倫旭峰

摘要： 針對(duì)PPP在我國(guó)發(fā)展中遇到的常見問題，結(jié)合相關(guān)案例中具體問題的研究，提出現(xiàn)階段解決這些問題的對(duì)策。并做出適當(dāng)?shù)难由?，得出我?guó)在應(yīng)用PPP過程中所遇到問題的可行性措施。通過研究，不僅可以從理論上對(duì)PPP進(jìn)行更加深入的探究，而且能夠在實(shí)際應(yīng)用中為促進(jìn)我國(guó)PPP項(xiàng)目更好地發(fā)展提供參考。

Abstract： Aiming at the common problems of PPP encountered in the development of China， this paper puts forward the countermeasures to solve these problems in the light of the research on the specific problems in the related cases， and makes the appropriate extension， at last comes to the feasibility measures in application process of PPP in China. Through the study， it not only can make more in-depth study on PPP In theory， but also can provide a better reference for the better development of PPP project in China in practical applications.

關(guān)鍵詞： PPP；融資模式；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

Key words： PPP；financing mode；risk sharing

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）17-0005-03

0 引言

2014年國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委分別出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策性文件，鼓勵(lì)社會(huì)資本加入公共項(xiàng)目建設(shè)的隊(duì)伍。2015年成為“PPP元年”，各大領(lǐng)域?qū)PP研究的熱度空前加大，PPP全國(guó)總投資已達(dá)3.4萬億。而2016年作為PPP發(fā)展的黃金期，則成為了“PPP簽約年”。

但是，在PPP發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)該注意到，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、法律、管理等方面存在著諸多的問題。

1 我國(guó)發(fā)展PPP存在的問題

1.1 法律法規(guī)、政策的不完善

在法律法規(guī)不完善的情況下，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本得不到法律的有效約束，社會(huì)資本就容易在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各階段產(chǎn)生問題，發(fā)生公共產(chǎn)權(quán)糾紛。同時(shí)，利潤(rùn)是社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中追求的根本目標(biāo)，但在我國(guó)大力鼓勵(lì)建設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)公益性項(xiàng)目的情況下，社會(huì)資本得到的利潤(rùn)不多且運(yùn)營(yíng)期收益不多、不穩(wěn)定。在這樣的情況下，亟待我國(guó)對(duì)社會(huì)資本提供必要的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。

1.2 政府信用問題

主要存在著以下幾方面的問題：一，由于政府換屆而拒絕履行合同；二，政府參與不積極或政府干涉面太多導(dǎo)致公眾利益損失或項(xiàng)目進(jìn)度拖延；三，政府項(xiàng)目審批程序太過繁瑣，導(dǎo)致項(xiàng)目開工延遲；四，由于社會(huì)資本未參與前期決策而造成的后期圖紙失誤；五，政府公共部門的領(lǐng)導(dǎo)腐敗。

1.3 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善

在ppp項(xiàng)目中，社會(huì)資本需通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式獲得建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，我國(guó)政府擁有的權(quán)力受外界監(jiān)督有限，如若政府內(nèi)部存在貪污腐敗現(xiàn)象，社會(huì)資本投機(jī)取巧，采取非法手段賄賂政府領(lǐng)導(dǎo)及工作人員，致使參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的其他企業(yè)在不知情的情況下失去公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，就會(huì)存在與市場(chǎng)公平原則相違背的現(xiàn)象。同時(shí)，我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)作方面缺乏具體的系統(tǒng)的理論和觀點(diǎn)，這無疑會(huì)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序混亂，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，這會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙。

1.4 金融機(jī)構(gòu)存在的問題

目前金融機(jī)構(gòu)投資現(xiàn)狀疲軟，加入PPP項(xiàng)目的建設(shè)是促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)投資的一大機(jī)會(huì)。但仍存在著許多金融機(jī)構(gòu)踟躇不前的現(xiàn)象。究其原因，是因?yàn)镻PP項(xiàng)目回報(bào)期長(zhǎng)且效益不穩(wěn)定，幾十年的回報(bào)期受政府、法律、行業(yè)等方面的諸多影響。我國(guó)法律以及政府的履約能力不足的問題，也是金融機(jī)構(gòu)未大量投資PPP的原因。雖然金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP抱有非常高的熱情，但苦于不能對(duì)PPP項(xiàng)目的信息進(jìn)行充分掌握，所以其對(duì)PPP的投資仍然持謹(jǐn)慎態(tài)度。項(xiàng)目公司作為對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資建設(shè)的主體，其一般為無追索權(quán)或有追索權(quán)的公司，若項(xiàng)目出現(xiàn)中途擱置或財(cái)務(wù)盈不抵虧，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)因不能得到預(yù)期的利益而蒙受損失。

1.5 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配不均

雖然PPP項(xiàng)目是公共部門與社會(huì)資本在平等的基礎(chǔ)上而尋求的合作，但我國(guó)政府公共部門依然處于主導(dǎo)地位，這難免會(huì)讓社會(huì)資本屈服于政府的行政領(lǐng)導(dǎo)行為之下。在PPP項(xiàng)目中，政府想要把更多地風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，從而讓自己承擔(dān)更少的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越多，那么投標(biāo)文件中報(bào)價(jià)也就越高，社會(huì)資本申請(qǐng)的權(quán)利也就越多，這樣就不能達(dá)到PPP項(xiàng)目以低成本高效率完成項(xiàng)目的目的。然而，更多地情況下，社會(huì)資本在承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，得到的利益卻不能與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成正比。

2 解決我國(guó)發(fā)展PPP項(xiàng)目問題的對(duì)策

PPP的有效利用不僅可以減輕我國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且社會(huì)資本可以利用自己在技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，在保證質(zhì)量的同時(shí)壓縮項(xiàng)目的成本，達(dá)成資源的優(yōu)化配置。下面以無錫市惠山區(qū)養(yǎng)宜家醫(yī)養(yǎng)一體化養(yǎng)老PPP項(xiàng)目為例，來尋求我國(guó)在PPP項(xiàng)目問題解決上的建議與對(duì)策。其基本情況如下：

無錫市惠山區(qū)醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目投資總額約11.6億元，總占地面積732，31畝，以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”為建設(shè)和運(yùn)營(yíng)特色，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老中心、醫(yī)院的科學(xué)化有機(jī)結(jié)合，開創(chuàng)江蘇省醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老心模式。 以下主要通過對(duì)該項(xiàng)目在劃撥土地處置、專業(yè)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新方案和非盈利收益分配等核心問題上的探討和分析，提出我國(guó)運(yùn)用PPP項(xiàng)目的應(yīng)對(duì)策略。

2.1 完善法律法規(guī)和政策

我國(guó)有關(guān)《劃撥用地目錄》中列明，非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地和非營(yíng)利性社會(huì)福利設(shè)施用地可采取劃撥的方式獲得土地使用權(quán)。但該項(xiàng)目在實(shí)施過程中，政府方則提出“一般劃撥土地均是劃撥給事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)，很少有劃撥給民營(yíng)企業(yè)的案例”，由此可知，雖然政策有明文規(guī)定，但是各地的國(guó)土資源部門對(duì)于土地劃撥給民營(yíng)企業(yè)仍持觀望、保守態(tài)度。

針對(duì)上述問題，就完善我國(guó)法律法規(guī)及政策方面提出以下幾點(diǎn)建議。

①加快PPP立法進(jìn)程。應(yīng)盡快出臺(tái)PPP的相關(guān)法律法規(guī)，建立統(tǒng)一配套的法律保障體系，形成以國(guó)家最高法律憲法為首，以專門立法為主，此外各類型大中型項(xiàng)目專項(xiàng)立法作為補(bǔ)充， 地方性法規(guī)、行業(yè)法、公司法、土地法等法律法規(guī)相配套， 其他文件作為指導(dǎo)的系統(tǒng)法律體系。

②細(xì)化法律法規(guī)，使其具有可操作性。深入貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策，將具體項(xiàng)目與PPP模式相結(jié)合，對(duì)于項(xiàng)目中涉及的財(cái)務(wù)問題、土地問題、商業(yè)問題，需要做到具體化、可操作可執(zhí)行化，其中的每一個(gè)細(xì)節(jié)都應(yīng)該具體落實(shí)到位。

③制定具有激勵(lì)作用的稅收優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼政策。

④制定與時(shí)俱進(jìn)的相關(guān)法律政策。根據(jù)國(guó)家實(shí)際和時(shí)代發(fā)展步伐，制定既適合我國(guó)發(fā)展速度又能推動(dòng)PPP發(fā)展的全套法律與政策。

2.2 提高政府信用

在無錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目中，政府對(duì)該項(xiàng)目高度支持，積極與社會(huì)資本溝通，各部門之間相互協(xié)調(diào)，深入對(duì)PPP模式的理解，才使得項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行。

總結(jié)以上案例，我國(guó)政府提高信用需要做到以下幾點(diǎn)。

①在熟悉PPP相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用。政府要懂得將理論與具體實(shí)例相結(jié)合，在不違背相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，在以尋求與社會(huì)資本更好的合作。

②政府主管部門應(yīng)加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)合作與社會(huì)資本充分溝通，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督和管理。PPP項(xiàng)目的兩大參與方包括政府和社會(huì)資本，這兩方是決定PPP項(xiàng)目最終成敗的關(guān)鍵因素。為此，一方面政府各主管部門需要提高工作與溝通效率，另一方面政府和社會(huì)資本也需要建立暢通的溝通渠道，及時(shí)了解對(duì)方的訴求，提高政府和社會(huì)資本對(duì)對(duì)方的信任度與滿意度。

③政府需聘用有較強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)的人才，或委托專業(yè)性的咨詢單位以彌補(bǔ)政府在實(shí)際操作和相關(guān)專業(yè)知識(shí)上的欠缺。咨詢機(jī)構(gòu)可以幫助政府作出更加充分和精細(xì)的前期準(zhǔn)備，設(shè)計(jì)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目結(jié)構(gòu)，明確項(xiàng)目采購要求，合理分配各方的風(fēng)險(xiǎn)，詳細(xì)約定合同雙方的權(quán)利和義務(wù)，以達(dá)到最大限度降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)的目的。

④搞好政府換屆銜接工作。政府作為受大眾監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)，大眾對(duì)其的信任程度與其履行合同的程度直接相關(guān)，即使是政府換屆，對(duì)其應(yīng)該履行的責(zé)任和義務(wù)也應(yīng)該盡職盡責(zé)，不能推卸責(zé)任。同時(shí)，社會(huì)資本也應(yīng)該對(duì)下屆政府進(jìn)行及時(shí)溝通，以免產(chǎn)生不必要的麻煩。

2.3 完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

無錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目采用了需求互補(bǔ)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)的方案，項(xiàng)目由政府授權(quán)出資單位惠山人民醫(yī)院和社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，惠山人民醫(yī)院既作為項(xiàng)目公司的股東參與項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營(yíng)，又負(fù)責(zé)組織專業(yè)的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，承擔(dān)項(xiàng)目?jī)?nèi)醫(yī)院的公共醫(yī)療服務(wù)，社會(huì)資本則負(fù)責(zé)養(yǎng)老社區(qū)、康復(fù)中心及配套經(jīng)營(yíng)性設(shè)施的運(yùn)營(yíng)。這樣，社會(huì)資本發(fā)揮其經(jīng)營(yíng)管理的優(yōu)勢(shì)，而將專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)交由專業(yè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，使得項(xiàng)目組中的雙方充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不僅要符合自身發(fā)展特點(diǎn)，更要將其和我國(guó)的具體法律與政策相結(jié)合。完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要做到以下幾點(diǎn)。

①一步步消除政府壟斷，使社會(huì)資本獲得更加公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。在具有良好競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，社會(huì)資本在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，使市場(chǎng)進(jìn)入良性循環(huán)，不斷對(duì)資源進(jìn)行重組，達(dá)到資源的最優(yōu)配置。

②政府和社會(huì)資本作為項(xiàng)目的參與方，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，以求高效地完成項(xiàng)目任務(wù)。政府主管部門及其授權(quán)機(jī)構(gòu)，尤其對(duì)有關(guān)醫(yī)療和養(yǎng)老等專業(yè)服務(wù)，具有其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，而社會(huì)資本則具有其在建設(shè)期專業(yè)的優(yōu)勢(shì)以及在運(yùn)營(yíng)期的管理優(yōu)勢(shì)，雙方雙管齊下，最大限度地發(fā)揮項(xiàng)目的作用。

③使市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制與我國(guó)法律政策相適應(yīng)。與西方國(guó)家下的自由經(jīng)濟(jì)相比，我國(guó)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制要受到政府的宏觀調(diào)控，為避免社會(huì)資本在市場(chǎng)中唯利是圖的現(xiàn)象，政府需將其控制在規(guī)定的法律政策之下，但同時(shí)，政府也應(yīng)該是適當(dāng)?shù)膮⑴c和監(jiān)督，而不是過多的行政干預(yù)使其失去了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的屬性。

④建立系統(tǒng)的健康的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。要想市場(chǎng)健康有序發(fā)展，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是基礎(chǔ)。良好的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，會(huì)使中國(guó)經(jīng)濟(jì)朝著良好的方向發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步前進(jìn)的保障。

2.4 鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資

PPP項(xiàng)目的建設(shè)，所需要的資金是巨大的，全方位的，融資是必不可少的。融機(jī)構(gòu)作為企業(yè)貸款的主要來源，若其自身缺乏對(duì)PPP的足夠理解，不能對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)及收益進(jìn)行合理評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行盲目投資，就容易造成銀行資金得不到有效利用。雖然PPP項(xiàng)目的融資資金有政府作為其后盾，但其也需要必要的融資的可行性評(píng)估以保障資金的高效利用。

對(duì)于PPP項(xiàng)目的融資，主要有幾點(diǎn)建議。

①金融機(jī)構(gòu)可引進(jìn)PPP的專業(yè)人才，設(shè)立專門的PPP融資機(jī)構(gòu)。②金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新內(nèi)部人才機(jī)制，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。③創(chuàng)新融資方式，使得社會(huì)資本具有更多地融資方案選擇。④鼓勵(lì)民間資本建立金融機(jī)構(gòu)，并對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)提供政策支持。

2.5 明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配

在無錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目中，由于非營(yíng)利醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收入除了可用于規(guī)定的合理支出外，收支結(jié)余只能用于自身發(fā)展，不能用于分紅或變相分工，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。由于此規(guī)定對(duì)社會(huì)資本獲得收益進(jìn)行了限制，針對(duì)此問題，該項(xiàng)目采取了以下解決途徑：

①運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)通過出租資產(chǎn)的途徑，收取不高于市場(chǎng)允許水平的租金向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用，保障項(xiàng)目公司和社會(huì)資本獲得合理收益。

②項(xiàng)目公司和社會(huì)資本通過非核心醫(yī)療服務(wù)獲得收入。項(xiàng)目公司分別成立非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目?jī)?nèi)的醫(yī)院和養(yǎng)老社區(qū)運(yùn)營(yíng)，以享受政府對(duì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的稅收減免和政策性補(bǔ)助。項(xiàng)目中，政府要求項(xiàng)目?jī)?nèi)的醫(yī)院按照公立醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，養(yǎng)老社區(qū)的收費(fèi)執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)，而其他非核心醫(yī)療服務(wù)收入，例如物業(yè)、餐飲、康復(fù)和商業(yè)等收入，擇優(yōu)項(xiàng)目公司和社會(huì)資本獲取。

針對(duì)PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探討。

①政治風(fēng)險(xiǎn)。由于這類風(fēng)險(xiǎn)主要在政府的控制范圍內(nèi)，所以應(yīng)該主要由政府承擔(dān)。

②市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)中既有資源的優(yōu)化配置，又有政府的宏觀調(diào)控，項(xiàng)目中，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)需求、收益預(yù)測(cè)，主要承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，而政府可承諾在規(guī)定期限內(nèi)不建設(shè)與該項(xiàng)目相競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，保障社會(huì)資本的最低收益，這種情況下政府主要承擔(dān)建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目的違約風(fēng)險(xiǎn)。

③不可抗力因素。因自然因素如特大地震、海嘯等造成的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，政府和社會(huì)部門應(yīng)該約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，對(duì)于社會(huì)資本控制能力內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)，對(duì)于社會(huì)資本不能承受的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該雙方共同承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)于社會(huì)資本沒有做好良好的應(yīng)對(duì)措施而造成的損失，應(yīng)該由社會(huì)資本獨(dú)自承擔(dān)。

④項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此類風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)，但若是由于政府的前期可行性研究和設(shè)計(jì)失誤而造成的損失應(yīng)該主要由政府承擔(dān)過失責(zé)任。

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