王震

摘要：社會精準(zhǔn)治理是對傳統(tǒng)粗放型治理的反思和社會治理矛盾的回應(yīng)，具有整體性、人性化、法治化和精準(zhǔn)化內(nèi)涵。面對社會矛盾和問題復(fù)雜化的“新常態(tài)”，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革，推進(jìn)整體性政府建設(shè)，并優(yōu)化公權(quán)力主體結(jié)構(gòu)，推進(jìn)治理的差異性和互補(bǔ)性。要加大對社會組織支持力度，推動其質(zhì)量提升和能力建設(shè)，并積極開發(fā)利用大數(shù)據(jù)平臺、移動互聯(lián)網(wǎng)等精準(zhǔn)治理的技術(shù)工具。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)治理；寧波；十二五；實踐；思考

黨的十八屆五中全會提出，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化”。這是繼十八屆三中全會“社會治理”的首次提出后，社會治理理念的再升華，為我國社會治理的創(chuàng)新發(fā)展指明了新方向。盡管社會治理精細(xì)化理念提出不久，但各地已進(jìn)行了大量社會精準(zhǔn)治理的實踐探索。寧波在社會治理方面一直走在全國的前列。早在2011年，寧波在“十二五”規(guī)劃中就提出，要全面推進(jìn)城市管理的“人性化、精細(xì)化、智能化、網(wǎng)格化”。經(jīng)過五年的探索，寧波已積累了社會精準(zhǔn)治理的若干經(jīng)驗，取得了一系列在全國產(chǎn)生較大影響力的理論和實踐成果。

一、社會精準(zhǔn)治理的邏輯

近些年來，隨著我國進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型期，社會矛盾更加疊加復(fù)雜。長期以來的“粗放式”管理模式越來越無法適應(yīng)社會發(fā)展要求，存在的問題也更加突出：一是存在治域缺漏。政府部門之間的條塊分割催生了治理的“碎片化”，部分社會事務(wù)因歸屬不明等原因，長期得不到有效治理。治理主體結(jié)構(gòu)與功能的缺陷又使得治理的整體性、針對性不強(qiáng)，無法形成治理合力和差異化治理。二是常態(tài)性治理不足。運(yùn)動式治理思維明顯，在“運(yùn)動”與“運(yùn)動”的治理間歇期，社會問題重新積累和發(fā)作，從而形成“久治不愈”的狀態(tài)。三是治理手段失衡。行政強(qiáng)制手段被泛用，法治化水平不高，程序違法較為嚴(yán)重，市場等治理手段乏力。四是政府之外的其他公權(quán)力主體作用不強(qiáng)，沒有結(jié)合自身職能特點(diǎn)針對性做好服務(wù)管理工作，監(jiān)督功能不足。

社會精準(zhǔn)治理是對傳統(tǒng)“粗放式”管理模式的反思和回應(yīng)。社會精準(zhǔn)治理在公共管理內(nèi)涵上具有社會治理理念和精準(zhǔn)化操作兩個層面。從治理理念上來說，它體現(xiàn)了整體性治理精神，即主體、手段、治域的完整性、治理的常態(tài)性和過程的連續(xù)性。同時，社會精準(zhǔn)治理是人性化治理，是以解決“人”的需求和問題為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，強(qiáng)調(diào)“人”的價值至上和服務(wù)理念。在操作層面上，以社會問題和社會需求為靶心，通過精細(xì)化治理主體和政策、技術(shù)等工具，精確定位社會問題、需求、層次和難點(diǎn)，實現(xiàn)社會問題的有效解決。換言之，就是通過社會治理精細(xì)化的過程實現(xiàn)社會精準(zhǔn)治理。

因此，社會精準(zhǔn)治理首先要求建立完整協(xié)調(diào)的多元多層主體結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)要解決兩個問題：一是公權(quán)力主體結(jié)構(gòu)本身問題，包括政府與其他公權(quán)力主體和政府內(nèi)部部門協(xié)作機(jī)制的建立。二是社會主體的地位和作用問題，實現(xiàn)其從公權(quán)力主體的“伙計”到“伙伴”的轉(zhuǎn)變。三是治理工具的精細(xì)化和精細(xì)化工具的建立。在法律政策的制定上，實現(xiàn)宏觀、中觀和微觀的結(jié)合。在行政服務(wù)和管理上，更加重視細(xì)節(jié)，并積極開發(fā)利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，實現(xiàn)治理的精細(xì)化、針對性。

二、社會精準(zhǔn)治理的寧波實踐

近年來，寧波在社會治理實踐中積極探索社會精準(zhǔn)治理模式，形成了“81890”服務(wù)平臺等一系列精準(zhǔn)治理的成果經(jīng)驗，社會建設(shè)取得了較大發(fā)展。2015年12月中國社科院發(fā)布的《公共服務(wù)藍(lán)皮書》顯示，寧波基本公共滿意度在全國38個主要城市中排名第二。

（一）寧波社會精準(zhǔn)治理的具體舉措

1. 推進(jìn)整體性政府建設(shè)。一是推進(jìn)大部制建設(shè)。2011年2月，寧波頒布《寧波市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》，對一些職能相近的部門進(jìn)行整合，著力解決職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮等問題。二是深化行政審批制度改革。2013年以來先后發(fā)布行政審批的“寧波標(biāo)準(zhǔn)”，頒布《深化行政審批制度改革實施意見》、《關(guān)于開展部門責(zé)任清單編制工作的實施意見》等文件，對行政審批權(quán)進(jìn)行精簡和下放。截止2015年，寧波市本級審批事項從1999年的1289項減少到667項，縮減近一半。

2. 探索對應(yīng)式治理模式。一方面，公權(quán)力主體結(jié)合自身特點(diǎn)開展特定領(lǐng)域治理。以團(tuán)市委為例，在《寧波市共青團(tuán)參與社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)工作的實施意見》的基礎(chǔ)上于2011年發(fā)布《寧波非公企業(yè)團(tuán)組織參與社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)工作的實施意見》，通過心理咨詢進(jìn)企業(yè)、“訂單式”技能培訓(xùn)、青春交友等活動和平臺，幫助務(wù)工青年解決就業(yè)、交友、婚戀等具體問題，實現(xiàn)新增非公企業(yè)團(tuán)組織達(dá)1700多家。另一方面，通過搭建信息平臺提供個性化服務(wù)。以寧波81890平臺為例，81890服務(wù)平臺面向企業(yè)提供19大類200小項服務(wù)，為市民提供14大類868小項服務(wù)。開鎖、求職、招工、應(yīng)急呼叫、尋找失蹤人員等個性化需求都可通過撥打電話81890實現(xiàn)。同時， 81890平臺共有10萬余名各行各業(yè)的的志愿者，組建了門類相對齊全服務(wù)團(tuán)隊和公益性組織。截止2015年8月共為市民解決求助事項823多萬件。

3. 培育發(fā)展社會組織。2012年以來，為培育發(fā)展社會組織，寧波共發(fā)布了《關(guān)于加快基層社會組織培育發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于推進(jìn)政府向社會組織購買服務(wù)的實施意見》、《寧波市社會組織評估管理辦法》五個文件，為社會組織參與社會治理松綁，推進(jìn)政府購買服務(wù)和資金扶持，為社會組織公平競爭和發(fā)展提供政策依據(jù)。截止2016年6月，寧波社會組織總數(shù)達(dá)到16445個，以年均27%的增速，每萬人擁有社會組織21個，遠(yuǎn)高于全國每萬人2.7個的平均水平。社會組織服務(wù)中心等樞紐型社會組織服務(wù)平臺基本實現(xiàn)縣（市）區(qū)全覆蓋。

4. 加強(qiáng)源頭治理。一是治權(quán)下沉基層。將經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限以委托或直接交辦的方式下放到鎮(zhèn)，推進(jìn)管理中心向區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）下移，管理力量向社區(qū)、城中村和城郊結(jié)合部等薄弱環(huán)節(jié)延伸，強(qiáng)化基層自治和服務(wù)功能。二是資源下沉基層。2015年出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)衛(wèi)星城市創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》，將市衛(wèi)星城市和中心鎮(zhèn)扶持資金從1億元增加到3.5億元，市級各部門牽頭管理的專項資金優(yōu)先向衛(wèi)星城市和中心鎮(zhèn)傾斜。三是推進(jìn)基層減負(fù)。2012年寧波制定了社區(qū)蓋章項目準(zhǔn)入目錄和社區(qū)工作指導(dǎo)目錄，取消了64%的蓋章項目。四是推進(jìn)基層民主。發(fā)布鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）、村干部權(quán)力清單，規(guī)范小微權(quán)力，探索基層民主管理模式，構(gòu)建基層民主平臺，建立了“村民說事”、“村務(wù)會商”、“居民代表議事會”、 “1+N”微平臺、社區(qū)項目居民投票決定等多種協(xié)商民主模式和平臺。

5. 創(chuàng)新精準(zhǔn)治理工具。構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)治理大數(shù)據(jù)化。2011年，寧波“十二五”規(guī)劃提出了大力探索建立多層次、跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)庫建設(shè)目標(biāo)，推進(jìn)信息由單一系統(tǒng)共享向多系統(tǒng)共享轉(zhuǎn)變。2013年，寧波實現(xiàn)公安、民政等六個部門人口數(shù)據(jù)的有效整合，自然資源和空間地理數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)21個系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享；信用系統(tǒng)實現(xiàn)跨省、市、縣的共享。2014年，寧波頒布《關(guān)于加快推進(jìn)市政務(wù)云計算中心建設(shè)的實施意見》，初步形成基于大數(shù)據(jù)的城市綜合數(shù)據(jù)共享應(yīng)用體系。2015年年底，寧波已初步完成綜合數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺、智慧城市和電子政務(wù)應(yīng)用支撐平臺建設(shè)。

（二）寧波社會精準(zhǔn)治理的實踐經(jīng)驗與存在不足

1. 實踐經(jīng)驗。寧波在社會精準(zhǔn)社會治理探索中，堅持治理的整體性、層次性、針對性結(jié)合，注重政策導(dǎo)向和制度建設(shè)，構(gòu)建了較為完整的政策制度的系統(tǒng)體系，為精準(zhǔn)治理提供了良好的政策環(huán)境。此外，其具有的一個鮮明特點(diǎn)是，激發(fā)基層社會治理創(chuàng)新能力，形成一批具有示范效應(yīng)的成果模式，在充分論證的基礎(chǔ)上逐步在全市推廣，實現(xiàn)“上”、“下”聯(lián)動，形成規(guī)模效應(yīng)。81890服務(wù)平臺、社會融合組織建設(shè)、網(wǎng)格化管理模式、大數(shù)據(jù)平臺，都是在地方治理實踐成果的基礎(chǔ)進(jìn)行全市推廣，部分模式在全國各地推廣。

2. 存在不足。一是整體性政府建設(shè)仍需加強(qiáng)。如部分合法不合理審批事項的削減必須等待相關(guān)法律法規(guī)的修改或者逐級上報至國務(wù)院，現(xiàn)實中很難操作。審批中互為前置問題、流程再造問題、治權(quán)下放后的配套監(jiān)管體制問題、流程再造同一審批事項在不同系統(tǒng)間下放不同步的情況十分突出。二是互補(bǔ)式治理有待深化。部分公權(quán)力主體意識不強(qiáng)，參與的積極性不高，創(chuàng)新治理能力不佳，在一定程度上影響了“治域”的完整性和治理對象的涵蓋面。部分主體將與政府的“協(xié)作”關(guān)系理解為“服從”、“配合”， 缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督功能欠缺。 再加上其在資金來源、干部任免、管理模式等方面都附屬依賴于黨政機(jī)關(guān)，在社會治理中一旦出現(xiàn)所代表的群體與相關(guān)政策或黨政決策意見不符時，往往陷入比較尷尬的兩難境地。三是社會組織發(fā)展仍存在較多制約性因素。社會組織結(jié)構(gòu)不盡合理，公益慈善類、科技類社會組織數(shù)量較少。質(zhì)量水平和發(fā)展不盡平衡，社區(qū)社會組織弱小分散，還無法滿足社會需要；依附于政府部門的社會組織則表現(xiàn)強(qiáng)勢，資源優(yōu)勢明顯，但在一定程度上成為政府服務(wù)的延伸獨(dú)立性差，也難以抗拒政府將大量行政事務(wù)的推塞和繁雜的考核。社會組織參與治理空間有限，社會組織公平性環(huán)境有待改善。大量社會組織特別是草根社會組織獲得政府資源支持較少，服務(wù)性收入和社會捐贈少，工作人員待遇相對不高、發(fā)展空間較小，資源獲取少，專業(yè)人才不足，難以滿足社會需要，社會公信力不強(qiáng)，也難以有效承接政府的職能“下放”。此外，在參與政策制定等方面參與渠道不暢，話語權(quán)微弱。四是精準(zhǔn)治理技術(shù)工具建設(shè)有待加強(qiáng)?！岸囝^建設(shè)、自成體系” 的分散式現(xiàn)狀使得政府內(nèi)部數(shù)據(jù)信息的聯(lián)通共享尚待時日。機(jī)關(guān)、部門與組織之間在信息上互聯(lián)互通、資源共建共享的相關(guān)法律規(guī)定尚未出臺，協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，一些單位、部門參與的動力不足，出于部門利益拒絕信息的聯(lián)通共享，造成目前數(shù)據(jù)庫的條塊分割、各自為政現(xiàn)象，致使社會治理中的信息孤島現(xiàn)象，給群眾帶來不便，增加了社會治理的成本。數(shù)據(jù)對社會開放十分有限，僅在公權(quán)力主體一定范圍內(nèi)公開。有的部門雖然公布數(shù)據(jù)，但公布的不完整或提供的數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，少公布、不公布、選擇性公布、設(shè)置繁雜的申請公開環(huán)境仍普遍存在。

三、社會精準(zhǔn)治理的路徑

十八大以來，隨著改革開放向縱深推進(jìn)，社會群體之間的利益整合與利益分化呈現(xiàn)新趨勢，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)，社會矛盾與社會問題呈現(xiàn)復(fù)雜化、多面性特點(diǎn)十分明顯。社會精準(zhǔn)治理是國家治理能力現(xiàn)代化和社會治理科學(xué)化的重要內(nèi)容，也是新常態(tài)下社會治理的現(xiàn)實要求。

（一）繼續(xù)深化行政體制改革，積極構(gòu)建“整體性政府”

堅持整體化、市場化導(dǎo)向，以群眾體驗為出發(fā)點(diǎn)，從橫向和縱向兩個層面，進(jìn)一步理順政府與市場、社會的關(guān)系。在縱向?qū)用妫?. 繼續(xù)推進(jìn)減權(quán)。涉及改善民生的具體事項，盡可能通過依法交辦、委托、延伸機(jī)構(gòu)等多種方式下放。按照一級政府層面整體完成基本建設(shè)項目審批的要求，多部門同步下放、事人財權(quán)與責(zé)任一并下放，與審批事項相關(guān)聯(lián)前置性中介環(huán)節(jié)配套下放。2. 繼續(xù)推進(jìn)放權(quán)。對于更適合采用通過市場機(jī)制、行業(yè)自律、企業(yè)和個人自主決定等方式有效解決的和合法不合理的審批事項一律取消。嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可事項，探索部分職能向社會組織轉(zhuǎn)移。3. 做好治權(quán)下放的配套工作。同時，要指導(dǎo)督促檢查下級主體做好承接能力建設(shè)，避免治理出現(xiàn)真空，確?！敖拥淖　薄ⅰ坝玫暮谩?。

在橫向?qū)用妫?. 減少審批部門、環(huán)節(jié)和條件，推進(jìn)同步委托。優(yōu)化再造審批流程，涉及多個部門審批的事項，全部采用聯(lián)合審批模式，不得互為前置條件和重復(fù)審批。推進(jìn)審批環(huán)節(jié)整體化、進(jìn)度同步化。2. 構(gòu)建行政審批標(biāo)準(zhǔn)化體系和部門聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)，推動行政審批標(biāo)準(zhǔn)一體化、環(huán)節(jié)整體化、進(jìn)度同步化、過程透明化，實現(xiàn)行政審批工作從部門自我角度轉(zhuǎn)變到政府整體角度，從完成單個事項審批角度轉(zhuǎn)變到完成行業(yè)準(zhǔn)入角度，從政府管制角度轉(zhuǎn)變到行政服務(wù)角度。

（二）積極優(yōu)化公權(quán)力主體結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)治理差異性、互補(bǔ)性

構(gòu)建公權(quán)力多主體參與社會治理的體制，增強(qiáng)治理合力。做好頂層設(shè)計，加快構(gòu)建公權(quán)力主體多方參與社會治理的體制機(jī)制。要從整體性治理層面制定各公權(quán)力主體參與社會治理的總體規(guī)劃，對各公權(quán)力主體在社會治理中的地位、職責(zé)、目標(biāo)、步驟等進(jìn)行明確。其他公權(quán)力主體要與政府相向而行，要確立公權(quán)力社會治理“整體性”思維，拋棄“社會治理歸政府”的思想，主動參與到社會治理系統(tǒng)工程中。

其他各公權(quán)力應(yīng)確立“差異化”、“互補(bǔ)式”治理理念。一是應(yīng)結(jié)合自身職能職權(quán)特點(diǎn)和資源優(yōu)勢參與社會治理，主要是做好自身“治域”范圍內(nèi)的相關(guān)事項和對象的管理服務(wù)工作，增強(qiáng)治理的特色性、差異化，避免同質(zhì)化。二是正確理解與政府在社會治理中的“協(xié)作”關(guān)系。要改變“協(xié)作就是要一律支持配合”、監(jiān)督、“反對就是給政府添亂”的思想，而應(yīng)在職能范圍內(nèi)依據(jù)法治原則，積極發(fā)揮好監(jiān)督作用，維護(hù)自身服務(wù)管理的群體正當(dāng)權(quán)益。

（三）加大社會組織支持力度，推動質(zhì)量提升和能力建設(shè)

優(yōu)化社會組織發(fā)展空間。要進(jìn)一步加強(qiáng)社會組織在人才流動、戶籍管理、職稱評定福利保障等具體事項的政策支持，并加強(qiáng)執(zhí)法檢查，確保政策落到實處。改革創(chuàng)新登記管理體制，降低準(zhǔn)入門檻，加大實行直接登記的力度。推動社會組織參與公共政策的制定。明確社會組織參與公共政策制定的領(lǐng)域、范圍、程序、權(quán)利和義務(wù)等，為社會組織參與公共政策制定提供法律保障。逐步增加社會組織代表在黨代表、人大代表、政協(xié)委員中的比例和數(shù)量。加大資金扶持力度，推進(jìn)政府購買服務(wù)。細(xì)化社會組織參與社會事業(yè)領(lǐng)域的財政政策，建立公共財政對社會組織的扶持、激勵機(jī)制。按照公平、公正、公開的原則，建立競爭擇優(yōu)機(jī)制和績效評價機(jī)制，為社會組織參與社會服務(wù)提供均等機(jī)會。加強(qiáng)和鼓勵社會組織員工隊伍的培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)化水平、職業(yè)化水平。推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤。除法律法規(guī)有特殊規(guī)定外，一律剝離行業(yè)協(xié)會商會現(xiàn)有的行政職能，創(chuàng)造社會組織公平競爭的環(huán)境。按照《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》精神，盡快取消行政機(jī)關(guān)（及下屬單位）與行業(yè)協(xié)會商會的主辦、主管、聯(lián)系和掛靠關(guān)系，行業(yè)協(xié)會商會依法直接登記和獨(dú)立運(yùn)行，行政機(jī)關(guān)依據(jù)職能對行業(yè)協(xié)會商會提供服務(wù)并依法監(jiān)管。加快群團(tuán)組織改革。按照中央《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，著重增強(qiáng)其群眾屬性和凝聚力，加強(qiáng)與所屬群體的聯(lián)系和服務(wù)，了解社會不同階層、不同群體的愿望和要求，及時、準(zhǔn)確、真實地反映各界群眾的意見特別是本界別群體利益，真正成為社會矛盾的“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”?？蓞⒄丈虾５鹊亟?jīng)驗，精簡群團(tuán)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)機(jī)關(guān)向下延伸，提高基層一線行政人員比例和基層一線人員在代表大會代表中的比重。根據(jù)群團(tuán)自身性質(zhì)和特點(diǎn)，著力調(diào)整完善組織設(shè)置，形成條塊結(jié)合、縱橫交織的組織體系。推進(jìn)群團(tuán)組織干部管理方式改革，建立“領(lǐng)導(dǎo)班子專掛兼、專職干部遴選制、基層隊伍多元化”的群團(tuán)工作隊伍。

（四）加快建立大數(shù)據(jù)平臺，推進(jìn)數(shù)據(jù)公開

加強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，盡快推動大數(shù)據(jù)依法、合理公開。人類已經(jīng)進(jìn)入數(shù)據(jù)時代。美國在2012年3月即推出“大數(shù)據(jù)研發(fā)”計劃，便不遺余力地開放公共大數(shù)據(jù)。國內(nèi)部分城市也已紛紛建立大數(shù)據(jù)平臺并在大數(shù)據(jù)的公開化、市場化方面進(jìn)行了有益探索。2014年4月，國內(nèi)第一家大數(shù)據(jù)交易所——貴陽大數(shù)據(jù)交易所成立；交易的數(shù)據(jù)主要集中在政府清洗建模后的數(shù)據(jù)，金融數(shù)據(jù)，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)等。不僅對內(nèi)進(jìn)行市場化，同時還探索國際化，已同馬來西亞、韓國等構(gòu)建中國大數(shù)據(jù)交易模式。2016年上海數(shù)據(jù)交易中心成立，預(yù)計到2020年，上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)站開放數(shù)據(jù)集超過1000項。此外，湖北、北京等省市紛紛建立大數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺，濟(jì)寧、寧夏、武漢、蘇州、貴陽等地政府相繼開通了政府?dāng)?shù)據(jù)公開賬戶，廣東成立省大數(shù)據(jù)管理局。應(yīng)以產(chǎn)業(yè)化、市場化為方向，打破數(shù)據(jù)壟斷，建立以市場為主導(dǎo)的政府?dāng)?shù)據(jù)資源運(yùn)行機(jī)制，按市場規(guī)律和風(fēng)險等級分級開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源，授權(quán)和鼓勵第三方參與政府?dāng)?shù)據(jù)資源開發(fā)，并向市場購買社會數(shù)據(jù)及服務(wù)，鼓勵基于大數(shù)據(jù)的服務(wù)和運(yùn)營模式創(chuàng)新，推進(jìn)社會治理決策科學(xué)化，公共服務(wù)個性化、治理精準(zhǔn)化。

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（作者單位：寧波工程學(xué)院）