周驍然

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論環(huán)境罰款數(shù)額確定規(guī)則的完善

周驍然

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶，401120)

環(huán)境罰款是以威懾功能為核心的環(huán)境財(cái)產(chǎn)罰，欲準(zhǔn)確確定環(huán)境罰款數(shù)額，需要科學(xué)立法和精準(zhǔn)裁量的雙重保障。現(xiàn)階段環(huán)境罰款組成不完整、數(shù)額設(shè)定方式不恰當(dāng)以及裁量基準(zhǔn)體系不系統(tǒng)，導(dǎo)致環(huán)境罰款“數(shù)額低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、裁量肆意”。在未來完善環(huán)境罰款數(shù)額確定規(guī)則的實(shí)踐中，應(yīng)以適當(dāng)威懾為整體制度目標(biāo)，對現(xiàn)有立法和裁量規(guī)則體系加以調(diào)整。在立法中，確立包含違法情節(jié)罰款和違法收益罰款的環(huán)境罰款組成。同時(shí)，根據(jù)不同環(huán)境罰款組成的特征，選擇不同罰款設(shè)定方式，即以概括式的方式設(shè)定違法收益罰款，以數(shù)值數(shù)據(jù)式的方式設(shè)定違法情節(jié)罰款。在裁量中，運(yùn)用“二維網(wǎng)格式”裁量基準(zhǔn)分格技術(shù)構(gòu)建裁量基準(zhǔn)規(guī)則，并確立體系化的裁量調(diào)整規(guī)則。

環(huán)境罰款；罰款組成；罰款數(shù)額設(shè)定方式；罰款裁量基準(zhǔn)

“數(shù)額低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、裁量肆意”[1]已成為社會各界對我國環(huán)境罰款的共識。為改變這一尷尬現(xiàn)狀，2015年實(shí)施的“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，攜按日連續(xù)處罰等一系列新的處罰舉措，意圖一掃往日威懾?zé)o力之陰霾。然事與愿違，2016年初，江蘇省環(huán)保廳的環(huán)境違法案件通報(bào)中，出現(xiàn)了對光明化工超標(biāo)排放廢水的“603元罰款”。此通報(bào)一出，輿論嘩然，對該處罰決定的質(zhì)疑之聲不絕于耳。后江蘇省高郵市環(huán)保局解釋稱：“光明化工排放的廢水pH值為5.53(標(biāo)準(zhǔn)6-9)，根據(jù)《水污染防治法》第74條第1款的有關(guān)規(guī)定(超標(biāo)排放水污染物的，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額2倍以上5倍以下的罰款)，以及《高郵市環(huán)境保護(hù)局行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》，按30日廢水排放量測算，對光明化工廢水pH值超標(biāo)的違法行為處以罰款603元(應(yīng)繳排污費(fèi)的3倍)?！盵2]根據(jù)其解釋可見，即使按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定對光明化工廠排放pH值超標(biāo)廢水的違法行為進(jìn)行頂格處罰，其罰款金額也僅有區(qū)區(qū)1 005元。這樣的現(xiàn)實(shí)與2015年底美國曝光的大眾“排放門”事件形成了強(qiáng)烈的反差。2015年9月18日，美國環(huán)境保護(hù)署(后簡稱EPA)發(fā)布公告，指控大眾旗下部分產(chǎn)品在排放測試中，利用軟件控制的方法進(jìn)行造假。美國司法部應(yīng)EPA的要求，于2016年1月4日向聯(lián)邦地區(qū)法院提交指控文件，根據(jù)該文件，大眾可能面臨總額超過12億美元的罰款。[3]雖然兩起環(huán)境違法事件存在諸多差異，但差額巨大的罰款數(shù)額，不免引發(fā)對于我國環(huán)境罰款數(shù)額確定規(guī)則的反思。本文以此問題為起點(diǎn)，以環(huán)境罰款的制度功能及目標(biāo)定位為基礎(chǔ)，嘗試借鑒美國相關(guān)環(huán)境罰款制度及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索未來我國環(huán)境罰款組成、數(shù)額設(shè)定方式以及裁量基準(zhǔn)體系的完善路徑，以改變因環(huán)境罰款威懾不足形成的“守法不如違法，小違法不如大違法”[4]的行為邏輯。

一 環(huán)境罰款數(shù)額確定規(guī)則的 制度功能及目標(biāo)定位

在我國，罰款包括行政罰款和司法罰款。行政罰款是指，“行政主體依據(jù)法律法規(guī)，在職權(quán)范圍內(nèi)，對行政相對人做出的一種意思表示，旨在要求行政相對人在一定期限內(nèi)向國家繳納一定數(shù)額金錢的處罰方式。”[5]“環(huán)境罰款是指環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門強(qiáng)令違法者向國家繳納一定數(shù)額金錢的處罰形式，屬于環(huán)境行政處罰種類中的財(cái)產(chǎn)罰?！盵6]上述概念表明，環(huán)境罰款是行政罰款在環(huán)境行政管理領(lǐng)域中的具體運(yùn)用，是以剝奪一定數(shù)額金錢為外在表現(xiàn)形式的環(huán)境行政 責(zé)任。

(一)環(huán)境罰款的功能辨析

環(huán)境罰款作為法律責(zé)任的一種具體類型，具有法律責(zé)任的基本功能，即補(bǔ)償(救濟(jì))功能、威懾(預(yù)防)功能以及懲罰(制裁)功能。①不同類型的法律責(zé)任對三種功能各有側(cè)重，環(huán)境罰款的功能定位問題，學(xué)界尚未形成共識。代表性觀點(diǎn)有“補(bǔ)償功能說”和“威懾功能說”。前者認(rèn)為，環(huán)境罰款雖然屬于環(huán)境行政責(zé)任，但由于其以繳納一定數(shù)額的金錢作為責(zé)任的外在表現(xiàn)形式，與以金錢補(bǔ)償為主的環(huán)境民事責(zé)任存在外觀上的相似性，甚至部分學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境罰款的補(bǔ)償功能是核心，并指出，在我國環(huán)境民事責(zé)任制度缺位的情況下，應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)環(huán)境罰款的補(bǔ)償功能。[7]后者認(rèn)為，環(huán)境罰款的核心功能在于事前的威懾。[8]雖然后一觀點(diǎn)近年來受到越來越多學(xué)者的支持，但由于威懾功能和懲罰功能系“一體兩面”的關(guān)系[9]，現(xiàn)有觀點(diǎn)未能對環(huán)境罰款威懾功能和懲罰功能之間的關(guān)系進(jìn)行明晰的界定。

制度功能是指具體制度在內(nèi)部與外部聯(lián)系中所表現(xiàn)出的能力和特性。[10]這種能力和特征，一般體現(xiàn)在具體制度對適用對象的作用過程中及其在整體制度中的地位。就前一方面而言，環(huán)境罰款主要適用于相對輕微的環(huán)境行政違法行為，此類型的環(huán)境違法行為有兩個特征：①違法行為體現(xiàn)為“行為不法”。其類似于刑法理論中的“行為犯”。筆者認(rèn)為，美國法理論中“紙面違法”(Paper Violation)的概念更能反映此類違法行為的這一特征，即此類違法行為源于違反環(huán)境法律法規(guī)中的程序性規(guī)則，而非對環(huán)境、人體健康造成的實(shí)質(zhì)性損害。[11]此類違法行為的最大特點(diǎn)在于，行為發(fā)生時(shí)損害結(jié)果是否發(fā)生處于相對不確定狀態(tài)，違法行為只是在客觀上提高了損害結(jié)果的發(fā)生概率。對違法行為人處以罰款的目的，一是促使行為人改正違法行為，降低損害結(jié)果的發(fā)生概率；二是威懾潛在違法行為人，使其在行為選擇過程中放棄實(shí)施違法行為。由此可見，環(huán)境罰款主要體現(xiàn)為一種事前責(zé)任，其更加強(qiáng)調(diào)責(zé)任的事前威懾功能。②違法行為可非難性較弱。許多環(huán)境違法行為在傳統(tǒng)道德甚至傳統(tǒng)法律規(guī)范中，屬于正當(dāng)行為?，F(xiàn)代性法律之所以對此類行為進(jìn)行規(guī)范，更多是出于維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要。這決定了對環(huán)境違法行為人加以處罰的目的更多在于矯正并預(yù)防違法行為，而非對環(huán)境違法行為加以非難。矯正并預(yù)防違法行為系威懾功能的核心內(nèi)容，由此可見環(huán)境罰款在威懾與懲罰之間，更加強(qiáng)調(diào)威懾功能，即通過剝奪財(cái)產(chǎn)的威懾力迫使?jié)撛诘倪`法行為人放棄違法。[12]就環(huán)境罰款在整體環(huán)境行政處罰制度的地位而言，我國《行政處罰法》在設(shè)置行政處罰之初，就按照行政處罰力度，對各類型的行政處罰進(jìn)行了排列，罰款屬于除警告之外處罰力度最輕的行政處罰類型。而處罰力度的強(qiáng)弱主要體現(xiàn)為對違法行為人權(quán)利限制的程度。權(quán)利限制越嚴(yán)格，則處罰力度越高，行為的可非難性也就越高。這也表明，作為處罰力度較輕的罰款，其核心功能并非懲罰(行為的非難和再犯能力的限制)，而是威懾。

(二)數(shù)額確定規(guī)則的目標(biāo)定位

威懾功能能否實(shí)現(xiàn)取決于罰款數(shù)額能否促使違法行為人改正違法、潛在違法行為人放棄實(shí)施違法行為。環(huán)境罰款的適用對象——環(huán)境違法行為，本質(zhì)上系生產(chǎn)活動中的趨利行為，其直接目的為創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益。針對此種以經(jīng)濟(jì)利益為單一目標(biāo)的行為，對其實(shí)現(xiàn)有效威懾的途徑在于，使行為人在決策過程中，認(rèn)識到實(shí)施違法行為的預(yù)期成本大于預(yù)期收益，進(jìn)而放棄實(shí)施該行為。在環(huán)境罰款的制度框架下，預(yù)期成本表現(xiàn)為環(huán)境罰款數(shù)額與環(huán)境違法行為被捕獲幾率之間的乘積；預(yù)期收益則表現(xiàn)為環(huán)境違法行為人從違法行為中所取得的經(jīng)濟(jì)利益，其包括基于違法而滋生的積極收益和基于違法而節(jié)約的消極收益。在環(huán)境執(zhí)法體系保持相對穩(wěn)定、環(huán)境違法行為的被捕獲幾率保持不變的情況下，環(huán)境罰款數(shù)額直接決定了環(huán)境罰款的威懾 水平。

傳統(tǒng)理論認(rèn)為威懾水平越高，越能抑制違法行為。但隨著威懾理論的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的威懾模型逐漸暴露出其缺陷。過高的威懾水平可能會過度抑制行為自由，導(dǎo)致社會整體效率下降。正如有學(xué)者在總結(jié)貝卡利亞的威懾思想后所言，法律制裁違法行為，并不是基于違法行為獲得了不法利益，而是該行為對社會具有“凈損害”。[13]換言之，法律制裁的目標(biāo)就是消除現(xiàn)實(shí)的“凈損害”，避免未來的“凈損害”。故而，為保障社會整體效率，應(yīng)使環(huán)境罰款消除的“損害”大于其本身所造成的“損害”。在現(xiàn)代威懾理論中，法律制裁的目標(biāo)轉(zhuǎn)向了適度威懾，其理由在于在單純威懾的目標(biāo)指向下，會導(dǎo)致因威懾而付出的社會成本超過因其而獲得的社會收益。而在適度威懾理論下，法律制裁的目標(biāo)就在于探尋社會成本與社會收益之間的最佳平衡。[14]罰款數(shù)額是威懾水平的外在體現(xiàn)，作為罰款數(shù)額確定依據(jù)的數(shù)額確定規(guī)則，應(yīng)當(dāng)將適度威懾作為其目標(biāo)。

“法律執(zhí)行的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是以盡可能小的成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的威懾”[15]，適度威懾目標(biāo)可具體化為以下兩個約束條件：第一，環(huán)境罰款的應(yīng)然數(shù)額應(yīng)為能夠達(dá)到威懾效果的最小必要數(shù)額。環(huán)境罰款的基本目標(biāo)在于預(yù)防未來的違法行為、矯正已發(fā)生的違法行為。但當(dāng)威懾水平超過必要限度時(shí)，就會產(chǎn)生過度威懾，既過度剝奪現(xiàn)有行為人的合法財(cái)產(chǎn)，對其造成不當(dāng)負(fù)擔(dān)，又會過度限制潛在行為人的自由，降低社會整體效率。第二，環(huán)境罰款的應(yīng)然數(shù)額應(yīng)當(dāng)高于實(shí)施罰款的必要成本。執(zhí)行環(huán)境罰款需要一定的成本，而環(huán)境罰款的目標(biāo)在于消除社會的“凈損害”。如果環(huán)境罰款所支出的成本高于其本身能夠消除的社會的“凈損害”，則會產(chǎn)生新的“損害”，造成社會整體效率的下降。故環(huán)境罰款的數(shù)額應(yīng)當(dāng)高于實(shí)施環(huán)境罰款的成本，以避免產(chǎn)生新的“損害”。因此，應(yīng)當(dāng)以上述兩方面的約束條件為依據(jù)，分析和完善環(huán)境罰款數(shù)額確定規(guī)則。

二、確立保障威懾功能的 環(huán)境罰款組成規(guī)則

(一)結(jié)構(gòu)缺失的財(cái)產(chǎn)罰體系

罰款組成規(guī)則反映了環(huán)境罰款應(yīng)當(dāng)由哪些部分組成，在宏觀上決定了環(huán)境罰款的數(shù)額范圍?，F(xiàn)有研究認(rèn)為，現(xiàn)行法律規(guī)范對于環(huán)境罰款組成本身的問題是造成我國環(huán)境罰款“數(shù)額低、威懾不足”的制度根 源。[16]但在考察分析我國主要環(huán)境法律規(guī)范后，筆者認(rèn)為，環(huán)境罰款組成規(guī)定的不明確只是造成這種狀況的外在表現(xiàn)，其根源在于環(huán)境行政處罰體系的結(jié)構(gòu)性缺陷?！缎姓幜P法》作為規(guī)范我國行政處罰行為的基本法，在立法之初就建立了“沒收違法所得+罰款”的二元財(cái)產(chǎn)罰架構(gòu)。兩類財(cái)產(chǎn)罰的區(qū)別在于——所剝奪的財(cái)產(chǎn)是否與違法行為存在關(guān)聯(lián)。罰款所剝奪的財(cái)產(chǎn)與違法行為不存在關(guān)聯(lián)性；而沒收違法所得所剝奪的財(cái)產(chǎn)，為違法行為人因違法行為而獲得、與違法行為存在關(guān)聯(lián)性且不存在相應(yīng)權(quán)利請求人的財(cái)產(chǎn)。[17]

在此體系中，針對存在違法所得的違法行為人，首先通過處以“沒收違法所得”，剝奪其違法收益，并在此基礎(chǔ)上通過“罰款”剝奪違法行為人的額外財(cái)產(chǎn)，以保證整體財(cái)產(chǎn)罰數(shù)額能夠高于違法所得。②故而，在此結(jié)構(gòu)中，罰款組成僅包括基于違法情節(jié)的罰款，而不包括基于違法收益的罰款。可以說，在違法行為可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的情形中，沒收違法所得是罰款能夠?qū)崿F(xiàn)有效威懾的基礎(chǔ)。倘若沒收違法所得缺位，就會發(fā)生罰款數(shù)額無法覆蓋違法獲利，導(dǎo)致罰款乃至整體財(cái)產(chǎn)罰無法實(shí)現(xiàn)其威懾功能。在現(xiàn)有環(huán)境法律體系中，就存在沒收違法所得缺位的情況。其具體表現(xiàn)為大量涉及牟利性的環(huán)境違法行為的財(cái)產(chǎn)罰僅包括罰款，而不包括沒收違法所得。在我國15部主要環(huán)境法律中，僅9部法律中的25個條款設(shè)置了沒收違法所得的處罰方式，而未設(shè)置該處罰類型的6部法律，包括：《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價(jià)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《水污染防治法》以及《噪聲污染防治法》等核心環(huán)境法律規(guī)范，而這15部法律在共計(jì)130個條款中設(shè)置了環(huán)境罰款的處罰方式(見表1)。兩種關(guān)聯(lián)性極為緊密的處罰方式在設(shè)置數(shù)量上的巨大反差，客觀上反映了在現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)則體系中存在沒收違法所得缺位的情況③，這也很好地解釋了為何在眾多環(huán)境違法行為即使按照現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行頂格處罰，仍然無法保證違法成本大于違法收益，進(jìn)而無法促使違法行為人改正現(xiàn)有違法行為，也無法引導(dǎo)潛在行為人避免實(shí)施違法行為，最終無法實(shí)現(xiàn)環(huán)境罰款的威懾功能。

表1 15部主要環(huán)境法律規(guī)范中環(huán)境罰款及沒收違法所得設(shè)置情況統(tǒng)計(jì)表

(二)作用有限的外部補(bǔ)救手段

前述分析表明，現(xiàn)有環(huán)境罰款數(shù)額主要有違適當(dāng)威懾中“罰款大于違法收益”的約束條件。針對此問題，現(xiàn)有立法試圖通過設(shè)置按日連續(xù)處罰或者提高罰款上限等外部補(bǔ)救方式加以解決。但無論是按日連續(xù)處罰制度，還是提高罰款上限，均無法彌補(bǔ)其內(nèi)在缺失。一方面，就按日連續(xù)處罰而言，其數(shù)額大小取決于原處罰數(shù)額。而在現(xiàn)有制度下，原處罰數(shù)額可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于違法行為人的違法收益，即使對其采取按日連續(xù)處罰，也仍然難以在短時(shí)間內(nèi)對違法行為人產(chǎn)生足夠的威懾。另一方面，就提高罰款限額而言。罰款限額是相對靜態(tài)的，而違法行為人的違法收益在不斷變化，即使不斷提高靜態(tài)的違法上限，也難以對違法收益的不斷增長予以有力回應(yīng)。因此，無論是按日連續(xù)處罰還是提高罰款限額均難以真正提高罰款對環(huán)境違法行為人的威懾。[18]由此可見，環(huán)境財(cái)產(chǎn)罰體系的不足無法通過外部補(bǔ)救手段加以彌補(bǔ)，只能通過完善財(cái)產(chǎn)罰體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的方式予以徹底解決。

(三)構(gòu)建情節(jié)收益二元的罰款組成規(guī)則

對于上述環(huán)境財(cái)產(chǎn)罰體系的缺陷，存在兩種不同的完善路徑：一是在現(xiàn)有環(huán)境行政處罰體系中適當(dāng)補(bǔ)充沒收違法所得的處罰措施，重新在環(huán)境行政處罰體系中搭建完備的“罰款+沒收違法所得”財(cái)產(chǎn)罰架構(gòu)；二是擴(kuò)大環(huán)境罰款組成，使其囊括沒收違法所得所發(fā)揮的功能，確立包括違法情節(jié)罰款和違法收益罰款的二元環(huán)境罰款組成規(guī)則，逐步在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域中摒棄“沒收違法所得+罰款”的二元財(cái)產(chǎn)罰架構(gòu)，確立罰款一元的財(cái)產(chǎn)罰架構(gòu)。

第一種路徑在實(shí)踐中存在以下兩個方面的不足：一方面，沒收違法所得在現(xiàn)有行政處罰體系中屬于獨(dú)立的行政處罰類型，行政處罰的設(shè)定必須基于法律法規(guī)的明文規(guī)定。根據(jù)行政法治的基本原理，“行政機(jī)關(guān)任何減損公民利益的行為，必須存在法律的明確授權(quán)”，違法所得仍然屬于公民所客觀擁有的利益范疇，不能因?yàn)槠鋪碓催`法，國家就可以在未經(jīng)法律授權(quán)的情況下任意處置、追繳。沒收違法所得的處罰在事實(shí)上也剝奪了違法行為人所控制的財(cái)產(chǎn)，具有懲罰性。這意味著，如欲在現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)則中補(bǔ)充沒收違法所得的處罰方式，必須對現(xiàn)有法律進(jìn)行大量修改。而法律修改的時(shí)間漫長，這將導(dǎo)致在未來很長的一段時(shí)間范圍仍然無法有效解決前述困境。另一方面，在立法修改的過程中，即使補(bǔ)充了沒收違法所得的處罰方式，但由于立法本身的滯后性，仍然可能會導(dǎo)致對某些應(yīng)處沒收違法所得的違法行為未設(shè)定該處罰，導(dǎo)致整體制度中存在制度短板，進(jìn)而影響制度整體的實(shí)施效果。綜合兩方面因素考量，此路徑不宜成為未來解決前述制度缺陷的選擇。

反觀通過擴(kuò)大環(huán)境罰款的組成，確立包括違法情節(jié)罰款和違法收益罰款的二元環(huán)境罰款組成規(guī)則的解決方案，具有更強(qiáng)的可操作性和實(shí)現(xiàn)可能。首先，擴(kuò)大環(huán)境罰款的組成，屬于對于“環(huán)境罰款”概念的解釋，并不涉及在立法中新設(shè)行政處罰的問題。可以先行通過法律解釋的方式加以適用，隨后通過法律修改加以確立。這就保證了能夠在以相對較快的速度解決現(xiàn)實(shí)中的困境，同時(shí)保證了現(xiàn)有制度體系的穩(wěn)定。其次，現(xiàn)有立法為擴(kuò)大環(huán)境罰款的組成提供了充分的解釋依據(jù)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第59條第2款規(guī)定：“罰款數(shù)額需要根據(jù)防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素加以確定?！边@表明了我國現(xiàn)有立法已接受將違法收益罰款納入環(huán)境罰款的組成部分④，與原有的違法情節(jié)罰款一同組成環(huán)境罰款。同時(shí)，鑒于《環(huán)境保護(hù)法》在我國環(huán)境保護(hù)法律體系中的基本法地位，其對于基本概念的界定，在相關(guān)單行法未作明確例外規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)直接適用于所有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律法規(guī)之中。這就意味著可以運(yùn)用體系解釋的方法，擴(kuò)大有關(guān)環(huán)境罰款條款中環(huán)境罰款的組成。再次，將環(huán)境罰款的組成明確為違法情節(jié)罰款和違法所得罰款，能夠得到環(huán)境法治先進(jìn)國家立法與實(shí)踐的印證。美國作為全世界探索環(huán)境法治的先驅(qū)，其在不斷實(shí)踐與探索中所建立的各類環(huán)境法律制度，已經(jīng)成為我國環(huán)境法治建設(shè)中所重點(diǎn)參考的樣例。在美國環(huán)境行政執(zhí)法體系(Administrative Enforcement)中，罰款(Civil Penalty)是其法律責(zé)任形式的重要組成部分。美國學(xué)者認(rèn)為，如果允許違法者從不遵守法律的懲罰中獲利，就相當(dāng)于將那些守法的行為人置于相對不利的地位，這就對守法行為產(chǎn)生了負(fù)向激勵。因而罰款至少應(yīng)當(dāng)能夠剝奪那些從違法行為中所獲得的經(jīng)濟(jì)利益，這部分罰款是“收益組成”(Benefit Component)?；谕睾突菊x理念的要求，罰款需要包括額外的部分，以保證違法行為人的經(jīng)濟(jì)處境要差于遵紀(jì)守法的行為人，這部分的罰款需要反映違法行為的嚴(yán)重性程度(Seriousness of the Violation)，而這部分罰款被認(rèn)為是“嚴(yán)重性組成”(Gravity Component)。這兩個罰款的組成部分，保證了美國環(huán)境罰款的基本威懾水平(Preliminary Deterrence Figure)。[19]實(shí)踐表明，美國擴(kuò)張環(huán)境罰款組成的方案，能夠最為合理地發(fā)揮環(huán)境罰款的威懾功能，保證環(huán)境罰款數(shù)額的科學(xué)合理。最后，此解決方案能夠合理銜接原有環(huán)境財(cái)產(chǎn)罰體系。通過法律解釋的方法將環(huán)境罰款的組成擴(kuò)張至包含違法所得罰款，可能會導(dǎo)致與現(xiàn)有立法中規(guī)定的沒收違法所得部分產(chǎn)生沖突。為解決可能存在的沖突，在對環(huán)境罰款組成的解釋過程中，可以明確相關(guān)例外情形，以保證整體法律制度相互協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，可以按照如下思路進(jìn)行解釋：第一，當(dāng)適用環(huán)境罰款的違法行為人已經(jīng)基于同一行為受到?jīng)]收違法所得的處罰時(shí)，沒收違法所得的收益數(shù)額不再納入基于違法所得的罰款計(jì)算之中；第二，當(dāng)受到?jīng)]收違法所得處罰的行為人尚存在未納入違法所得計(jì)算的違法收益時(shí)，該部分違法收益應(yīng)納入罰款計(jì)算范圍中；第三，當(dāng)法律未規(guī)定沒收違法所得的處罰措施時(shí)，違法行為人因違法行為所取得的收益，應(yīng)全部納入罰款計(jì)算范圍中。

三、選擇反映罰款組成特征的數(shù)額設(shè)定方式

(一) 數(shù)額設(shè)定方式的制度現(xiàn)狀分析

數(shù)額設(shè)定規(guī)則在微觀上決定了在具體情形中環(huán)境罰款數(shù)額的上下限。在罰款設(shè)定規(guī)則中，須根據(jù)不同類型環(huán)境違法行為的特征，以不同罰款組成部分的特點(diǎn)為依據(jù)，選擇罰款數(shù)額設(shè)定方式，而不同的設(shè)定方式會對罰款數(shù)額的微觀范圍產(chǎn)生影響。在現(xiàn)有的環(huán)境法律規(guī)范中，存在7種不同的環(huán)境罰款設(shè)定方式，包括：①固定倍率式，即將罰款數(shù)額確定為某特定基數(shù)的某個固定倍數(shù)；②數(shù)值數(shù)距式，即將罰款限制在一定數(shù)值區(qū)間內(nèi)，明確罰款數(shù)值下限和上限；③倍率數(shù)距式，即將罰款確定為某特定基數(shù)的倍率區(qū)間；④數(shù)值封頂式，即將罰款數(shù)額限定在某一固定的最高數(shù)額之下；⑤倍率封頂式，即將罰款數(shù)額限定在某特定基數(shù)某一固定的最高倍率之下；⑥數(shù)值封頂式，即將罰款數(shù)額設(shè)定在某一數(shù)額之下；⑦概括設(shè)定式，即僅規(guī)定處以罰款但未規(guī)定具體的罰款標(biāo)準(zhǔn)或罰款數(shù)額。[20]

上述不同類型的數(shù)額設(shè)定方式可以分為以下三種類型：數(shù)值式、倍率式和概括式。這三種類型的罰款設(shè)定方式各存利弊。數(shù)值式的優(yōu)勢在于罰款數(shù)額明確，能夠?yàn)樾袨槿颂峁┟鞔_的預(yù)期，并能較好地限制自由裁量權(quán)；其不足在于，存在數(shù)值上限的限制，可能會導(dǎo)致違法成本低于守法成本，同時(shí)其難以適應(yīng)物價(jià)指數(shù)、消費(fèi)指數(shù)的動態(tài)變化，無法確保不同時(shí)段上的罰款公平。[21]倍率式的優(yōu)勢在于，罰款數(shù)額具有相對較大的彈性和靈活性；但其缺陷在于，合理地確定罰款基數(shù)和乘數(shù)倍率存在較大的困難，罰款基數(shù)自身大小變化可能導(dǎo)致罰款數(shù)額極大或極小。故有學(xué)者指出，應(yīng)對倍率式罰款設(shè)定限制性條件，即運(yùn)用數(shù)值式的設(shè)定方式對罰款的上限和下限加以限定，避免處罰結(jié)果畸重或畸輕。[22]概括式的優(yōu)勢在于具有較大靈活性，可以適應(yīng)差異性較大的違法行為類型；其缺陷在于罰款數(shù)額具有極大的不確定性，不利于限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

(二)目標(biāo)回應(yīng)錯位的數(shù)額設(shè)定方式

提高環(huán)境罰款數(shù)額上限是現(xiàn)階段解決罰款威懾不足的重要途徑，具體到數(shù)額設(shè)定規(guī)則中就體現(xiàn)為，越來越多地運(yùn)用倍率式數(shù)額設(shè)定方式，并且針對倍率式數(shù)額設(shè)定方式在罰款基數(shù)和乘數(shù)倍率確定上的困難，探索了諸多確定罰款基數(shù)和乘數(shù)倍率的方式。例如：新修訂的《大氣污染防治法》第121條第2款，規(guī)定了以事故嚴(yán)重程度為乘數(shù)倍率的計(jì)算依據(jù)、以污染事故造成的損失作為罰款基數(shù)。但此規(guī)定方式仍然無法解決倍率式數(shù)額設(shè)定方式自身的不足，即當(dāng)極大值出現(xiàn)時(shí)，罰款數(shù)額可能會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于能夠?qū)崿F(xiàn)威懾效果的最小數(shù)額，發(fā)生過度威懾；當(dāng)極小值出現(xiàn)時(shí)，罰款數(shù)額可能會小于實(shí)施罰款所產(chǎn)生的社會成本，導(dǎo)致社會效率下降。由于倍率式數(shù)額設(shè)定方式與適當(dāng)威懾目標(biāo)之間的沖突，導(dǎo)致數(shù)額設(shè)定規(guī)則對環(huán)境罰款目標(biāo)的回應(yīng)錯位。因此，在對此缺陷進(jìn)行完善時(shí)，應(yīng)以罰款組成特點(diǎn)為基礎(chǔ)，以適當(dāng)威懾目標(biāo)為約束，確保規(guī)則的準(zhǔn)確回應(yīng)。

(三) 基于罰款組成的分別設(shè)定模式

適當(dāng)威懾是環(huán)境罰款數(shù)額確定規(guī)則的目標(biāo)，環(huán)境罰款數(shù)額的設(shè)定方式需要以充分保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為指導(dǎo)。在環(huán)境罰款組成擴(kuò)張的背景下，環(huán)境罰款組成包括違法收益罰款和違法情節(jié)罰款。不同類型的罰款的設(shè)置目的、原理各不相同，在構(gòu)建數(shù)額設(shè)定規(guī)則的過程中，應(yīng)結(jié)合其特點(diǎn)，在適當(dāng)威懾的約束條件下，分別確定罰款數(shù)額設(shè)定規(guī)則。

1. 違法收益罰款的數(shù)額設(shè)定規(guī)則

此部分罰款的核心功能在于確保違法成本能夠完全覆蓋違法收益。其特點(diǎn)為，不同違法行為的違法收益存在極大的差異性?；诖颂攸c(diǎn)，筆者認(rèn)為，對此部分的罰款應(yīng)當(dāng)采用概括式的設(shè)定方式。雖然此方式在現(xiàn)有研究中處于幾乎被拋棄的狀況，但造成此情形的原因并非在于概括式設(shè)定方式本身的不足，而在于現(xiàn)有的罰款組成限制了概括式設(shè)定方式的運(yùn)用。在現(xiàn)有模糊的環(huán)境罰款組成中，環(huán)境罰款設(shè)定缺乏明確的目標(biāo)指向，概括式設(shè)定會導(dǎo)致整體罰款數(shù)額處于不確定狀態(tài)。而在本文所提出的罰款組成和規(guī)則模式之下，基于各部分罰款組成的特征而選擇罰款數(shù)額設(shè)定方式，具有明確的指向目標(biāo)。違法收益罰款的目標(biāo)就是覆蓋違法收益，而違法收益具有現(xiàn)實(shí)的差異性，概括式設(shè)定方式本身所具有的靈活性特征能夠滿足這種現(xiàn)實(shí)差異性的要求。但鑒于概括式設(shè)定方式本身存在罰款數(shù)額不確定的缺陷，為了避免執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)以及法律適用的困難，應(yīng)當(dāng)在設(shè)定時(shí)明確以下問題：①違法收益所涵蓋的范圍包括：因違法行為產(chǎn)生的積極收益、因違法行為而節(jié)約的消極支出以及前述違法收益自違法行為發(fā)生至違法行為改正期間所獲得的利潤。②違法收益的計(jì)算方式。當(dāng)存在證據(jù)證明違法行為人的實(shí)際收益時(shí)，違法收益的數(shù)額應(yīng)當(dāng)按照該證據(jù)所反映的數(shù)額計(jì)算；如果不存在相關(guān)證據(jù)直接證明實(shí)際違法收益，則可以采用同類行為在相似情形下的收益水平計(jì)算違法收益。③為提高執(zhí)法效率，部分違法收益的計(jì)算可以采用標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算方式。

2. 違法情節(jié)罰款的數(shù)額設(shè)定規(guī)則

此部分罰款的核心功能在于通過評估違法情節(jié)，確定在剝奪其違法收益的情況下，對違法行為人科以額外數(shù)額的罰款，敦促其改正違法行為并促使?jié)撛谛袨槿朔艞墝?shí)施違法行為。此部分罰款數(shù)額確定的特點(diǎn)為，在適當(dāng)威懾的約束條件下，以最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)其威懾功能。這就要求，此部分罰款需要設(shè)定數(shù)額上限和數(shù)額下限。在相關(guān)數(shù)額設(shè)定方式中，只有數(shù)值數(shù)距式和倍率數(shù)距式兩種設(shè)定方式符合此要求。相較于倍率數(shù)據(jù)式，數(shù)值數(shù)距式在罰款數(shù)額的明確性、對自由裁量權(quán)的限制等方面具有顯著的優(yōu)越性。而倍率式設(shè)定方式在罰款數(shù)額上限方面的優(yōu)勢，在擴(kuò)張環(huán)境罰款組成后，已經(jīng)不復(fù)存在；同時(shí)，其在罰款基數(shù)確定、乘數(shù)倍率以及最終罰款數(shù)額等方面的缺陷也難以克服。因此，在構(gòu)建數(shù)額確定規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇數(shù)值數(shù)距式的設(shè)定方式。

在運(yùn)用數(shù)值數(shù)據(jù)式設(shè)定罰款數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重以下內(nèi)容：①在確立罰款上限和下限的過程中應(yīng)當(dāng)注意其確定的依據(jù)。罰款數(shù)額上限，由現(xiàn)階段可預(yù)見到的該類型違法行為中，對情節(jié)最為嚴(yán)重的違法行為及潛在行為實(shí)現(xiàn)有效威懾的最小數(shù)額所決定；而罰款數(shù)額下限，則由現(xiàn)階段執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰該類型違法行為中情節(jié)最為輕微的違法行為的必要支出所決定。②明確規(guī)定相關(guān)裁量因素，并且根據(jù)對違法情節(jié)的評價(jià)角度不同，將其分為對行為嚴(yán)重性程度的裁量因素和對行為可改正性的裁量因素。前者包括：違法行為所造成的損失、違法行為的持續(xù)時(shí)間、違法行為對環(huán)境影響的規(guī)模等；后者包括：違法行為與法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的差距、違法行為人的主觀認(rèn)識程度、違法行為人配合執(zhí)法的情況以及違法行為人的違法歷史等。③按照情節(jié)嚴(yán)重程度的不同，設(shè)置不同梯級的罰款數(shù)額。④可以賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)對條款進(jìn)行解釋調(diào)整的權(quán)力，其應(yīng)包括兩種類型：一是在一定期限根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，對罰款數(shù)額進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的權(quán)力，以保障罰款在不同時(shí)間段內(nèi)的公平性；二是根據(jù)不同類型違法行為的特征，在法定罰款限額內(nèi)，以具體裁量因素作為依據(jù)，制定罰款裁量基準(zhǔn)的權(quán)力。

四、構(gòu)建確保適度威懾的 罰款裁量基準(zhǔn)體系

(一)單一線性的裁量基準(zhǔn)規(guī)則

環(huán)境罰款數(shù)額的確定，本質(zhì)上是結(jié)合法律規(guī)定的裁量因素，對環(huán)境違法行為進(jìn)行評價(jià)，并確定環(huán)境罰款數(shù)額的過程。所謂裁量基準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等要求，結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。[23]究其本質(zhì)是由行政機(jī)關(guān)做出、以具體化法律規(guī)則為目標(biāo)、具有解釋功能的行政規(guī)則[24]，以保障裁量公正、罰款數(shù)額適當(dāng)、威懾水平適度。

裁量基準(zhǔn)一般表現(xiàn)為，在立法中存在較大裁量空間時(shí)，在裁量空間內(nèi)所設(shè)置的若干階格。[25]階格直接決定罰款最終數(shù)額，影響適當(dāng)威懾目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。確立階格的方法，被稱為裁量基準(zhǔn)的分格技術(shù)?，F(xiàn)有分格方式包括直接表述式分格方式和處罰公式與分格相結(jié)合的分格方式，后者是在前者的基礎(chǔ)上，將“格”變?yōu)榱恕包c(diǎn)”。[26]在罰款裁量的過程中，對于復(fù)雜裁量因素的考量主要在違法情節(jié)罰款數(shù)額確定的過程，在此僅針對此部分的裁量基準(zhǔn)規(guī)則展開討論。在分析各地頒行的相關(guān)裁量指導(dǎo)文件后，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的裁量指導(dǎo)文件在裁量基準(zhǔn)分格技術(shù)的運(yùn)用中存在以下兩個方面的問題：第一，在運(yùn)用裁量基準(zhǔn)分格技術(shù)的過程中，對相關(guān)因素的類型化分析不足。例如：在環(huán)保部印發(fā)的《裁量指南》中，雖然分別列舉了綜合裁量考慮因素，但并未對相關(guān)考量因素按照對情節(jié)評價(jià)影響的不同進(jìn)行相應(yīng)的分類。[27]如前文所述，可將影響環(huán)境違法行為情節(jié)的評價(jià)因素分為包括違法行為嚴(yán)重性和違法行為可改正性兩大類型。第二，裁量分格技術(shù)本身存在局限。其具體表現(xiàn)為，相關(guān)裁量分格技術(shù)停留在“一維線性式”的分格技術(shù)。所謂“一維線性式”是指在設(shè)置裁量階格時(shí)，所依據(jù)的裁量因素為單一類型的因素，而階格的設(shè)置直接按照單一因素進(jìn)行線性排列。例如：《南通裁量》作為現(xiàn)階段國內(nèi)裁量基準(zhǔn)分格相對較為先進(jìn)，評價(jià)因素較為系統(tǒng)、全面的裁量指南，也未在此問題上有所突破。在其對《水污染防治法》第71條罰款裁量基數(shù)分格的過程中，雖然在具體的分格方式上呈現(xiàn)出了“二維式”的結(jié)構(gòu)，但究其本質(zhì)“項(xiàng)目投資數(shù)額”和“環(huán)評文件類型”均只能反映項(xiàng)目的規(guī)模，而無法反映其他影響行為違法情節(jié)的因素，其本質(zhì)上仍是屬于傳統(tǒng)的“一維線性式”分格技術(shù)。這種分格技術(shù)難以反映違法情節(jié)的復(fù)雜性，以確保裁量結(jié)果的準(zhǔn)確適當(dāng)。

(二) 運(yùn)用“二維網(wǎng)格化”裁量分格技術(shù)

在理論上，分格技術(shù)運(yùn)用的過程中越多地考量不同類型的裁量因素，越能準(zhǔn)確地反映違法行為的違法情節(jié)。但罰款數(shù)額是唯一的責(zé)任表現(xiàn)形式，這就決定了最多只能通過運(yùn)用“二維網(wǎng)格化”的裁量分格技術(shù)，來構(gòu)建違法情節(jié)裁量基準(zhǔn)規(guī)則。所謂“二維網(wǎng)格化”裁量分格技術(shù)，是指以決定影響違法情節(jié)的裁量因素中關(guān)聯(lián)性最為緊密的兩種裁量因素為依據(jù)，根據(jù)不同程度的違法情節(jié)構(gòu)建網(wǎng)格式裁量基準(zhǔn)的分格技術(shù)。

在美國環(huán)境法理論中，將環(huán)境違法情節(jié)的評價(jià)因素分為兩個不同的類型：違法嚴(yán)重性和違法可改正性。[28]EPA以此為基礎(chǔ)，運(yùn)用“二維網(wǎng)格式”裁量基準(zhǔn)分格技術(shù)構(gòu)建了裁量基準(zhǔn)體系。例如：在針對CERCLA第103條、EPCRA第304條中泄漏危險(xiǎn)物質(zhì)并未及時(shí)履行通報(bào)義務(wù)的違法行為的裁量基準(zhǔn)中，首先，以泄漏數(shù)量作為評價(jià)違法嚴(yán)重性的裁量因素，并按照泄漏數(shù)量超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)(RQ/MTL)的倍數(shù)將違法行為嚴(yán)重性程度劃分為等級A(超標(biāo)10倍以上)、等級B(超標(biāo)5倍以上10倍以下)以及等級C(超標(biāo)1倍以上5倍以下)。其次，以泄漏事件發(fā)生后通報(bào)的時(shí)間長短作為評價(jià)違法行為可改正性的裁量因素，并以此為依據(jù)將違法行為的可改正性程度劃分為等級1(通報(bào)時(shí)間晚于泄漏事故發(fā)生后2小時(shí))、等級2(通報(bào)時(shí)間晚于泄漏事故發(fā)生后1小時(shí)但早于2小時(shí))以及等級3(通報(bào)時(shí)間晚于泄漏事故發(fā)生后15分鐘但早于1小時(shí))。最后，運(yùn)用“二維網(wǎng)格化”裁量分格技術(shù)確定裁量基準(zhǔn)分格情況，參見表2。[29, 30]

表2 EPA針對有關(guān)CERCLA第103條及EPCRA第304條的裁量分格情況

“二維網(wǎng)格化”的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，將分格技術(shù)中的裁量因素由單一因素?cái)U(kuò)展至二元因素，使得對違法行為的評價(jià)能夠從違法行為嚴(yán)重性和違法行為可改正性兩個方面加以考量，能夠更準(zhǔn)確地對違法情節(jié)加以評價(jià)；第二，使裁量過程中對于應(yīng)處罰款數(shù)額的確定更加精確，更能保障罰款數(shù)額接近適當(dāng)威懾水平。在運(yùn)用的過程中，應(yīng)當(dāng)選擇與違法行為明確相關(guān)的、具有顯著指示性的裁量因素作為構(gòu)建裁量基準(zhǔn)的依據(jù)。例如：針對違法排污行為裁量因素就應(yīng)當(dāng)選擇超標(biāo)程度(對于總量標(biāo)準(zhǔn)而言就體現(xiàn)為排污量，而對于濃度標(biāo)準(zhǔn)而言就體現(xiàn)為排污濃度)作為評價(jià)其可改正性程度的依據(jù)，選擇影響范圍或者直接損失數(shù)額作為評價(jià)其嚴(yán)重性的依據(jù)。對于諸如主觀認(rèn)知程度、違法歷史、配合執(zhí)法的態(tài)度等一般性裁量因素，則不宜直接作為構(gòu)建裁量基準(zhǔn)的依據(jù)。但即使運(yùn)用“二維網(wǎng)格式”分格技術(shù)替代現(xiàn)有的“一元線性式”分格技術(shù)，仍然不可能將所有的影響違法性程度的裁量因素納入裁量基準(zhǔn)規(guī)則之中，因而基于裁量基準(zhǔn)分格技術(shù)所確定的罰款數(shù)額不宜作為最終的處罰數(shù)額，需要根據(jù)未納入裁量基準(zhǔn)分格體系中的裁量因素加以修正和調(diào)整，即在確立“二維網(wǎng)格式”分格技術(shù)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建裁量調(diào)整規(guī)則。

(三)構(gòu)建體系化的裁量調(diào)整規(guī)則

裁量調(diào)整規(guī)則的建立是為了彌補(bǔ)裁量基準(zhǔn)規(guī)則中納入裁量因素的有限性。在具體裁量過程中，需要首先依據(jù)分格式裁量基準(zhǔn)確定初步環(huán)境罰款數(shù)額，隨后根據(jù)裁量調(diào)整規(guī)則對環(huán)境罰款數(shù)額進(jìn)行調(diào)整，最終確定罰款數(shù)額。在構(gòu)建裁量調(diào)整規(guī)則時(shí)，需要著重關(guān)注以下三個方面的問題：一是裁量因素的選擇。納入調(diào)整規(guī)則的裁量因素，既應(yīng)當(dāng)包括一般性裁量因素，也應(yīng)當(dāng)包括未納入裁量基準(zhǔn)分格體系中的、涉及違法行為嚴(yán)重性及可改正性的裁量因素。此外，違法行為人支付能力不應(yīng)納入系數(shù)調(diào)整的范疇，支付能力本身并非評價(jià)違法行為情節(jié)的裁量因素，將其作為調(diào)整罰款數(shù)額的依據(jù)在于保證環(huán)境罰款的適當(dāng)威懾水平，故而基于支付能力對罰款數(shù)額的調(diào)整需在確定最終罰款數(shù)額之后做出。二是最終環(huán)境罰款數(shù)額計(jì)算方式的選擇。筆者認(rèn)為，可以采用系數(shù)計(jì)算法作為確定最終環(huán)境罰款數(shù)額的計(jì)算方式。將調(diào)整基本系數(shù)設(shè)置為1，根據(jù)各裁量因素的特點(diǎn)確定各自的調(diào)整系數(shù)，并將調(diào)整系數(shù)劃分為加重系數(shù)和減輕系數(shù)，在通過加減計(jì)算確定最終調(diào)整系數(shù)后，將系數(shù)與根據(jù)裁量分格技術(shù)所確定的初步環(huán)境罰款數(shù)額相乘，確定最終環(huán)境罰款數(shù)額。三是不同裁量因素對最終環(huán)境罰款數(shù)額計(jì)算影響程度的確定。其具體表現(xiàn)為確定各裁量因素的調(diào)整系數(shù)，在調(diào)整系數(shù)的初次確定時(shí)，需要全面分析現(xiàn)有環(huán)境罰款的執(zhí)行情況，以各裁量因素對現(xiàn)有罰款裁量的影響作為依據(jù)，結(jié)合現(xiàn)有環(huán)境罰款的威懾效果加以確 定。[26](63)此外，在確定調(diào)整系數(shù)的過程中也可運(yùn)用“一元線性式”的分格方法對同一裁量因素的調(diào)整系數(shù)進(jìn)行梯級設(shè)置。

(四)開發(fā)運(yùn)用現(xiàn)代化的裁量工具

在實(shí)踐中還應(yīng)當(dāng)重視對于裁量工具的開發(fā)和運(yùn)用。伴隨著制度的不斷完善和裁量基準(zhǔn)體系的日漸成熟，具體的數(shù)額裁量工作勢必日趨復(fù)雜。為了減輕基層執(zhí)法人員的工作負(fù)擔(dān)、提高執(zhí)法效率，在建立科學(xué)、完善的裁量基準(zhǔn)規(guī)則的基礎(chǔ)上，可以大膽探索電子化裁量工具的運(yùn)用。EPA就在確立相關(guān)罰款裁量計(jì)算方式之后，開發(fā)了一整套用于確定最終罰款數(shù)額的計(jì)算軟件，包括用于計(jì)算法人違法行為人支付能力的ABEL、計(jì)算自然人違法行為人支付能力的INDIPAY以及計(jì)算違法行為人違法收益的BEN等。[31]而中國相關(guān)的地方實(shí)踐也在不斷探索“一鍵罰款計(jì)算”等計(jì)算機(jī)工具的開發(fā)和運(yùn)用，可以預(yù)見未來計(jì)算機(jī)裁量工具將在環(huán)境罰款數(shù)額確定中扮演重要的角色。

五、結(jié)語

“激勵必須面向未來，已發(fā)生的事故，其損失屬于沉沒成本，相對于未來無窮多個潛在事故的損失總額，當(dāng)下的事故損失再大，在比例上也會趨近于 零?！盵32]環(huán)境罰款作為負(fù)向激勵的手段，“適當(dāng)威懾”是其制度目標(biāo)，無論是在法律規(guī)范層面的環(huán)境罰款組成、環(huán)境罰款設(shè)定方式問題，還是在法律實(shí)施層面的環(huán)境罰款裁量基準(zhǔn)問題，均是圍繞最終確保環(huán)境罰款數(shù)額能夠達(dá)到適當(dāng)威懾水平而展開的。鑒于經(jīng)濟(jì)社會的變化以及對環(huán)境問題認(rèn)識的不斷深入，“適當(dāng)威懾”這一目標(biāo)總是處于不斷地變化之中。為回應(yīng)這一客觀現(xiàn)實(shí)情況，在理論研究中需要立足實(shí)踐現(xiàn)狀，從立法論層面不斷完善現(xiàn)有制度的體系性缺陷，從解釋論層面不斷填補(bǔ)制度與實(shí)踐之間的空隙；在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)不斷探索規(guī)范裁量行為、提高裁量效率的規(guī)則和方法。如此形成理論與實(shí)踐的良性互動，最終改變我國環(huán)境罰款“數(shù)額低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、裁量肆意”的尷尬狀況。

注釋：

① 法律責(zé)任的功能還包括引導(dǎo)、規(guī)范等，但有學(xué)者指出此三種功能是實(shí)現(xiàn)其他類型功能的基礎(chǔ)。參見徐以祥、梁忠：《論環(huán)境罰款數(shù)額的確定》，載《法學(xué)評論》2014年第6期，第153頁。

② 在《行政處罰法》實(shí)施之后，眾多學(xué)者認(rèn)為“沒收違法所得”這一行政處罰的類型存在較大的缺陷，而此類觀點(diǎn)可以概括為：①其實(shí)質(zhì)上是一種追繳，并未對違法者的合法財(cái)產(chǎn)造成任何損害，不具有懲罰性；②沒收違法所得的范圍有限，不包括違法行為人從違法行為中所獲得的積極收益。故而現(xiàn)在主流觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將其從行政處罰的種類中剔除。參見姚莉英：《試析行政處罰種類的幾個問題》，載《法律科學(xué)》1998 年第3 期。謝祥為、張哲：《行政處罰法定種類評析》，載《江西社會科學(xué)》2003 年第2期。

③ 這種缺陷不僅僅為絕對的數(shù)額差距所體現(xiàn)，也體現(xiàn)在眾多有顯著經(jīng)濟(jì)收益的違法行為未受到?jīng)]收違法所得處罰的規(guī)制。例如：《水污染防治法》第72條第2項(xiàng)所規(guī)制的“未按照規(guī)定安裝水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備”的行為，就可以帶來節(jié)省設(shè)備運(yùn)行管理費(fèi)用的收益，而對此具有顯著經(jīng)濟(jì)收益的行為，現(xiàn)有立法僅僅設(shè)置了罰款，而未設(shè)置沒收違法所得的處罰措施。

④ 雖然立法的字面表述只將違法收益作為確定罰款數(shù)額的裁量因素，但裁量因素本身就是罰款組成的外在表現(xiàn)，因而可以認(rèn)為將違法收益作為裁量因素是基于立法認(rèn)可將基于違法收益的罰款作為環(huán)境罰款的組成成分。

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[編輯: 蘇慧]

On perfection of the rules of determining the amount of environmental fine

ZHOU Xiaoran

(School of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Environmental fine is a type of environmental property penalty with deterrence as its core function, but it requires fundamental guarantees of both scientific legislation and accurate discretion to determine a reasonable amount of the environmental fines. Currently, the composition of environmental fine is not intact, the way of determining the fee is not appropriate, and the discretion benchmark system is not systematic, all of which have brought about low amount, disaccorded benchmarks and willful discretion. In our future practice of perfecting the determination rules of the amount of environmental fine, we should set appropriate deterrence as the goal of the whole system and regulate our existing legislation and rule system of discretion. In legislation, composition of environmental fines should be established which contain both illegal act fine and illegal gains fine. Meanwhile, different ways of determining fines should be offered for choice according to the characteristics of different components. In discretion, “two-dimensional grid style” benchmark can be employed to set and establish systematic adjustment rules.

environmental fines; composition of fines; amount setting of fines; discretion benchmark of fines

D912.6

A

1672-3104(2017)02?0076?09

2016?11?15；

2016?12?16

司法部國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“環(huán)境行政罰款的適用與完善”(145FB20043)

周驍然(1990?)，男，云南昆明人，西南政法大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士研究生，主要研究方向：環(huán)境責(zé)任，環(huán)境訴訟，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)