃土。”〔19〕這反映了其建設(shè)生態(tài)城市的想法。20世紀(jì)80年代，鄧小平專門書寫“植樹造林，綠化祖國，造福后代”〔20〕的題詞，動員人民植樹造林，提高環(huán)境質(zhì)量，加強(qiáng)居住環(huán)境的保護(hù)。在當(dāng)下環(huán)境質(zhì)量下降的情況下來看，鄧小平提倡環(huán)境保護(hù)、重視生態(tài)建設(shè)無疑是有遠(yuǎn)見的。

五是民主管理。鄧小平認(rèn)為擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，實(shí)行管理民主化可以更好地保障民眾權(quán)益。民主管理，主要體現(xiàn)在依靠工人團(tuán)結(jié)職員，具體體現(xiàn)到工會、工廠管理委員會、職工代表會這三種組織形式。1950年底，城市失業(yè)問題嚴(yán)重。鄧小平提出，要“開各界人民代表會，這是聯(lián)系群眾最好、最主要的辦法”〔21〕。改革開放后，鄧小平進(jìn)一步指出城市工礦企業(yè)擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的同時(shí)保障職工的利益是非常重要的措施。1980年，他指出“我們在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面，正在尋求一條合乎中國實(shí)際的，能夠快一點(diǎn)、省一點(diǎn)的道路，其中包括擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)和民主管理”〔22〕。同年，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點(diǎn)單位達(dá)到六千多個(gè)。此外，工礦企業(yè)還進(jìn)行制度改革，其中一項(xiàng)是各企業(yè)事業(yè)單位普遍成立職工代表大會或職工代表會議。職工代表有權(quán)對本單位重大問題進(jìn)行討論，做出決定，最大程度地保障人民權(quán)益。至1980年底，城市“大多數(shù)工廠企業(yè)的生產(chǎn)秩序有了很大的進(jìn)步，人民生活由于工資調(diào)整、就業(yè)增加、住房增加，也開始逐步有所改善”〔23〕。

維護(hù)人的權(quán)益還體現(xiàn)為堅(jiān)持按勞分配，尊重個(gè)體發(fā)展的差異性。鄧小平指出按勞分配的分配方式可以最大程度保護(hù)民眾權(quán)益。市場經(jīng)濟(jì)條件下，人的貢獻(xiàn)不同，在待遇上也應(yīng)當(dāng)有差別。如果不管貢獻(xiàn)大小、技術(shù)高低、能力強(qiáng)弱、勞動輕重，工資相同，表面上看來似乎大家是平等的，但實(shí)際上是不符合按勞分配原則的。“合格的管理人員、合格的工人，應(yīng)該享受比較高的待遇，真正做到按勞分配。這個(gè)并不是資產(chǎn)階級的，平均一百元二百元的工資，變不成資本家。這會不會打擊其他人的積極性？講怪話的會有，但可以刺激大家努力向上。發(fā)展經(jīng)濟(jì)工人要增加收入，這樣反過來才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！薄?4〕尊重個(gè)體發(fā)展的差異性在實(shí)踐中逐漸形成了規(guī)則制度，如中共十一屆三中全會主題報(bào)告提出要善于選用人員，量才授予職責(zé)，嚴(yán)格考核，賞罰分明。在經(jīng)濟(jì)政策上，要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，生活先好起來。一部分人生活先好起來，就必然產(chǎn)生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動其他地區(qū)、其他單位的人們向他們學(xué)習(xí)。這樣的政策制度推進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。

二、鄧小平以人為本思想在城鎮(zhèn)建設(shè)中的基本特征

（一）鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想的發(fā)展性特征鄧小平的人本思想在城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐中是隨著形勢變化不斷發(fā)展的，其變化大致可以分為三個(gè)階段。

20世紀(jì)五六十年代，鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想側(cè)重于解決人民生存問題。中華人民共和國成立后，百廢待興，物質(zhì)匱乏，鄧小平在這一階段人本思想具體體現(xiàn)為其提出城市建設(shè)必須滿足人民生存的需要，解決人民群眾的生存需要就是城市建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。鄧小平指出：“我們的建設(shè)工作應(yīng)該面對群眾，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，修建學(xué)校如此，修建文化娛樂場所如此，解決‘骨頭和‘肉的關(guān)系問題也是如此”〔25〕。在有關(guān)城市規(guī)劃、城市生活注意事項(xiàng)等多次談話中，鄧小平都提到如何最大限度地解決人民衣食問題，這是鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想在這一階段的重要特征。

改革開放初期，鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想從解決群眾溫飽問題轉(zhuǎn)向促進(jìn)人的發(fā)展。具體舉措有重視城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先頭兵科技人才的培養(yǎng)與重用，城市基礎(chǔ)建設(shè)鼓勵承包制，鼓勵創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)等。他曾高屋建瓴地指出發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的作用：“大量農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)到新興的城鎮(zhèn)和新興的中小企業(yè)。這恐怕是必由之路?！薄?6〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提高了農(nóng)民的生活水平，有力地促進(jìn)了農(nóng)民的生活方式、思維方式和價(jià)值觀念的發(fā)展變化，成為推動農(nóng)村社會變革的強(qiáng)大動力。

20世紀(jì)80年代末90年代初，鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想更側(cè)重保障人民的權(quán)益。具體體現(xiàn)為加強(qiáng)對城市居民吃穿住用行的生活保障和堅(jiān)持按勞分配，尊重個(gè)體和區(qū)域發(fā)展的差異性。如20世紀(jì)80年代末期加強(qiáng)物價(jià)管理，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，打擊城市刑事犯罪，實(shí)施按勞分配，擴(kuò)大民眾民主管理權(quán)等。（二）鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想的求是性特征鄧小平人本思想在城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐中尤其重視從國情出發(fā)，遵從一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是的原則。這一原則具體體現(xiàn)在以下三方面。

首先，鄧小平立足中國國情，正確界定城市與農(nóng)村發(fā)展關(guān)系，指出城市的發(fā)展是建立在農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)之上的。鄧小平曾明確指出，中國是農(nóng)業(yè)人口大國，在進(jìn)行城市建設(shè)的過程中，要堅(jiān)定不移地“確立以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、為農(nóng)業(yè)服務(wù)的思想”。各“工業(yè)區(qū)、工業(yè)城市要帶動附近農(nóng)村，幫助農(nóng)村發(fā)展小型工業(yè)，搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”〔27〕。并進(jìn)而指出城市建設(shè)的目的是促進(jìn)城市和農(nóng)村人口生活質(zhì)量的提高，城市發(fā)展是為大多數(shù)人民服務(wù)的，不能將城市和鄉(xiāng)村發(fā)展割裂開來?！爸袊邪俜种耸娜丝谧≡谵r(nóng)村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的?！薄?8〕鄧小平甚至在20世紀(jì)60年代初大饑荒時(shí)期，提出縮小城市發(fā)展規(guī)模，鼓勵民眾返回農(nóng)村。

其次，他遵從中國區(qū)域發(fā)展不均衡的客觀現(xiàn)實(shí)，認(rèn)識到在當(dāng)下中國區(qū)域均衡發(fā)展不可能一蹴而就，根據(jù)區(qū)域城市發(fā)展實(shí)際情況，提出了區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。20世紀(jì)70年代末期，鄧小平看到了沿海地區(qū)城市交通便利，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，發(fā)展?jié)摿薮?，因此，他在現(xiàn)代化總體戰(zhàn)略構(gòu)想中，對國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，將沿海地區(qū)城市優(yōu)先發(fā)展，并視作中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的突破口。這一時(shí)期，區(qū)域均衡發(fā)展格局被打破，國家非均衡發(fā)展格局得以形成，沿海城市獲得了快速發(fā)展，這正是鄧小平尊重實(shí)際，人本思想在區(qū)域格局戰(zhàn)略制定中的體現(xiàn)。之后，東部地區(qū)城鎮(zhèn)迎來了發(fā)展的黃金機(jī)遇，珠三角、長三角地區(qū)城鎮(zhèn)成為中國經(jīng)濟(jì)增長的新中心，并有力地輻射和帶動了國家的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的大發(fā)展，這充分驗(yàn)證了鄧小平遵從實(shí)際實(shí)施城鎮(zhèn)化布局的高瞻遠(yuǎn)矚。

再次，鄧小平認(rèn)為城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)立足于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，節(jié)約資源，降低成本。鄧小平曾批判中央大企業(yè)浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。指出有些企業(yè)規(guī)模很大，占地很多，每一個(gè)工廠，都有一個(gè)很大的廠前區(qū)，一個(gè)辦公大樓。很多錢是花得不適當(dāng)?shù)?。鄧小平進(jìn)而指出城市規(guī)劃更不能一味地貪大求新，城市規(guī)劃得不好，也會造成大的浪費(fèi)。他在一次談話中提到，“據(jù)說西安市城市規(guī)劃的圖紙上已擺的滿滿的，實(shí)際上里邊空的地方很多，不知道哪一年才能填起來。每一座廠房相隔很遠(yuǎn)，廠內(nèi)占地很大，建設(shè)要花很多錢?！薄?9〕對如何節(jié)約務(wù)實(shí)地制定城市發(fā)展規(guī)劃提出了指導(dǎo)性意見。

此外，求是性還體現(xiàn)在鄧小平強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展過程中的制度創(chuàng)新。他指出城鎮(zhèn)化的過程不僅僅是一個(gè)人口向城市集中的過程，更是一個(gè)相關(guān)政策制度不斷創(chuàng)新和完善的過程。鄧小平在城市管理中提出下放企業(yè)自主權(quán)，加大民主管理權(quán)，從制度上給予民眾更多的權(quán)益保障。（三）鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想的開放性特征 鄧小平以人為本思想在城鎮(zhèn)建設(shè)中的第三個(gè)特點(diǎn)就是開放性。他講到社會主義必須大力發(fā)展生產(chǎn)力，逐步消滅貧窮，不斷提高人民的生活水平。因此，社會主義就是要讓一部分人、一部分地區(qū)、一部分城市先富起來，先富帶動后富，不能搞平均主義，也不能關(guān)起門來搞建設(shè)。要正確對待發(fā)展的差異性。

他認(rèn)為城鎮(zhèn)建設(shè)和人的發(fā)展一樣，要敢于嘗試，不怕走彎路。他曾經(jīng)說過：“由于城市改革的復(fù)雜性，可能會出些差錯。但這影響不了大局，我們是走一步看一步，有不妥當(dāng)?shù)牡胤剑倪^來就是了?！薄?0〕指出城鎮(zhèn)建設(shè)要大膽改革，鼓勵搞承包，分段、分級承包，實(shí)行責(zé)任制。鄧小平在城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐中也多次提及政府不要管得太死，要下放企業(yè)自主權(quán)，加大民主管理權(quán)，干部政策要“紅專結(jié)合，管工業(yè)的一定要?！薄?1〕?！拔覀冞@些人能做的工作，只是為大家創(chuàng)造條件。有了干擾，就排除它一下。發(fā)現(xiàn)有什么東西束縛了大家，幫助大家想點(diǎn)辦法，解放出來。”〔32〕正是有這樣的開放性心態(tài)，中國城鎮(zhèn)建設(shè)和民眾生活水平才有了飛速的發(fā)展。

三、鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想的實(shí)踐啟示

新中國成立之初至20世紀(jì)末期，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)處于起步階段，在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位尚未確立，鄧小平對城鎮(zhèn)化的思考也只是停留在解決具體問題的層面上，尚未形成系統(tǒng)而成熟的理論體系，但仍然可見其以人為本思想貫穿城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展始終。其中諸多重要觀點(diǎn)和論斷，對我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，直到今天仍具極高的借鑒價(jià)值。（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃必須以滿足人的需要為前提鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想的最直接導(dǎo)向就是要以為人民服務(wù)為宗旨，關(guān)心群眾的疾苦，多為群眾辦實(shí)事。這一城鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)思想一直延續(xù)至今。2003年胡錦濤總書記提出科學(xué)發(fā)展觀的核心是“以人為本”，強(qiáng)調(diào)發(fā)展“必須堅(jiān)持以人為本”。2015年，在黨的十八屆五中全會上，習(xí)近平同志系統(tǒng)論述了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，其中共享就是堅(jiān)持以人為本、以民為本，突出人民至上，致力于解決我國發(fā)展中共享性不夠、受益不平衡問題，并提出實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

這一指導(dǎo)思想對現(xiàn)在某些只談規(guī)劃，脫離群眾實(shí)際的面子工程規(guī)模城鎮(zhèn)化的地方政府和地區(qū)來講，更加具有指導(dǎo)意義。許多城市目前已開始了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化新的嘗試探索。例如，不少大城市受“攤大餅”式的傳統(tǒng)規(guī)劃思維影響，“大城市病”的問題日益突出。隨著城市的快速發(fā)展，大宗用地開發(fā)較為普遍，造成街區(qū)宜居性不高，缺乏活力。為了更好地滿足人民生活需要，政府設(shè)計(jì)了小街區(qū)規(guī)制，這是指由城市主干道圍合、中小街道分割、路網(wǎng)密度較高、土地功能復(fù)合、公共交通完善、公共服務(wù)設(shè)施就近配套的開放街區(qū)模式?！靶〗謪^(qū)規(guī)制”實(shí)現(xiàn)增加城市路網(wǎng)密度、強(qiáng)化城市公共配套服務(wù)、增強(qiáng)城市復(fù)合功能、提升城市環(huán)境品質(zhì)，最終建成現(xiàn)代宜人街區(qū)，實(shí)現(xiàn)舊城的有機(jī)更新。這即是當(dāng)今城市規(guī)劃中人本思想的重要體現(xiàn)。（二）城鎮(zhèn)建設(shè)要有前瞻性鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想是在實(shí)踐中不斷發(fā)展的，關(guān)注重點(diǎn)亦是不斷變化的。從新中國成立之初到改革開放初期，滿足廣大人民群眾日益增長的物質(zhì)需求是城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。之后，城鎮(zhèn)建設(shè)中謀求人的全面發(fā)展，保障民眾權(quán)益逐漸成為關(guān)注的重點(diǎn)。21世紀(jì)的中國，大多數(shù)地區(qū)已步入小康社會，城市居民大都達(dá)到了小康生活水平，關(guān)注點(diǎn)應(yīng)由重點(diǎn)解決廣大市民物質(zhì)需求轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q其精神文化需要，著力增加適應(yīng)居民需求的公共產(chǎn)品和公共文化服務(wù)供給。

公共文化服務(wù)體系既是市民精神文化生活的媒介與來源，又是城市文化與精神的依托與載體。現(xiàn)今，廣大市民對精神文化的需求逐漸遞增。博物館、圖書館、文化宮、美術(shù)館成為市民新的最喜愛的去處。在新時(shí)期，完善城市文化活動設(shè)施，加強(qiáng)基層社區(qū)文化活動是一個(gè)發(fā)展趨勢。目前，許多城市社區(qū)文化活動中心亦開設(shè)了針對社區(qū)各個(gè)年齡層次居民的文化課程，成立了小型社區(qū)圖書館，也會定期舉辦社區(qū)活動。但總體而言，群眾性文化活動還不活躍，宣傳力度不夠。以群眾文化需求為導(dǎo)向的公共文化服務(wù)多元供給機(jī)制尚未建立。因此，這將是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)。（三）加強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展模式探索，培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)20世紀(jì)80年代初期，鄧小平為了解放農(nóng)村剩余勞動力，支持發(fā)展以小城鎮(zhèn)建設(shè)為載體的城鎮(zhèn)化道路。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)造性地開辟了一條“進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移之路，這條中國特色的城鎮(zhèn)化道路是正確的。這一時(shí)期，小城鎮(zhèn)數(shù)量猛增，到1992年達(dá)到1.2萬個(gè)左右，是1979年的4倍多，成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的舉足輕重的力量。形成了以“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革——剩余勞動力增加——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)涌現(xiàn)——小城鎮(zhèn)建設(shè)”為軌跡的城鎮(zhèn)化模式。這是鄧小平以極其敏銳的戰(zhàn)略眼光，創(chuàng)造性地走出的一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路，它契合了改革開放之初中國的國情，是當(dāng)時(shí)條件下的最優(yōu)選擇。

時(shí)至今日，鄧小平的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略仍然具有重大意義。當(dāng)前大城市中普遍面臨人口過度集中、交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張等多種城市問題，而小城鎮(zhèn)作為溝通城鄉(xiāng)的紐帶和橋梁，在承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，緩解大城市的承載壓力，安置勞動力就業(yè)方面潛力巨大，可以說，兩者在城鎮(zhèn)化中各具優(yōu)勢，完全可以實(shí)現(xiàn)功能整合，優(yōu)勢互補(bǔ)。農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型本質(zhì)上與城市化有關(guān)，但城市化不可能是中國農(nóng)村轉(zhuǎn)型的最終出路。中國地域廣闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化更不應(yīng)該只有一種模式，以小城鎮(zhèn)來促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程是符合我國國情的現(xiàn)實(shí)而有效的途徑。黨的十八屆三中全會亦提出，要推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在未來城鎮(zhèn)化的過程中，在發(fā)揮中心城市輻射作用的基礎(chǔ)上，加快中西部城市、中小城市和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成若干具有較強(qiáng)輻射作用的城市群，促進(jìn)各類城市功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。可見，鄧小平的小城鎮(zhèn)建設(shè)思路，對于探索符合我國國情的城鎮(zhèn)化模式，建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系，有著深遠(yuǎn)意義。（四）城鎮(zhèn)管理應(yīng)有開放的心態(tài)、靈活的政策，重視制度創(chuàng)新鄧小平在城鎮(zhèn)管理中注重從制度上給予民眾更多的權(quán)益保障?，F(xiàn)今，新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民如何市民化是城鎮(zhèn)管理的難題。不少地方將城鎮(zhèn)化等同于城市建設(shè)，甚至以犧牲“三農(nóng)”為代價(jià)，換取城市一時(shí)發(fā)展，城鎮(zhèn)化的提速不僅沒有輻射、帶動鄉(xiāng)村的發(fā)展，反而拉大了城鄉(xiāng)差距。十八屆三中全會提出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。習(xí)近平總書記在論述“五大發(fā)展理念”中論述共享進(jìn)一步指出，廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。這實(shí)際上就是對鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)城鄉(xiāng)共富的人本思想的深入詮釋。

目前，多個(gè)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)將重點(diǎn)試點(diǎn)農(nóng)民工市民化。一些試點(diǎn)城市提出了很靈活的方案，如建立健全政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制等?，F(xiàn)今居住證等方案已經(jīng)在很多試點(diǎn)地區(qū)著手實(shí)施，取得了良好效果?？梢?，只有繼續(xù)堅(jiān)持改革創(chuàng)新，不斷更新發(fā)展理念，破解體制困境，才能真正貫徹新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的科學(xué)理念，釋放城鎮(zhèn)化“紅利”。

由上可知，在提倡以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的今天，我國城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展面臨重大戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)，重溫鄧小平城鎮(zhèn)建設(shè)中的人本思想指向，總結(jié)其城鎮(zhèn)建設(shè)中人本思想的特征和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重新審視當(dāng)下城鎮(zhèn)建設(shè)人本思想實(shí)施現(xiàn)狀是有著重要意義的。這不僅是我們對鄧小平這位偉人豐功偉績的緬懷，而且也有利于我國城鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，早日實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

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（責(zé)任編輯付國英王麗娟）