●郭美余 崔建平

地方預(yù)決算公開專項(xiàng)檢查淺探
——以山西省晉中市為例

●郭美余 崔建平

自2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，預(yù)決算公開成為衡量政府信息公開的一項(xiàng)重要指標(biāo)。為此，財(cái)政部連續(xù)兩年組織預(yù)決算公開專項(xiàng)檢查。檢查開展兩年來，地方各級財(cái)政部門責(zé)任意識增強(qiáng)、指導(dǎo)力度加大，地方各級部門規(guī)范程度得到提高、平臺建設(shè)加快，預(yù)決算公開工作取得明顯成效。本文結(jié)合監(jiān)督檢查實(shí)際情況，用具體數(shù)據(jù)說明了地方預(yù)決算公開的成效，同時(shí)指出預(yù)決算公開工作中存在的問題，并就進(jìn)一步積極完善預(yù)決算公開長效機(jī)制提出建議和意見。

現(xiàn)代財(cái)政制度預(yù)算管理制度改革預(yù)決算公開

一、預(yù)決算公開的重要意義

公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，預(yù)決算公開是財(cái)政公開的重要內(nèi)容，是發(fā)揮財(cái)政基礎(chǔ)和重要支柱作用的關(guān)鍵舉措。2015年和2016年財(cái)政部連續(xù)兩年組織上下聯(lián)動(dòng)的預(yù)決算公開檢查，其目的就是要實(shí)現(xiàn)預(yù)決算公開制度化、常態(tài)化。

（一）預(yù)決算公開有助于人民群眾了解政府活動(dòng)

地方政府及部門公開預(yù)決算，人民群眾能明確看到錢來自哪里，花到哪里，特別是能及時(shí)了解群眾關(guān)心的教育、醫(yī)療、環(huán)保等關(guān)鍵領(lǐng)域的支出情況，有助于人民群眾及時(shí)根據(jù)公開信息了解情況、提出訴求、及時(shí)監(jiān)督政府行為，實(shí)現(xiàn)有效的民主互動(dòng)。

（二）預(yù)決算公開有助于深入推進(jìn)反腐倡廉

推進(jìn)預(yù)決算公開，使政府及部門公開支出情況，特別是對支出細(xì)化內(nèi)容的公開，讓群眾知道財(cái)政資金何處去、如何用，了解各項(xiàng)支出中人、財(cái)、物等重要信息，確保群眾監(jiān)督真正落地，確保財(cái)政資金管理使用公開透明、安全高效，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防。

（三）預(yù)決算公開有助于約束行政權(quán)力

隨著預(yù)算管理制度的改革，納入預(yù)算的資金越來越多，資金支出的范圍越來越大，客觀上增加了個(gè)別政府官員利用預(yù)算管理漏洞進(jìn)行鋪張浪費(fèi)甚至貪污腐敗的可能性。預(yù)決算公開制度化后，促使行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有助于約束行政權(quán)力，杜絕財(cái)政資金不合規(guī)、不合法的開支，使每一筆財(cái)政支出都有章可依、有序可循。

二、我國預(yù)決算公開法治建設(shè)情況

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》，該法律自2015年1月1日起施行。新修訂的《預(yù)算法》對預(yù)決算公開的有關(guān)要求作出了明確具體的規(guī)定。明確了政府及部門預(yù)決算的公開內(nèi)容、公開時(shí)間、公開主體，對政府預(yù)決算公開中轉(zhuǎn)移支付制度及舉借債務(wù)情況、對部門預(yù)決算公開中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)情況等重要事項(xiàng)進(jìn)行了特別說明。

按照新修訂的《預(yù)算法》，為改進(jìn)預(yù)算管理，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，2014年9月26日，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，積極推進(jìn)財(cái)政政策公開，進(jìn)一步擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，進(jìn)一步加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度。對預(yù)決算公開過程中社會關(guān)切的問題，要規(guī)范整改、完善制度。

2016年2月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》，明確指出預(yù)算公開是預(yù)算管理制度改革的核心要求，規(guī)定了預(yù)決算公開的主要任務(wù)，指出預(yù)決算公開的具體要求。要求強(qiáng)化主動(dòng)公開意識、做好相關(guān)配套工作、主動(dòng)回應(yīng)社會關(guān)切、完善公開工作考核機(jī)制。建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，進(jìn)一步推進(jìn)了預(yù)算公開工作。

2016年11月21日，財(cái)政部印發(fā)《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，對預(yù)決算公開職責(zé)、預(yù)決算公開時(shí)間、政府預(yù)決算公開內(nèi)容、部門預(yù)決算公開內(nèi)容、預(yù)決算公開方式、涉密事項(xiàng)管理、保障措施等作了詳細(xì)的說明，特別是政府預(yù)決算公開內(nèi)容和部門預(yù)決算公開內(nèi)容的說明，具體到要公開幾張表，包括哪些內(nèi)容，公開到哪級科目都非常明確，操作性非常強(qiáng)，對政府及部門的預(yù)決算公開工作具有極強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

三、山西省晉中市預(yù)決算公開檢查開展情況

按照財(cái)政部要求，山西省財(cái)政廳駐晉中市財(cái)政監(jiān)察處（以下簡稱“財(cái)監(jiān)處”）積極參與了2015年和2016年的預(yù)決算公開檢查。2015年10月28日至11月22日由財(cái)監(jiān)處牽頭，晉中市財(cái)政局密切配合，對全市1825個(gè)單位（其中：11個(gè)縣市1596個(gè)單位，市直229個(gè)單位）預(yù)決算公開情況進(jìn)行了檢查。2016年12月5日至31日，采取同樣方式由財(cái)監(jiān)處牽頭，聯(lián)合晉中市財(cái)政局對市本級及所轄11個(gè)縣（區(qū)、市）和晉中開發(fā)區(qū)2016年度預(yù)決算公開情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查。兩年的政府預(yù)決算和部門預(yù)決算公開檢查面（涉密部門除外）均達(dá)到了100%。其中，2016年真實(shí)性抽查，除政府總決算必查外，抽查部門決算39個(gè)，平均每縣（區(qū)、市）3個(gè)，現(xiàn)對兩年來的檢查調(diào)研情況進(jìn)行分析。

（一）預(yù)決算公開檢查開展情況

1、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。接到檢查通知后，財(cái)監(jiān)處處長隨即與晉中市財(cái)政局主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了多次溝通，明確了分管領(lǐng)導(dǎo)、人員組織和范圍劃分。一是明確了任務(wù)分工，分成兩個(gè)檢查組，一個(gè)組由市財(cái)政局副局長負(fù)責(zé)、市財(cái)政局監(jiān)督科科長帶隊(duì)，負(fù)責(zé)檢查晉中市所屬五個(gè)縣；另一組由財(cái)監(jiān)處處長帶隊(duì)、財(cái)監(jiān)處全體人員參加，并聘請部分專業(yè)人員參與檢查，負(fù)責(zé)檢查晉中市本級和開發(fā)區(qū)，以及所屬六個(gè)縣（區(qū)、市）。二是確定了工作流程，數(shù)據(jù)維護(hù)環(huán)節(jié)由監(jiān)督科負(fù)責(zé)通知、督促各縣（區(qū)、市）有關(guān)人員進(jìn)行錄入，由財(cái)監(jiān)處負(fù)責(zé)檢查核實(shí)部門數(shù)量的正確性；數(shù)據(jù)填報(bào)、審核環(huán)節(jié)由各檢查組分別負(fù)責(zé)錄入各自檢查的縣（區(qū)、市），并對數(shù)據(jù)的正確性負(fù)責(zé)。

2、深入學(xué)習(xí)，把握要領(lǐng)。每次檢查前，財(cái)監(jiān)處都要先后組織市財(cái)政局監(jiān)督科全體人員和全處工作人員進(jìn)行兩次查前培訓(xùn)。一次以學(xué)習(xí)文件、領(lǐng)會上級意圖為主，一次以學(xué)習(xí)工作細(xì)則、研究工作方法為主。通過深入學(xué)習(xí)《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》等文件，達(dá)到了四個(gè)明確。即：指導(dǎo)思想明確，把這項(xiàng)檢查作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措來認(rèn)識；工作目標(biāo)明確，通過檢查推進(jìn)預(yù)決算公開的規(guī)范化、常態(tài)化；檢查方法明確，在線檢查和實(shí)地真實(shí)性抽查相結(jié)合；職責(zé)任務(wù)明確，實(shí)地檢查專人負(fù)責(zé)，在線檢查每人一縣，最后安排專人進(jìn)行抽查復(fù)核，確保檢查工作質(zhì)量。

3、積極溝通，上下聯(lián)動(dòng)。為了提高檢查效率，一方面財(cái)監(jiān)處積極與市財(cái)政局信息中心溝通，將財(cái)政部召開的預(yù)決算公開檢查視頻會議直接延伸到各縣（區(qū)、市）財(cái)政局。各縣（區(qū)、市）財(cái)政局預(yù)算股、國庫股、監(jiān)督股都通過參加此次視頻會議，領(lǐng)會了此次預(yù)決算公開檢查的重要性和緊迫性，更加了解如何使用預(yù)決算公開檢查在線填報(bào)系統(tǒng)，大大提高了基層參與檢查、主動(dòng)配合檢查的能動(dòng)性。另一方面，財(cái)監(jiān)處安排專人及時(shí)向山西省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局請示檢查中遇到的問題，及時(shí)與晉中市財(cái)政局監(jiān)督科檢查組溝通檢查中口徑統(tǒng)一的問題，并及時(shí)指導(dǎo)各縣財(cái)政局在線系統(tǒng)填報(bào)人員維護(hù)數(shù)據(jù)。

4、及早安排，準(zhǔn)備充分。檢查開始前，市財(cái)政局監(jiān)督科及時(shí)把文件下發(fā)到各縣（區(qū)、市）財(cái)政局，要求各縣（區(qū)、市）財(cái)政局預(yù)算科組織填寫《2016年政府（部門）預(yù)算公開情況檢查表》、《2015年政府（部門）決算公開情況檢查表》，并蓋章留存財(cái)政局備查。其中：所屬三個(gè)縣財(cái)政局主動(dòng)對預(yù)決算公開情況進(jìn)行了自查，有個(gè)別縣還將部門自查報(bào)表及實(shí)證材料統(tǒng)一收集，并按財(cái)政業(yè)務(wù)管理類別進(jìn)行統(tǒng)一匯總，準(zhǔn)備工作相當(dāng)充分，為檢查工作的順利進(jìn)行奠定了基礎(chǔ)。

（二）兩年來預(yù)決算公開情況的變化與特點(diǎn)

1、財(cái)政部門責(zé)任意識明顯增強(qiáng)。檢查中了解到，基層財(cái)政部門預(yù)決算公開的自覺性明顯提升，主動(dòng)擔(dān)責(zé)、力求規(guī)范。如某縣財(cái)政局長在座談中說：“以前我總以為，部門預(yù)決算公開工作完全是部門的事，公開工作做得好不好責(zé)任在部門。現(xiàn)在看來，主要責(zé)任還在財(cái)政部門，關(guān)鍵是財(cái)政部門如何安排、指導(dǎo)和要求?！蹦晨h剛上任一個(gè)多月的財(cái)政局長了解了去年預(yù)決算檢查中該縣存在的問題后認(rèn)為：“個(gè)別部門公開工作不規(guī)范、不及時(shí)，可能是部門的問題。但多數(shù)部門有問題，一定是財(cái)政部門的問題，應(yīng)當(dāng)首先從財(cái)政部門自身找原因?！庇捎谪?cái)政部門主要領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識到位，有力地推動(dòng)了預(yù)決算公開工作的順利開展。

2、指導(dǎo)力度明顯加大。2016年預(yù)決算公開工作之所以較2015年規(guī)范，其重要原因之一就是財(cái)政部門發(fā)揮了積極的指導(dǎo)作用。如某縣財(cái)政局專門下發(fā)文件提出了六個(gè)方面要求，做到了時(shí)間要求、填報(bào)內(nèi)容、表格樣式“三統(tǒng)一”。某縣財(cái)政局局長掛帥分6個(gè)組對所有部門公開工作進(jìn)行了檢查指導(dǎo)。

3、規(guī)范程度明顯提高。從2015年的檢查情況看，市本級和所屬11個(gè)縣（區(qū)、市）公開工作不及時(shí)、不全面、不細(xì)化等問題普遍存在；2016年基本符合公開公示要求的縣（區(qū)、市）達(dá)到8個(gè)，即使之前存在問題的5個(gè)縣（區(qū)、市），規(guī)范程度也大有提高。從政府預(yù)決算公開情況看，除一個(gè)縣外，其余晉中市本級及所屬11個(gè)縣（區(qū)、市）及時(shí)性、完整性和細(xì)化程度都達(dá)到了要求。特別是某縣政府預(yù)決算在人大批復(fù)3天后就進(jìn)行了公示，及時(shí)性大大提高。從部門預(yù)決算公開情況看，主要報(bào)表的公開率均達(dá)到了100%。

從公開的規(guī)范程度來看，2015年縣級部門預(yù)算公開及時(shí)性為70%，公開完整性中公開率最低的為部門預(yù)算情況說明，公開率僅為48%，細(xì)化程度中“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因大多數(shù)部門都未進(jìn)行說明，公開率僅為37%；相比而言，2016年，縣級部門預(yù)算公開情況大大改善，公開及時(shí)性達(dá)到了100%，公開的完整性中公開率最低的為政府性基金預(yù)算支出數(shù)，公開率為80%，細(xì)化程度中仍是“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因這項(xiàng)的公開率最低，但公開率達(dá)到90%。

表1 縣級部門預(yù)算公開及時(shí)性、完整性、細(xì)化程度

同樣，2015年縣級部門決算公開及時(shí)性為75%，公開完整性中公開率最低的為部門決算情況說明，公開率僅為53%，細(xì)化程度中“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因這項(xiàng)大多數(shù)部門都未進(jìn)行說明，公開率僅為41%；相比而言，2016年，縣級部門決算公開情況大大改善，公開及時(shí)性達(dá)到了100%，公開的完整性中公開率最低的部門主要職責(zé)及部門決算單位構(gòu)成，公開率為81%，細(xì)化程度中仍是“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因公開率最低，但公開率達(dá)到90%。

表2 縣級部門決算公開及時(shí)性、完整性、細(xì)化程度

4、平臺建設(shè)明顯加快。受2015年預(yù)決算公開專項(xiàng)檢查的影響，部門預(yù)算在政府門戶網(wǎng)站、部門門戶網(wǎng)站上公開率為91.89%，部門決算在政府門戶網(wǎng)站、部門門戶網(wǎng)站上公開率為90.42%。相比而言，2016年部門預(yù)決算全部實(shí)現(xiàn)了在本級政府或部門門戶網(wǎng)站公開，公開率達(dá)到了100%，在本級政府或部門門戶網(wǎng)站設(shè)立預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺（或?qū)冢┮策_(dá)到了42.93%。如：某縣不僅在政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行了公開，而且在部門門戶網(wǎng)站也進(jìn)行了公開，實(shí)現(xiàn)“雙公開”。某市財(cái)政局信息公開網(wǎng)上設(shè)立預(yù)決算公開專欄，并分設(shè)政府總預(yù)算、政府總決算、市本級“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算、地方政府性債務(wù)情況、部門預(yù)決算及部門“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等專題，其中部門預(yù)決算及部門“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算專題還按單位性質(zhì)進(jìn)行了分類，非常清晰，便于公眾查找及監(jiān)督。

四、預(yù)決算公開檢查中發(fā)現(xiàn)的問題

相比2015年，2016年預(yù)決算公開的質(zhì)量有了較大提升，市本級219個(gè)預(yù)算部門、215個(gè)決算部門及開發(fā)區(qū)25個(gè)預(yù)算部門、22個(gè)決算部門公開內(nèi)容完整性、及時(shí)性、細(xì)化程度、公開形式完成比率均達(dá)到100%，但所屬11個(gè)縣的個(gè)別部門在公開工作的及時(shí)性、完整性和細(xì)化程度、公開形式等方面仍未達(dá)到要求。

（一）公開內(nèi)容不夠完整

所屬11個(gè)縣1507個(gè)預(yù)算部門中，有229個(gè)部門未公開部門主要職責(zé)及部門預(yù)算單位構(gòu)成，占全部縣級應(yīng)公開部門總數(shù)的15.2%；有309個(gè)部門未公開政府性基金預(yù)算表，占全部縣級應(yīng)公開部門總數(shù)的20.5%；所屬11個(gè)縣1485個(gè)決算部門中，有286個(gè)部門未公開部門主要職責(zé)及部門決算單位構(gòu)成，占全部縣級應(yīng)公開部門總數(shù)的19.26%；有219個(gè)部門未公開政府性基金預(yù)算財(cái)政撥款收支決算表，占全部縣級應(yīng)公開部門總數(shù)的14.74%。

（二）公開程度不夠細(xì)化

所屬11個(gè)縣1507個(gè)預(yù)算部門中，有157個(gè)部門未公開“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因等說明信息，占全部縣級應(yīng)公開部門總數(shù)的10.42%；所屬11個(gè)縣1485個(gè)決算部門中，有156個(gè)部門未公開“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因等說明信息，占全部縣級應(yīng)公開部門總數(shù)的10.51%。

（三）公開時(shí)限不達(dá)要求

從部門預(yù)算公開情況來看，所屬11個(gè)縣1507個(gè)預(yù)算部門中，有1個(gè)部門未在預(yù)算批復(fù)后20日內(nèi)公開，占全部縣級應(yīng)公開部門總數(shù)的0.06%；從部門決算公開情況來看，所屬11個(gè)縣1485個(gè)決算部門中，有5個(gè)部門未在決算批復(fù)后20日內(nèi)公開，占全部縣級應(yīng)公開部門總數(shù)的0.34%。

（四）公開形式不夠統(tǒng)一

所屬11個(gè)縣1507個(gè)預(yù)算部門中，有648個(gè)部門未在本級政府或部門門戶網(wǎng)站設(shè)立預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺（或?qū)冢?，占全部縣級應(yīng)公開部門總數(shù)的43%；所屬11個(gè)縣1485個(gè)決算部門中，有646個(gè)部門未在本級政府或部門門戶網(wǎng)站設(shè)立預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺（或?qū)冢?，占全部縣級應(yīng)公開部門總數(shù)的43.5%。

五、推進(jìn)預(yù)決算公開的建議

（一）完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，確保預(yù)決算公開工作的有序性

預(yù)決算公開工作實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)綜合性工作，僅從財(cái)政部門內(nèi)部來講，就涉及預(yù)算、國庫以及歸口管理的多個(gè)業(yè)務(wù)部門。檢查中發(fā)現(xiàn)，凡是協(xié)調(diào)順暢的縣（區(qū)、市），公開工作都做得比較好，凡是相互推諉扯皮的縣（區(qū)、市），公開工作都相對滯后。因此，各級財(cái)政部門首先應(yīng)完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，明確責(zé)任，確保預(yù)決算公開工作的有序進(jìn)行。

（二）充分發(fā)揮指導(dǎo)作用，確保預(yù)決算公開工作的實(shí)效性

各級財(cái)政部門作為地方經(jīng)濟(jì)的綜合管理部門，應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)預(yù)決算公開工作的指導(dǎo)、引領(lǐng)職責(zé)。要緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，研究探索既符合法律法規(guī)，又通俗易懂的公開內(nèi)容和公開方式，以方便社會監(jiān)督。

（三）注重財(cái)會隊(duì)伍建設(shè)，確保預(yù)決算公開工作的規(guī)范性

由于近十幾年來實(shí)行會計(jì)集中核算，基層部門會計(jì)隊(duì)伍有所弱化。檢查中了解到有些部門財(cái)會人員根本不符合從業(yè)要求，提高基層財(cái)會人員的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)已成為一項(xiàng)緊迫任務(wù)。唯有加強(qiáng)培訓(xùn)，提高財(cái)會人員素質(zhì)，方能為預(yù)決算公開工作的規(guī)范性奠定基礎(chǔ)。

（四）加大監(jiān)督問責(zé)力度，確保預(yù)決算公開工作的持續(xù)性

無論是地方各級財(cái)政部門還是各預(yù)算單位，都應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)的框架內(nèi)，結(jié)合實(shí)際建立健全預(yù)決算公開工作制度，細(xì)化職責(zé)分工，加大問責(zé)力度，確保預(yù)決算公開工作步入常態(tài)化運(yùn)行軌道。

財(cái)政預(yù)算公開是民主政治的核心要素之一。從基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開到“一塊錢”做起，讓公眾看到整體，了解細(xì)節(jié)，看得明白，使公眾真正參與到對財(cái)政收支的評論、監(jiān)督中來，做到橫向、縱向可比，并在橫向、縱向兩個(gè)層面不斷擴(kuò)展，財(cái)政預(yù)決算公開之路才能越走越寬。■

（作者單位：山西省財(cái)政廳省直行政財(cái)政監(jiān)察處、山西省財(cái)政廳駐晉中市財(cái)政監(jiān)察處）

[1]鄧淑蓮.預(yù)算透明衡量標(biāo)準(zhǔn)的研究視角[C].呼吁公共預(yù)算：來自政治學(xué)、公共行政學(xué)的聲音——第一屆中國公共預(yù)算研究全國學(xué)術(shù)研討會論文集. 2006.

[2]郭振綱.公眾參與政府預(yù)算是一種可貴溝的嘗試[N].新華網(wǎng).（2007-08-25）.http://news.qq.com/a/ 20070825/001163.htm.

[3]郝大強(qiáng)，若龍.淺談?wù)A(yù)算過程中各利益相關(guān)主體及其行為[J].地方財(cái)政研究，2011，（04）.

[4]胡錦光，張獻(xiàn)勇.預(yù)算公開的價(jià)值與進(jìn)路[J].南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011，（02）.

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）