郭忠華 謝涵冰

(1.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師； 2.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生)

可控的約束：人民政協(xié)民主監(jiān)督的空間及其展望

郭忠華1謝涵冰2

(1.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師； 2.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生)

民主監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政協(xié)的主要職能之一，自建國以來經(jīng)歷了“互相監(jiān)督—民主監(jiān)督—政治監(jiān)督”的變遷過程?；厮輾v史、梳理政策以及解讀相關(guān)文件表明，中國共產(chǎn)黨以黨建國的歷史事實，中國共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會三者的關(guān)系結(jié)構(gòu)，以及人民政協(xié)自身的性質(zhì)和功能，構(gòu)成了政協(xié)民主監(jiān)督職能調(diào)整的主要影響因素，同時也反映出了這一職能的三個構(gòu)成要素，即政治、結(jié)構(gòu)和組織。同時，這些因素還塑造了政協(xié)民主監(jiān)督職能的合作性、非權(quán)力性和廣泛性等特征，決定了其發(fā)展方向和實踐空間，即關(guān)注國家的經(jīng)濟社會發(fā)展和涉及人民群眾利益的公共政策制定。

政協(xié)；政黨制度；協(xié)商；監(jiān)督；社會主義民主

監(jiān)督，是現(xiàn)代政治運行的重要構(gòu)件，實質(zhì)是“委托之權(quán)對受托之權(quán)的一種控制與約束”[1]25。民主監(jiān)督作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“人民政協(xié)三項主要職能之一，既是我國社會主義行政監(jiān)督體系的重要組成部分”[2]43，也是我國政治系統(tǒng)正常運作的重要環(huán)節(jié)和人民行使監(jiān)督權(quán)利的主要形式，在社會主義民主政治建設(shè)中占據(jù)不可或缺的地位。自黨的十八屆三中全會提出要“重點推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化”[3]等要求以來，人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能日益受到關(guān)注。從2014年提出，要完善政協(xié)民主監(jiān)督的各項操作性安排，[4]到2015年出臺的《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》提出，要在條件成熟時對民主監(jiān)督進行專項規(guī)定和經(jīng)驗總結(jié)，[5]再到2016年俞正聲在全國政協(xié)工作報告中強調(diào)，要切實落實政協(xié)的民主監(jiān)督，“提高監(jiān)督實效”[6]。這一系列有關(guān)推進政協(xié)民主監(jiān)督的意見和規(guī)定，既為人民政協(xié)更好地履行民主監(jiān)督提供了方向和空間，也為理解中國共產(chǎn)黨在新時期調(diào)整其執(zhí)政思路、領(lǐng)導(dǎo)方式和統(tǒng)治工具等打開了切口。本文以人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的變遷過程為分析對象，探討這一職能生成與演化的主要影響因素和內(nèi)在邏輯，并在此基礎(chǔ)上挖掘其得以進一步拓展和實踐的空間。

一、人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的歷史變遷

人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的調(diào)整受制于政協(xié)自身性質(zhì)和功能的演變。依照有關(guān)人民政協(xié)的章程規(guī)定，政協(xié)具有兩重屬性，一方面是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)對民主黨派領(lǐng)導(dǎo)、合作和協(xié)商的載體，體現(xiàn)中國特色的政黨制度和黨際關(guān)系。另一方面是吸納和整合社會各界人士意見的平臺，落實人民當(dāng)家做主和社會主義民主政治。從這一意義上說，人民政協(xié)在政治定位與社會功能上的交疊導(dǎo)致了其主要職能生成與演化的曲折。政協(xié)民主監(jiān)督職能所經(jīng)歷的“互相監(jiān)督—民主監(jiān)督—政治監(jiān)督”變遷過程，即是有力的例證。

(一)人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變。

綜觀人民政協(xié)六十多年的發(fā)展歷程，其大致經(jīng)歷了代行權(quán)力機構(gòu)、回歸統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、成為政治體制的重要組成部分三個階段。[7]42-92具體的事實過程在現(xiàn)有的文獻資料中已有不少展現(xiàn)，這里不再贅述，僅列出黨和國家在這三個階段中所出臺的有關(guān)人民政協(xié)性質(zhì)和功能的主要意見決定(見表1)，為下一步分析政協(xié)民主監(jiān)督職能調(diào)整的過程提供線索。

表1.有關(guān)人民政協(xié)性質(zhì)和功能的規(guī)定

從黨和國家在不同階段對人民政協(xié)的性質(zhì)和功能等方面的規(guī)范性確認和調(diào)整可以發(fā)現(xiàn)，人民政協(xié)在經(jīng)歷從代行權(quán)力機構(gòu)、到回歸統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、再到成為國家的一項基本政治制度的轉(zhuǎn)變中，自身的權(quán)力性不斷下降，統(tǒng)戰(zhàn)性隨之增強，廣泛性和代表性也日益凸顯，且更加深入地介入到國家治理的公共事務(wù)之中，從而對國家政治系統(tǒng)的運作產(chǎn)生影響。在這一意義上，人民政協(xié)除了在制度、組織和功能三個層面上得到不斷改進之外，在履行職能的實體性運轉(zhuǎn)中也得到成長和提升。[7]25-26

(二)人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的生成與演化。

人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變直接導(dǎo)致了其主要職能的調(diào)整，具體表現(xiàn)在兩個方面。一方面是人民政協(xié)主要職能的拓展，“其最初的主要職能是政治協(xié)商，然后增加了民主監(jiān)督職能，繼而又增加了參政議政職能”[12]43。另一方面是職能自身的深化。以本文所關(guān)注的民主監(jiān)督職能為例，其“大致經(jīng)歷了互相監(jiān)督、民主監(jiān)督和政治監(jiān)督三種提法”[13]232。有關(guān)這三種提法在提出時所對應(yīng)的歷史背景和事實過程，這里亦不作進一步展開，只對它們所涉及的主要事件或政策規(guī)定進行說明(見表2)，并檢視其中的轉(zhuǎn)變是否與人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變存在聯(lián)系。

表2.有關(guān)人民政協(xié)民主監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變的事件和規(guī)定

從政協(xié)民主監(jiān)督職能的“互相監(jiān)督—民主監(jiān)督—政治監(jiān)督”三種提法的轉(zhuǎn)變可以發(fā)現(xiàn)，隨著人民政協(xié)自身性質(zhì)和功能的演變，政協(xié)民主監(jiān)督職能的實效性開始受到關(guān)注，黨和國家對這一職能的性質(zhì)、內(nèi)容和形式等方面的規(guī)定也日趨詳細。從監(jiān)督內(nèi)容來看，涵括行政、立法和司法等各個系統(tǒng)；從監(jiān)督類型來看，可以分為政策監(jiān)督、路線監(jiān)督和行為監(jiān)督三類；從監(jiān)督形式來看，政協(xié)的組織和個人、全國政協(xié)和地方政協(xié)等都有各自的活動形式；從監(jiān)督方式來看，主要包括提意見、進行批評和提出建議等。此外，有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督職能的這三種提法之間的關(guān)系問題，肖存良指出，“民主監(jiān)督內(nèi)在地包含著互相監(jiān)督，并且強調(diào)了監(jiān)督的民主性和非權(quán)力性。政治監(jiān)督是民主監(jiān)督嵌入國家政治體系并改變政治體系運行過程之后所產(chǎn)生的政治效應(yīng)，但是在政治監(jiān)督的整個過程中都是以民主監(jiān)督的形式來體現(xiàn)的，因為如果在政治監(jiān)督的過程中也是以政治監(jiān)督的形式來進行，就涉及政治立場的問題，也就可能由于政治立場的不同而導(dǎo)致分裂，最終違背人民民主條件下民主協(xié)商的基本原則而進行政治競爭”[12]43。在這一意義上，政治監(jiān)督是對民主監(jiān)督的深化和發(fā)展。

有關(guān)人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變、人民政協(xié)民主監(jiān)督職能提法的轉(zhuǎn)變的梳理，呈現(xiàn)出人民政協(xié)自身的性質(zhì)和功能與其主要職能之間的相互調(diào)適，二者相得益彰?！懊慨?dāng)人民政協(xié)的廣泛性代表性增強時，其功能定位內(nèi)涵就比較豐富，而每當(dāng)人民政協(xié)的廣泛性代表性收縮時，其功能定位就比較單一。觀察人民政協(xié)功能定位的變化，可以看到一個政體逐漸增容的過程?！盵7]26可見，在全面深化改革時期，黨和國家加強對人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的改進和落實，實是形勢之必然。

二、人民政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的內(nèi)在邏輯

前文采用政策梳理和文件解讀的方式說明人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的歷史轉(zhuǎn)變。如果說，這一變遷很大程度受制于人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變，那又是哪些因素導(dǎo)致了人民政協(xié)的性質(zhì)和功能發(fā)生變化呢？更進一步地說，這些因素是怎樣地影響了人民政協(xié)的性質(zhì)和功能、進而促使其民主監(jiān)督職能作出調(diào)整的？可以通過政協(xié)民主監(jiān)督的哪些外在表現(xiàn)來揭示它們之間互動的內(nèi)在邏輯？

(一)影響人民政協(xié)性質(zhì)和功能演變的因素。

人民政協(xié)在我國政治架構(gòu)中的定位和作用，除了是由它自身所具有的政黨制度組織的屬性和人民民主制度的屬性所共同決定以外，從根本上講，是由中國共產(chǎn)黨在我國國家建設(shè)過程中所形成的領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性而決定的。[13]3換句話說，“其作用的大小、功能的強弱，與執(zhí)政黨的態(tài)度有很大的關(guān)系”[18]16。而中國共產(chǎn)黨在構(gòu)建現(xiàn)代國家過程中與民主黨派、政府、社會這三者之間的關(guān)系，則成為影響人民政協(xié)功能定位演變的結(jié)構(gòu)性因素。

1.根本性因素：中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性。在現(xiàn)代國家建設(shè)過程中，政黨所起到的作用是創(chuàng)造國家的一體化和推進國家的制度化。[13]2不同于從現(xiàn)代國家制度的運行中孕育政黨，中國共產(chǎn)黨本身就是“建設(shè)現(xiàn)代國家制度的領(lǐng)導(dǎo)力量與核心力量”[13]3。它先于國家建立而存在，由此奠定了在國家建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，具有領(lǐng)導(dǎo)性。而中國共產(chǎn)黨所要建立的國家，則是一個“國家權(quán)力掌握在作為整體而存在的人民手中，人民當(dāng)家做主的國家”[19]7，中國共產(chǎn)黨在其中則是“凝聚人民、創(chuàng)造人民聯(lián)合和團結(jié)的力量”[19]7，因此具有聯(lián)合性。這樣一來，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)性決定了它在政治地位上高于其他黨派組織，而其聯(lián)合性又促使它需要同其他黨派組織和非黨派力量展開合作，進而形成了具有中國特色的政黨制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線策略和人民政協(xié)制度。在這一意義上，中國共產(chǎn)黨對自身的領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性的平衡，本質(zhì)地影響著人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變。

在建國初期(1949—1954)，出于鞏固政權(quán)和整合社會的考量，加之協(xié)商建國的社會現(xiàn)實，中國共產(chǎn)黨在國家建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位并不是非常凸顯。這一時期，人民政協(xié)是國家權(quán)力機構(gòu)，并由人民政協(xié)第一屆全體會議產(chǎn)生了人民政府。到了社會主義建設(shè)和改造時期(1954—1978)，隨著1954年第一屆全國人民代表大會的召開和《中華人民共和國憲法》的頒布，中國共產(chǎn)黨在國家建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)性逐漸增強，并在十年“文革”期間達至巔峰。人民政協(xié)隨之從國家權(quán)力機構(gòu)回歸到統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，再到幾乎被破壞殆盡。改革開放(1978—)以后，中國共產(chǎn)黨吸取過往的經(jīng)驗教訓(xùn)，重新平衡領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性的關(guān)系，努力在保證自身的領(lǐng)導(dǎo)地位不受到威脅的前提下，逐步恢復(fù)并明確人民政協(xié)在國家建設(shè)中的地位，并把它嵌入到國家政治體系之中，通過改進和拓展政協(xié)的主要職能，使其既服務(wù)于國家建設(shè)，又服從于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。

2.結(jié)構(gòu)性因素：中國共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性決定了人民政協(xié)的兩重屬性及其在我國政治架構(gòu)中的地位。“政協(xié)介于政黨與國家之間，既不完全是中國共產(chǎn)黨的組織，又不完全是國家機構(gòu)的組成部分”[19]9，它更像是中國共產(chǎn)黨聯(lián)結(jié)民主黨派、政府等國家政治系統(tǒng)其他部分的橋梁。從這一意義上說，中國共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會這三者的關(guān)系及其調(diào)整，形塑了人民政協(xié)性質(zhì)和功能演變的軌跡。

從與民主黨派關(guān)系的調(diào)整來看，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的確立和統(tǒng)一戰(zhàn)線策略的實行、民主黨派在國家建設(shè)中作用的發(fā)揮等奠定了中國特色政黨制度和黨際關(guān)系的現(xiàn)實基礎(chǔ)，而中國共產(chǎn)黨在不同階段對民主黨派性質(zhì)認識的變化則是民主黨派最終成為參政黨的關(guān)鍵，并深刻地推動了人民政協(xié)功能定位的三次轉(zhuǎn)變。胡筱秀指出，“人民政協(xié)是民主黨派參政議政的重要場所和機構(gòu)，各民主黨派和有關(guān)人民團體是組成政協(xié)的基本單位。它們在政協(xié)組織內(nèi)發(fā)揮作用如何，直接影響到人民政協(xié)職能的履行程度。”[7]157自建國以后至“文革”結(jié)束，民主黨派實際上是被中國共產(chǎn)黨當(dāng)做資產(chǎn)階級性質(zhì)的政黨來定位的，也一直被視作特殊的統(tǒng)戰(zhàn)對象。人民政協(xié)因此曾一度是民主黨派“思想改造的場所”。直到改革開放以后，中國共產(chǎn)黨對民主黨派性質(zhì)的認識發(fā)生了根本性改變，最終把民主黨派界定為參政黨。李羚認為，參政黨不僅表明了中國政治體系的民主性，而且也是中國共產(chǎn)黨吸納體制外精英的重要渠道，使中國的政黨體制更具包容性。[20]46人民政協(xié)由此從“思想改造的場所”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⒄h政的重要場所”，再發(fā)展為“專門協(xié)商機構(gòu)”。[7]157

從與政府關(guān)系的調(diào)整來看，隨著改革開放引入市場經(jīng)濟，中國共產(chǎn)黨反思自身高度集中化的執(zhí)政方式以及政府行政日益專業(yè)化，中國共產(chǎn)黨對政府的控制逐漸放松，與政府的關(guān)系結(jié)構(gòu)也由高度一體轉(zhuǎn)為相對獨立，雙方重新尋找各自在政治體系中的合理位置。而人民政協(xié)的性質(zhì)、功能和職能也在這一過程中得到明晰和深化。一方面，中國共產(chǎn)黨通過加速人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化和程序化，完善政黨制度和統(tǒng)一戰(zhàn)線建設(shè)，并通過設(shè)立政協(xié)黨組和黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、發(fā)揮黨委委員和政協(xié)機關(guān)中黨員的模范作用等方式，確保自身對政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，中國共產(chǎn)黨通過改進和落實政協(xié)的主要職能，把政協(xié)嵌入到國家政治系統(tǒng)的運作中，間接地調(diào)整并掌握自身與政府的關(guān)系。胡筱秀指出，政協(xié)三大職能主要的對象就是政府。它通過會議、提案和建議等方式履行政治協(xié)商和民主監(jiān)督，而參政議政也要依靠政府執(zhí)行才能最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。在這一意義上，人民政協(xié)與政府之間的關(guān)系是比較密切的。此外，隨著政協(xié)更加廣泛、深入地參與到國家建設(shè)中、影響政治系統(tǒng)運轉(zhuǎn)，政協(xié)機關(guān)干部也被納入到國家公務(wù)員制度的管理體系之下。人民政協(xié)作為組織機構(gòu)逐漸科層化，在政治地位上接近于國家機關(guān)或準國家機關(guān)。[7]106-115

從與社會關(guān)系的調(diào)整來看，改革開放以來，中國共產(chǎn)黨對社會控制的減弱、社會自主性空間的生成以及社會力量的興起，中國共產(chǎn)黨與社會的關(guān)系趨于復(fù)雜多樣。中國共產(chǎn)黨只有及時調(diào)整執(zhí)政思路和統(tǒng)治方式，才能重新建立起對社會有效的動員和整合，掌握住對社會穩(wěn)定持久的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。而人民政協(xié)作為最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，它“打開了一條從游離的社會通向政治體系中心領(lǐng)域的制度化通道”[7]179。陳明明指出，改革開放以前，“政黨、國家與社會的基本關(guān)系是：‘黨領(lǐng)導(dǎo)國家、國家主導(dǎo)社會，黨通過國家或自身組織主導(dǎo)社會’”[21]239-240。改革開放以后，黨同國家、社會的關(guān)系都開始“松綁”，三者的關(guān)系結(jié)構(gòu)由原來的高度一體化變得各自相對自主。這樣一來，如何使日益?zhèn)€體化、分散化和多樣化的社會獲得新的整合，便成為黨提高自身執(zhí)政能力、鞏固領(lǐng)導(dǎo)地位所亟需解決的問題。人民政協(xié)以其廣泛性、包容性和代表性等優(yōu)勢，為中國共產(chǎn)黨聯(lián)系社會各界力量提供了一個頗具政治彈性的制度化空間。胡筱秀指出，“它逐漸發(fā)展成為一個具有代議性的政治機構(gòu)來表達社會訴求，從而獲得成為政治輸入系統(tǒng)的一部分的屬性?！盵7]181

(二)人民政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的內(nèi)在邏輯。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性對人民政協(xié)性質(zhì)和功能的根本性決定，加之中國共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會三者的關(guān)系對政協(xié)履行職能的結(jié)構(gòu)性制約，間接劃定了政協(xié)民主監(jiān)督的活動范圍，使其具有合作性、非權(quán)力性和廣泛性等特征，并通過與我國政治架構(gòu)的其他部分互動以及同我國監(jiān)督體系的其他環(huán)節(jié)配合體現(xiàn)出來，從而說明這一職能的構(gòu)成要素，揭示其歷史變遷的邏輯過程。

1.人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的特征及其表現(xiàn)。受人民政協(xié)兩重屬性的約束，政協(xié)的民主監(jiān)督包括了政黨監(jiān)督和社會監(jiān)督雙重構(gòu)成。而中國共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會三者所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)與政協(xié)之間的互動，則影響著政協(xié)民主監(jiān)督職能的特征、實現(xiàn)形式和作用發(fā)揮，并塑造著整個國家政治系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)形態(tài)。

從民主黨派的監(jiān)督在我國政黨體制中的地位來看，“中國共產(chǎn)黨執(zhí)政與民主黨派參政、中共領(lǐng)導(dǎo)與民主黨派被領(lǐng)導(dǎo)的政黨制度和黨際關(guān)系”[22]25，“決定了民主黨派的監(jiān)督不可能是一種權(quán)力監(jiān)督形式”[2]44。它不以國家權(quán)力作為后盾，亦或者說不能危及到國家權(quán)力。在這一意義上，“政協(xié)民主監(jiān)督職能的發(fā)展，即監(jiān)督力度的加大、監(jiān)督模式的創(chuàng)新和監(jiān)督制度的建立，都不能突破我國的政黨制度，而只能在這一體制框架下尋求相應(yīng)的發(fā)展空間”[2]44。換言之，民主黨派監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容和形式等方面奠定了政協(xié)民主監(jiān)督的基調(diào)，形成了政協(xié)民主監(jiān)督職能的合作性、非競爭性和非權(quán)力性等特征。它是一種“柔性”監(jiān)督，“處在國家政權(quán)外部”[23]69，與人大作為國家權(quán)力機關(guān)的“剛性”監(jiān)督互為補充，[24]55使得民主黨派在對中國共產(chǎn)黨進行制約監(jiān)督的同時，能夠支持中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政發(fā)展。

從政協(xié)的民主監(jiān)督在我國社會主義監(jiān)督體系中的地位來看，中國共產(chǎn)黨維護自身領(lǐng)導(dǎo)地位的需要及其與政府間日趨自主的關(guān)系，導(dǎo)致了它需要借助其他力量來掌握政府行為、保證國家建設(shè)。政協(xié)的民主監(jiān)督盡管是非權(quán)力性的，不具備法律效力和約束力，卻恰好成為協(xié)助中國共產(chǎn)黨參與政府決策、監(jiān)督政府行為的重要工具?！罢f(xié)的民主監(jiān)督已經(jīng)與中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的紀律監(jiān)督、人民代表大會的權(quán)力監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督以及包括新聞媒體在內(nèi)的社會監(jiān)督有機結(jié)合起來，形成具有中國特色的權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系?！盵20]47此外，依據(jù)有關(guān)人民政協(xié)主要職能的政策規(guī)定，政協(xié)的政治協(xié)商也被納入到?jīng)Q策程序之中。從2005年《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》中明確“政治協(xié)商應(yīng)開始于決策之前”[10]，到2012年中國共產(chǎn)黨十八大報告提出要“堅持協(xié)商于決策之前和決策之中”[25]，可見，隨著政協(xié)介入決策過程程度的加深，政協(xié)的民主監(jiān)督實際上轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙环N‘在協(xié)商中監(jiān)督和在監(jiān)督中協(xié)商’的民主監(jiān)督”[2]44。從這一角度來看，政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三大職能之間并不存在明確邊界。政協(xié)民主監(jiān)督的合作性可以把很多問題消滅在政策制定的過程中，同時，也“便于政治資源的優(yōu)化配置，降低執(zhí)政成本，提高政府執(zhí)行力”[26]24，而非權(quán)力性又使得政協(xié)在決策過程中不會挑戰(zhàn)國家權(quán)力、影響國家意志。

從政協(xié)的民主監(jiān)督在我國社會主義民主政治建設(shè)中的地位來看，中國共產(chǎn)黨一元化的領(lǐng)導(dǎo)與社會多元化的發(fā)展之間的張力，需要制度化的渠道來進行調(diào)適，從而建成新的秩序格局。人民政協(xié)作為最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，既不否認中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，又能充分調(diào)動各民主黨派和社會各界的政治效應(yīng)，幫助中國共產(chǎn)黨與民主黨派、中國共產(chǎn)黨與社會之間實現(xiàn)“一元領(lǐng)導(dǎo)多元，多元監(jiān)督一元”[27]242的平衡。在這一意義上，“政協(xié)民主監(jiān)督功能可以說是作為政協(xié)委員這一部分公民監(jiān)督權(quán)利的集合，是組織化、制度化地依法行使公民監(jiān)督權(quán)利”[23]70，“是一種有‘權(quán)利’的監(jiān)督”[23]72。此外，浦興祖還指出，相比人大剛性化的權(quán)力監(jiān)督，政協(xié)的民主監(jiān)督因其合作性和非權(quán)力性等特征，加之政協(xié)委員構(gòu)成涵蓋社會各個行業(yè)和領(lǐng)域，“政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容確實很廣泛”[23]70。例如，“憲法明確規(guī)定各級人大有權(quán)監(jiān)督同級‘一府兩院’及其領(lǐng)導(dǎo)人員(或組成人員)的工作，但沒有規(guī)定監(jiān)督中共組織；憲法明確規(guī)定全國人大及其常委會‘監(jiān)督憲法的實施’，但沒有規(guī)定地方人大‘監(jiān)督憲法的實施’?！盵23]70-71

2.人民政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的內(nèi)在邏輯。從人民政協(xié)民主監(jiān)督職能主要特征的形成及其表現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨的地位與特性、中國共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會三者的關(guān)系結(jié)構(gòu)，以及人民政協(xié)的性質(zhì)和功能，分別表征了人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的三個構(gòu)成要素，即政治、結(jié)構(gòu)和組織要素。其中，政治要素表明人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的屬性和定位，它決定了政協(xié)民主監(jiān)督的變遷方向。結(jié)構(gòu)要素說明人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的實踐場域，它決定了政協(xié)民主監(jiān)督的拓展范圍。組織要素則是人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的實體性依托，它決定了政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容形式。

政治、結(jié)構(gòu)和組織這三個要素組成了人民政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的邏輯過程(見圖1)。即政治要素所指向的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性決定了人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的政黨監(jiān)督和社會監(jiān)督兩重構(gòu)成，它通過結(jié)構(gòu)要素所代表的中國共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會三者的關(guān)系制約著人民政協(xié)民主監(jiān)督的實踐范圍，并借助人民政協(xié)這一組織機構(gòu)來調(diào)適民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，從而形成政協(xié)民主監(jiān)督職能的基本特征，明確其在國家政治系統(tǒng)運作中的地位和作用。具體地說，領(lǐng)導(dǎo)與合作并存的政黨體制和黨際關(guān)系決定了政協(xié)民主監(jiān)督的非競爭性和非權(quán)力性，既保證中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位不受動搖，又給予民主黨派參政機會；政治與行政二分的黨與政府關(guān)系決定了政協(xié)的民主監(jiān)督是合作式的過程性監(jiān)督，既把政協(xié)的民主監(jiān)督納入到國家政治系統(tǒng)運轉(zhuǎn)中，又使其不會干擾到國家意志的實現(xiàn)；集中與分散同在的黨與社會關(guān)系則決定了政協(xié)民主監(jiān)督的非強制性和廣泛性，既可以靈活地緩和社會矛盾和沖突，又能夠多方面地吸納和整合社會意見。

圖1.人民政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的邏輯

三、人民政協(xié)民主監(jiān)督職能實踐的空間及其展望

鑒于政協(xié)的民主監(jiān)督在我國整個國家政治系統(tǒng)運作中的地位，其實踐活動“能夠平衡黨、國家與社會之間的關(guān)系，保持三者之間的基本平衡”[13]228。在這一意義上，政協(xié)民主監(jiān)督職能的政治、結(jié)構(gòu)和組織三個構(gòu)成要素，實際上指明了政協(xié)的民主監(jiān)督可以進一步拓展和深化的基本方向。而中國共產(chǎn)黨基于政府行為選擇和社會力量變化，對自身的執(zhí)政思路、領(lǐng)導(dǎo)方式和統(tǒng)治工具等方面所作的調(diào)適，則將從根本上決定政協(xié)民主監(jiān)督職能未來實踐的空間。

具體來看，政協(xié)的民主監(jiān)督得以深化的前提和底線是要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能挑戰(zhàn)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。也就是說，政協(xié)民主監(jiān)督職能的改進和落實，最終是為了使人民政協(xié)能夠更好地保證中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、提升其執(zhí)政能力，[28]3從而實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨總覽全局、協(xié)調(diào)各方的目標。因此，不難理解，在現(xiàn)階段的實際運作中，雖然政協(xié)的民主監(jiān)督已是我國監(jiān)督體系的重要組成部分，“卻一向被視為政協(xié)履職過程中的薄弱環(huán)節(jié)”[29]99。尤其體現(xiàn)在民主黨派的監(jiān)督上。我國的《監(jiān)督法》沒有涉及政黨監(jiān)督，導(dǎo)致參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督效力有限，而“失去韌性的柔性監(jiān)督呈現(xiàn)出鮮明的人治色彩”[26]26。王建華、王云駿發(fā)現(xiàn)，“就參政黨而言，民主監(jiān)督的好壞，取決于黨派負責(zé)人個人的能力與社會、政治地位”[26]26，并且“還與統(tǒng)戰(zhàn)部長是否是中共地方黨委常委有關(guān)。一般而言，通過分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨委常委，民主黨派可以獲取更多的政治資源，更好地實施民主監(jiān)督”[26]26。在這一意義上，“各民主黨派對中共地方黨委更多的是依賴，而非監(jiān)督”[26]27。俞正聲在2016年的全國政協(xié)工作報告中也指出，政協(xié)履行民主監(jiān)督職能的全過程，都必須經(jīng)同級黨委審查批準、與同級政府協(xié)商同意之后才能夠開展，并且強調(diào)要把民主監(jiān)督放在客觀善意、支持黨政部門的工作上，寓監(jiān)督于支持之中，把改進工作與促進和諧相結(jié)合。

相比政黨監(jiān)督仍然面臨“被提防”的尷尬，政協(xié)民主監(jiān)督的另一構(gòu)成——社會監(jiān)督——在參與政府決策和促進社會整合等方面的實踐則日益增多。從政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的內(nèi)在邏輯來看，這也是政協(xié)民主監(jiān)督未來的增長點所在。尤其政協(xié)參政議政職能的提出，盤活了政治協(xié)商和民主監(jiān)督，“升華了民主監(jiān)督的內(nèi)涵，拓寬了民主監(jiān)督的空間，使得政協(xié)的民主監(jiān)督‘寓于’政治協(xié)商和參政議政之中”[30]66。

從參與決策的議題來看，凡是涉及國家經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重要社會議題，政協(xié)都可以參與其中，服務(wù)人民群眾，從而堅持了政協(xié)的民生導(dǎo)向。而這也是衡量人民政協(xié)民主監(jiān)督績效的標準之一。[13]252浙江省省委在2013年即出臺有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督的實施意見和辦法，明確監(jiān)督的形式、程序和工作責(zé)任等方面的內(nèi)容，并圍繞浙江省委省政府的相關(guān)決策部署，就城市交通擁堵整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、“五水共治”等議題組織政協(xié)開展專項集體民主監(jiān)督工作，針對其中發(fā)現(xiàn)的問題與當(dāng)?shù)攸h委政府及時溝通。

從參與決策的方式來看，政協(xié)主要是在決策之前和決策之中提出意見或建議。在這一意義上，政協(xié)這種“寓于”協(xié)商的民主監(jiān)督“本質(zhì)上是預(yù)防性的監(jiān)督和建設(shè)性的監(jiān)督”[30]67。胡筱秀指出，政協(xié)的性質(zhì)和地位決定了其不能獨立地履行職能，需要黨委、政府和人大等其他系統(tǒng)的支持和配合才能發(fā)揮作用，但它又不孤立于整個政治過程而自我空轉(zhuǎn)，成為政治體系實際運轉(zhuǎn)中不可缺少的環(huán)節(jié)。[7]119，181以深圳市南山區(qū)政協(xié)為例。自2013年開始，南山區(qū)政協(xié)實施委派民主監(jiān)督員制度。民主監(jiān)督員由區(qū)政協(xié)黨組派出。他們通過向受派單位提出相關(guān)工作建議、意見、批評等方式，配合走訪、實地調(diào)研、聽取工作通報等辦法，實現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督的常態(tài)化，密切政協(xié)和政府之間橫向的溝通和聯(lián)系，從而提高政協(xié)民主監(jiān)督的質(zhì)量和效果。不過，在王建華、王云駿看來，政協(xié)的民主監(jiān)督和參政議政之間邊界的不明確、“在制度建構(gòu)上的同質(zhì)性，必然帶來國家權(quán)力運行過程中，權(quán)責(zé)不分，責(zé)任主體不明，或者說分不清監(jiān)督主體與客體”[26]25的結(jié)果。但這一制度設(shè)計“缺陷”從另一角度來看，也不失為中國共產(chǎn)黨把政協(xié)的民主監(jiān)督限定在執(zhí)政黨可控范圍之內(nèi)的一種策略選擇。

綜上，盡管近年來政協(xié)履行民主監(jiān)督的空間正在漸進地得到落實和加強，并且已經(jīng)成為社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要內(nèi)容，但是，在我國以黨建國的歷史事實及其政治運作邏輯的掌控下，更廣泛地吸納和整合社會意見、以在決策過程中發(fā)揮建設(shè)性作用，從而維護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、提升中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，才是政協(xié)民主監(jiān)督得以進一步拓展和實踐的空間所在。在這一意義上，政協(xié)民主監(jiān)督職能未來的發(fā)展方向，應(yīng)該更多是在涉及國家經(jīng)濟社會發(fā)展或人民群眾利益的公共政策制定的過程中，協(xié)助民眾表達利益訴求，同時促使黨和政府及時作出相應(yīng)反饋?！?/p>

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[17] 關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實施意見[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670.htm.

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(責(zé)任編輯：溫松)

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