●王慧

基于政府預算的國家審計制度優(yōu)化研究

●王慧

隨著我國市場經(jīng)濟改革的逐步深化，政府預算在我國經(jīng)濟體制改革進程中也逐漸占據(jù)重要地位。作為政府部門優(yōu)化資源配置的重要手段，政府預算成為國家治理過程中的關鍵環(huán)節(jié)。國家審計部門作為政府預算監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，應當充分發(fā)揮其提升國家治理功能、完善國家治理體系的重要作用。在社會公眾對于公共資源的使用更加透明化、公開化和高效化的背景下，政府預算的改革趨向于法制化、民主化和績效化，國家審計應適應政府預算改革的需要，完善相關方面的制度。本文從政府預算改革的角度出發(fā)，分析政府預算改革的現(xiàn)狀，探究其存在的問題，并針對性地研究政府預算與國家審計制度間的功能關系和作用機理，從而為優(yōu)化國家審計制度以擬合政府預算的變化提出建設性的建議。

政府預算國家治理審計制度

政府預算作為國家治理的核心，反映政府一定時期內(nèi)活動的方向、范圍和重點，不僅對政府財政部門活動的范圍和方式起著規(guī)范作用，同時也體現(xiàn)出政府政策的意圖和導向。我國自1955年建立政府預算制度起，政府預算制度隨著社會經(jīng)濟體制、國家政治體制等的改革經(jīng)歷了多個階段的改革。作為“十三五”時期我國公共財政體制建設的重要內(nèi)容，政府預算制度對我國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大的影響，但在改革過程中預算制度和體制方面還存在諸多弊端，比如預算內(nèi)容不完整、預算編制內(nèi)容不細化等問題，影響了政府職能的發(fā)揮。因此，針對政府預算治理中存在的突出問題以及對國家審計提出的新要求，優(yōu)化國家審計制度，對公共預算的法制化、民主化等的推動具有一定的現(xiàn)實指導意義。

一、政府預算：國家治理的核心之一

政府預算在我國財政體系的構建中居于重要地位，對全面提升政府服務能力和服務效率、推動政府決策民主化和法制化具有積極意義。政府預算的執(zhí)行不僅以國家治理為其理論基石，更順應了國家治理理念的變化，兩者存在著復雜深厚的內(nèi)部互動關系。在不斷加快推進經(jīng)濟體制改革，不斷促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級的大背景下，政府部門需要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理方式，適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，從國家治理的角度深入了解經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，掌握經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，調(diào)控經(jīng)濟轉(zhuǎn)型波動，撬動經(jīng)濟發(fā)展的關鍵驅(qū)動力量。政府預算作為國家治理體系中的核心組成部分，不僅體現(xiàn)了政府財政分配的具體情況，更是調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要工具，應當充分發(fā)揮其高效的經(jīng)濟杠桿作用。

（一）政府預算是政府履行職能、治理國家的基礎

政府作為國家治理的主體，在任何國家的任何發(fā)展階段都是不變的。政府下發(fā)政策從事各種活動，都需要財政部門的支撐。國家財政收支的各種過程實質(zhì)上就是政府履行治理國家職能的過程。財政部門如果在資金的籌措以及支出過程中出現(xiàn)偏差，政府職能就很難發(fā)揮作用，國家治理就很難實現(xiàn)。所以，政府預算是國家履行治理職能的基礎。由于政府所有經(jīng)濟活動都需要財政收支的支撐，所以財政職能的履行，就包含了政府的所有職能、所有部門以及所有的活動領域。由此可見，政府預算在現(xiàn)代化國家構建治理框架中有著重要的地位。

（二）政府預算是國家治理活動中對活動成本進行控制的有效工具

政府預算是政府的收支計劃，它體現(xiàn)的是政府在一定時期內(nèi)計劃進行工作的方向和成本，以及對于成本資金進行籌措的手段。政府預算主要是通過對相關財政部門的收支活動進行科學預測、管理和監(jiān)督發(fā)揮其主要職能。在我國社會主義民主政治下，政府預算是社會民眾通過立法機關對政府的收支行為進行監(jiān)督約束的有效手段。政府預算執(zhí)行反饋，能夠有效控制國家治理成本以及財政活動收支范圍，是提高國家財政資金使用效率、優(yōu)化政府財政結構、優(yōu)化資源配置的有效手段。

（三）政府預算是政府科學管理社會經(jīng)濟發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)

政府要履行其國家治理的職能，就必須科學管理社會經(jīng)濟的發(fā)展，制定一定時期內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的目標，并選擇高效的發(fā)展手段。作為國家治理的基礎，預算制度的完善性和先進性體現(xiàn)著國家的治理水平，政府預算是國家治理科學化在財政部門的一種反映。

二、政府預算存在的突出問題

國家把政府預算作為“十三五”時期我國公共財政體制建設的重要內(nèi)容，指出國家治理基礎的重要載體就是政府預算。然而，政府預算處在不斷改革的階段，還存在一些突出性的問題，比如預算編制不夠完整細化、預算審查局限于形式而非內(nèi)容、對預算績效審計力度不夠及預算公開不夠透明等。

（一）政府預算法制化方向存在的問題

1、政府預算編制制度不完善，預算編制內(nèi)容不夠完整，涵蓋范圍不大。國家財政部門下發(fā)的關于建立全口徑財政預算相關政策中，涵蓋了政府性基金預算、公共預算等多個方面。然而各級地方政府對政策的實施沒有完全落實到位，還存在一些政府部門將部分政府性基金預算從財政預算中分離出去，這使得政府預算財政資金的收支真實性大大下降，國家政策宏觀調(diào)控力度也被大幅度削弱，政府預算資金的實施沒有得到理想效果。國家上級財政部門收到的各級政府財政部門的年度預算草案中，預算編制并沒有細化，重大支出很少列示到項級，只到類級或款級，使得審計機關無法審查預算資金的來源以及流向。

2、政府預算審查局限于形式而非內(nèi)容。人大作為立法機關，對政府預算的審批具有決策權，然而目前地方政府部門設置的人大機構現(xiàn)狀是：政府預算審批機構專業(yè)性不夠強,專業(yè)性審批機構數(shù)量不夠多，再加上地方政府人大機構人員來源于社會多個階層，基本都缺乏專業(yè)的預算知識，在政府預算審查過程中缺乏專業(yè)性，導致財政預算的審查僅僅局限于形式，遠遠沒有做到深入性的審查，政府預算審查的監(jiān)督更是難以深化，所以基本都沒有達到政府預算的專業(yè)性審查要求。

3、政府預算缺乏較強的約束力。政府預算的審批經(jīng)過了人大立法機關的審批，受到法律的保障，政府財政部門在本年度公開的財政收支計劃，代表著政府機關在本年度的所有活動范圍以及活動收支總和，任何部門未經(jīng)法律的審批不得隨意更改其內(nèi)容。但在政府預算執(zhí)行的實際過程中，部分政府部門法律意識不強，隨意更改政府預算、篡改收支范圍，使得政府預算執(zhí)行法律效應不強，缺乏法律約束力。

（二）政府預算績效化方向存在的問題

政府預算績效評價作為政府預算的關鍵環(huán)節(jié)之一，也是國家治理的必要內(nèi)容?？冃гu價和政府預算的有機結合是現(xiàn)代化國家進行績效預算的核心。然而在政府預算執(zhí)行過程中，還存在很多需要關注的問題。首先是一些政府部門對資金的分配過度重視，而忽視了資金的使用效益和管理實施評估。對預算資金使用是否經(jīng)濟、效率的高低普遍缺乏關注。另外，目前我國預算績效管理制度尚未完善，缺乏對預算資金績效評價的標準，現(xiàn)有的評價指標可操作性不強。各級政府對預算資金的績效審計還未普遍開展，現(xiàn)階段審計機關對政府預算資金的審計只是停留在其真實性以及合法性的審查。因此，政府預算資金的績效評價在宏觀層面缺乏專業(yè)的評價指標體系，微觀層面各級政府也沒有認真落實實施。我國應在現(xiàn)階段的預算績效管理背景下，借鑒西方國家成功經(jīng)驗，構建合適的預算績效審計機制。

（三）政府預算民主化方向存在的問題

目前，政府預算的公開性、透明性方向還缺乏力度，社會民眾參與政府預算治理的環(huán)節(jié)也不多，政府預算民主性方面存在的問題比較嚴重。第一，部分地方政府部門對政府預算的執(zhí)行以及結果的公開范圍還未做到全面透徹的了解和把控，在實際操作過程當中存在相當?shù)木窒扌?，因而?zhí)行結果公開內(nèi)容的全面性和公布范圍的合理性有待進一步提高和完善。第二，預算資金的投入、分配以及使用效益等信息基本公開的很少，即使公開信息也絕大多數(shù)是綜合性信息，具體性的信息缺乏清晰性，社會各界對于預算資金了解的信息比較少，民眾很難參與政府預算的各個環(huán)節(jié)。第三，民眾的需求反饋到政府部門，但是政府部門未設置相關的反饋機構。比如，選擇政府預算績效評價項目時，并沒有側(cè)重考慮選擇能夠強烈反映公眾需求以及影響民眾利益較大的項目；對政府預算績效進行評價時忽略了社會公眾對政府預算績效的滿意度評價，群眾的意見和建議難以反饋到相關政府部門；在選擇績效評價指標時，沒有考慮到多數(shù)民眾普遍認同的績效評價指標。

三、政府預算改革對國家審計的新要求

國家治理的有效與否取決于監(jiān)督機制是否完善。政府預算反映的是國家在一定時期內(nèi)的治理活動。因此，國家治理過程中對政府預算的監(jiān)督和管理也成為重點環(huán)節(jié)。如果對政府預算的監(jiān)督不到位，那么相關政府機關人員可能就會濫用權力，政府職能的履行可能會因官僚化而失敗。因此，國家審計部門的主要職能就是制約和監(jiān)督國家權力。

國家審計機關對政府預算監(jiān)督的出發(fā)點就是保障公共權力的合理配置和有效運行，實現(xiàn)對政府官員權力的制約以及對治理績效的促進。相關審計單位對政府預算的合法性、真實性以及績效性進行有效監(jiān)督，保障國家經(jīng)濟安全，在促進國家治理走向良治的過程中起著重要的作用。

（一）政府預算法制化要求國家審計部門構建全面完善的審計體系

由于政府預算的制度建設尚未完善，致使預算編制沒有細化、預算審查局限于形式、政府預算缺乏約束。因此，國家審計部門應構建完善全面的審計體系，擴大審計的范圍，深入審查的層次。在審查范圍上，不僅僅局限于對政府預算資金投入的審計，應將預算資金的分配、管理以及使用效益等資金流向的整個過程都納入進去，充分揭露其中政府部門存在的所有違法違規(guī)現(xiàn)象。在審查層次上，加強立法機關對國家預算法的不斷完善，督促各級政府落實國家財政部門下發(fā)的相關政策，建立全口徑預算體系。充分審查政府預算的所有資金，盡快納入政府預算外的所有財政資金。對于政府預算的審批環(huán)節(jié)，要加強對于地方政府審計人員的專業(yè)素質(zhì)培訓，建立專業(yè)性較強的人大政府預算審批服務機構。另外，國家審計部門應加強對政府預算資金執(zhí)行的監(jiān)督力度，立法機關應完善相關的懲戒制度，使得地方政府部門嚴格遵守本年度財政收支計劃，不隨意篡改。

（二）政府預算績效化要求國家審計部門大力開展預算績效審計

目前政府立法機關關于政府預算績效審計的相關法律還未完善，政府預算績效化存在問題，所以應積極啟動政府預算績效審計相關程序以及法律法規(guī)完善的工作。國家立法機關應該明確規(guī)定審計機關審查政府預算績效的方向、范圍以及對問題的處罰制度等。審計部門嚴格遵守績效審計程序，不斷完善現(xiàn)階段的績效審計體系，制定績效審計準則。對于績效評價指標的選擇，遵循大眾意愿，選擇絕大部分民眾認同的指標，構建適合的評價指標體系。各級地方政府部門也應充分響應績效審計政策，積極進行預算績效審計工作。審計機關應加強對預算資金的使用效率的審計，而不僅僅關注對預算資金合法真實性的審查，應將預算資金的合法真實性和績效審計有效結合，使上級政府機關、人大代表審查的政府預算執(zhí)行報告中績效評價以及合法真實性評價均為工作重點，各級地方政府也能因此主動加強對預算資金的績效管理力度。

（三）政府預算民主化要求國家審計部門完善公開性、透明性制度

目前，政府預算存在公開性和透明性較低的情況，國家審計機關應該建立完善的相關制度，充分保障社會民眾在政府預算的各個環(huán)節(jié)都能占到一定地位，民眾參與政府預算各個環(huán)節(jié)的渠道也應逐漸拓寬，在選擇確立審查目標、制定審查方案、搜集審查信息、選擇審查策略等各個環(huán)節(jié)設置民眾信息反饋機構，滿足民眾意愿，聽取相關專家的建議、廣泛吸收包括企業(yè)家、普通農(nóng)民等在內(nèi)的各個階層的意見建議，通過多種渠道構建起社會各界和政府部門之間溝通的橋梁。在保障國家信息安全的前提下，完善政府預算審計公開制度，確保民眾能夠隨時追蹤政府預算資金的各種信息，對預算資金的投入、分配等各個環(huán)節(jié)做到有效監(jiān)督，以此促使政府預算信息公開力度加強，滿足政府預算民主化的要求。

四、優(yōu)化國家審計制度的相關措施

針對政府預算改革進程中存在的突出問題，以及政府預算改革對國家審計提出的新要求，各級政府審計機關應在更深層次、更大范圍內(nèi)對政府預算審計進行定位，不斷完善相關的審計制度，突出審計重點，創(chuàng)新方式路徑，逐漸推進國家審計適應政府預算的新要求，推動政府預算向著法制化、績效化、民主化的方向發(fā)展。

（一）擴大審計范圍，健全權力約束，滿足政府預算法制性的要求

在不斷完善預算法的前提下，政府預算的編制不斷細化，預算審查也不僅僅局限于形式。國家審計機關應擴大對政府預算的審計范圍，不僅僅審查預算資金的合法真實性，還要注重審查政府預算的各個環(huán)節(jié)。國家審計機關應建立起全口徑政府預算審計制度，使審計的覆蓋面擴大，各級政府的全部收支都納入到審查范疇中。在對一級預算單位的審查前提下，還應加強對二、三級預算單位的審查。另一方面促進依法治國理念下政府預算制度的不斷完善，健全的法律法規(guī)能夠減少政府的自由裁量權，讓政府預算資金能夠安全運行。應重點揭露預算審計過程中存在的違法違規(guī)問題，以此在政府預算制度完善、管理體制、運行機制等方面提出意見建議，適應政府預算的法制性，有效推動政府預算機制的不斷完善，充分發(fā)揮國家審計對深化政府預算改革的推動作用。

（二）建立規(guī)范的績效評價指標體系以及績效考核機制

現(xiàn)階段，政府預算的績效審計存在兩個較為突出的問題，一是沒有規(guī)范的評價指標體系和績效考核機制，二是各級政府政策的實施沒有到位，績效審查力度不夠。為了滿足政府預算績效高質(zhì)量的要求，應加大政府預算績效審計的力度，建立規(guī)范的績效評價指標體系和考核機制。

1、應構建規(guī)范的績效評價指標體系，促使績效審計評價更加科學化。由于預算科目有類、款、項的分級，所以也應該設立多層次的績效評價體系，包括項目績效績效評價指標、部門分類績效評價指標、部門總體績效評價指標。這些指標的選擇要充分落實國家政策，并結合往年度相關績效審計存在的問題，將影響較大的政府預算績效指標納入到總體績效評價體系中，分配充足審計資源。

2、加強政府預算績效審計力度?？冃徲嫷倪^程要從預算管理到預算執(zhí)行過程的合法真實性以及政府預算的效益性等進行多層次的審計評價，提高政府預算資金的使用效益。在審計過程最后，要擴大績效審計公開范圍，加大公開力度，強化預算績效的整改問責。通過政府預算結果公開的范圍擴大，促使民眾對政府預算更加關注，有效結合審計監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督以及媒體監(jiān)督，使得績效審計影響力變得更深。與此同時，對政府預算宏觀層面制度體系的不完善問題要進行追蹤，根據(jù)審計監(jiān)督結果提出建設性的意見建議，充分提高預算資金的分配以及使用效益。在微觀層面上，對預算資金執(zhí)行過程中出現(xiàn)的資金不到位等情況也進行必要的跟蹤，強化各部門的整改力度。

（三）調(diào)動社會民眾參與政府預算治理的積極性，增強審計的透明公開性

政府預算的民主性的實現(xiàn)必須真正將資源的優(yōu)化配置和公眾的需求緊密結合。政府部門從法律角度保障公民在預算的編制、執(zhí)行等過程中的主體地位。

同時，審計機關預算績效評價時也要著重關注公眾對于政府預算績效的滿意度，虛心接受公眾的建議，鼓勵社會民眾積極參與到績效評價環(huán)節(jié)中去。比如，制定績效評價指標時，要側(cè)重選擇民眾普遍認同的指標；進行績效評價時，將社會民眾的滿意度作為一個重要的參考指標。民眾的積極參與也能從另一角度促進基層預算編制更加全面，更加重視細節(jié)。相應的，如果審查預算內(nèi)容更加全面細化，財政資金的每一筆收支都能清晰反映，公眾也能更輕松地進入預算的各個環(huán)節(jié)。

總之，通過分析政府預算目前存在的問題，探討政府預算改革對國家審計提出的新要求，根據(jù)存在的問題逐步完善國家審計制度，擴大審計的范圍，健全權力約束以及完善績效考核評價指標體系和績效考核機制，充分調(diào)動公眾積極性，參與到政府預算的各個環(huán)節(jié)中，以此適應政府預算的法制化、績效化和民眾化?！?/p>

(基金來源：廣州市教育局市屬高?？蒲许椖俊盎谛畔⒒母咝＝炭蒲薪?jīng)費預算績效評價體系創(chuàng)新研究”<批準號：1201620581>)

（作者單位：廣州工程技術職業(yè)學院）

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（本欄目責任編輯：周菲）