地方政府違法違規(guī)舉債：如何規(guī)范？

話題嘉賓

林江:中山大學嶺南學院經(jīng)濟學教授，中山大學自貿(mào)區(qū)綜合研究院副院長,主要研究財稅理論與政策等

鄧曉蘭：西安交通大學經(jīng)濟與金融學院財政系教授（三級）、博士生導師，財政學科帶頭人，享受陜西省政府“三秦人才津貼”，兼任全國財政學教學研究會理事等，主要研究方向為財稅政策、公共債務管理與政策

溫來成：中央財經(jīng)大學中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長、財稅學院教授、博士生導師，中國財政學會財政投融資專業(yè)委員會常務委員等，主要研究方向為財政投融資、城市財政與城市公共管理、公共財政理論等

李一花：山東大學經(jīng)濟學院教授，博士生導師，主要研究方向為財稅理論與政策

張平：天津財經(jīng)大學經(jīng)濟學院財政與公共管理系副主任、教授、博士、碩士生導師，美國斯坦福大學訪問學者，天津市“131”創(chuàng)新型人才，研究方向為地方政府債務管理

主持人

王光俊：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

據(jù)報道，今年1月，財政部分別致函內(nèi)蒙古、山東、河南、重慶、四川等省級政府及商務部、銀監(jiān)會兩個部委，要求依法問責部分市縣、個別企業(yè)和金融機構(gòu)違法違規(guī)舉債、擔保的行為。

隨后，財政部多次通報相關(guān)問責處理結(jié)果：3月，通報銀監(jiān)會處罰了江蘇金融租賃股份有限公司、山東省國際信托股份有限公司、中國建設銀行駐馬店分行、新都桂城村鎮(zhèn)銀行4家金融機構(gòu)，除給予行政罰款、收回違規(guī)融資資金外，相關(guān)責任人也被處罰和問責；同期，通報重慶市黔江區(qū)涉及違法違規(guī)舉債擔保項目三個，總金額2.75億元，已進行整改，重慶黔江區(qū)多位相關(guān)責任人被依法處理，區(qū)財政局負責人被撤職；4月，通報山東省鄒城市總工會已向干部職工退還了全部資金，違法違規(guī)舉債問題已全部整改到位，并按規(guī)定對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予了嚴肅處理。與此同時，財政部相關(guān)負責人多次表示，依法堅決制止違法違規(guī)舉債，是地方政府債務管理的一項常規(guī)性工作，將持續(xù)進行。

在嚴打違法違規(guī)舉債擔保行為的基礎上，近日，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱《通知》），要求各省級政府盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為。同時，要求地方政府切實加強融資平臺公司融資管理，規(guī)范政府與社會資本方的合作行為，并將建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制，進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為。

地方政府債務管理事關(guān)區(qū)域性系統(tǒng)性風險防范，事關(guān)總體國家安全，近年來，財政部一直在加強頂層設計、著力推進制度建設，相繼出臺了覆蓋地方政府債務限額管理、發(fā)行管理、預算管理、風險評估和預警、風險事件應急處置、債務違約分類處置、監(jiān)督體系等各個環(huán)節(jié)的一系列制度辦法，取得了明顯成效的同時，個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔保行為卻時有發(fā)生，亟待清理整改。當前我國“開前門”“堵后門”嚴控地方政府債務規(guī)模取得了哪些成效？地方政府違法違規(guī)舉債緣何屢禁不止？如何進一步規(guī)范地方政府舉債行為？本期監(jiān)督沙龍圍繞地方政府舉債的規(guī)范問題，就相關(guān)話題展開探討。

地方政府違法違規(guī)舉債屢禁不止

主持人：自新《預算法》和《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》實施以來，財政部相繼出臺了覆蓋地方政府債務限額管理、發(fā)行管理、預算管理、風險評估和預警、風險事件應急處置、監(jiān)管體系等的一系列制度辦法，指導和督促各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，積極防范化解債務風險。近幾年各級政府在強化地方政府債務管理方面作出了哪些努力？成效如何？請談談您的觀點。

林江：我認為，近幾年來各級政府在強化地方政府債務管理方面做了以下的努力：（1）按照財政部的要求，清理整頓投融資平臺，盡最大努力把各種可能違規(guī)舉債的風險降到了最低；（2）按照中央政府的統(tǒng)一部署，對城投企業(yè)和城投債進行了清理和規(guī)范；（3）部分省市的財政廳(局)積極建立地方的債務風險預警機制，盡管越是基層政府越無法建立相關(guān)的預警機制，但是在省市一級政府，還是做出了非常積極的努力，成效還是相當顯著的；（4）地方政府積極配合財政部進行地方債務的置換，一定程度上改善了地方的債務結(jié)構(gòu)。當然，盡管成效是顯著的，但是依然存在不少問題：首先，只要地方政府還是把穩(wěn)增長放在最重要的位置，地方政府就需要籌資和融資，而在當前分稅制的財政體制并沒有取得重大突破的前提下，地方政府還是要想方設法取得更多的可支配收入，而在經(jīng)濟下行壓力依然較大，稅收收入增幅減少的情況下，地方政府還是有發(fā)債的沖動的，況且預算法還是賦予了地方政府發(fā)債的權(quán)利，故地方政府對于減少舉債的規(guī)模的積極性其實并不會太高；其次，由于新預算法生效至今，還沒有出臺實施細則，故地方政府其實是不知該如何實施新預算法的，包括如何在新預算法的框架下申請舉債，也削弱了新預算法對于地方政府合法合理舉債的動機；最后，地方債務的風險和預警評估是一個非常專業(yè)的問題，不少地方政府根本沒有能力進行相關(guān)的工作，也削弱了地方政府治理地方債務的成效。

李一花：一是規(guī)范地方債的發(fā)行管理，創(chuàng)新發(fā)行方式。2015年12月，財政部發(fā)布《關(guān)于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》以及《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》，明確對地方政府債務余額和年債務置換量實行限額管理，提出建立健全地方政府債務風險防控機制和妥善處理存量債務，同時進一步提高了對地方政府債務的信息披露要求。2015－2016年，全國地方政府累計發(fā)行置換債券8.08萬億元，可完全覆蓋同期共5.90億元的地方政府到期債務，由此可見，部分地方政府債務已被提前置換。從全國不同期限結(jié)構(gòu)的債券發(fā)行比例來看，2016年地方政府未發(fā)行1年期債券，發(fā)行的3年期、5年期、7年期及10年期地方政府債券規(guī)模占比分別為18.68%、31.80%、27.71%及21.82%，整體加權(quán)平均期限為6.27年，較2015年的6.41年差別不大，仍以5年期以上的期限結(jié)構(gòu)債券為主，且仍主要用于期限較長的基礎設施項目或置換成期限較長的地方債務，繼續(xù)降低了短期資金周轉(zhuǎn)風險和債務集中到付風險。從發(fā)行方式的創(chuàng)新來看，2016年12月8日，上海市政府通過財政部政府債券發(fā)行系統(tǒng)，成功面向自貿(mào)區(qū)及境外機構(gòu)投資者發(fā)行30億元地方政府債券，實現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)債券發(fā)行業(yè)務的正式開展。

二是規(guī)范地方債務預算。2016年12月，財政部公布了《地方政府一般債務預算管理辦法》《地方政府專項債務預算管理辦法》，從債務限額確定、預算編制和批復、預算執(zhí)行和決算、非債券形式債務納入預算、監(jiān)督管理等方面，提出了規(guī)范地方政府債務預算管理的工作要求。2016年11月，《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》出臺，明確專員辦根據(jù)財政部有關(guān)規(guī)定和要求對所在地政府債務實施日常監(jiān)督。從地方債的實際發(fā)行來看，置換債方面，2016年置換債發(fā)行規(guī)模占比較2015年小幅下滑2.88個百分點，債務壓力較大或財政壓力較大的省份，如政府債務負擔較高的貴州、遼寧、湖南（債務負擔率分別為194.02%、157.49%和99.08%），當年地方債發(fā)行規(guī)模中置換債所占比例分別為96.48%、97.75%及98.39%，顯著高于全國80.51%的平均水平；而債務壓力較小的省份，如2015年政府債務負擔同比大幅下滑23.57%的北京及債務負擔同樣較低的青海，其置換債發(fā)行規(guī)模占比則相對較低。新增債發(fā)行和占比受政府債務負擔的輕重及資金需求的大小影響較大，其中政府債務負擔已較重的區(qū)域，新增債限額規(guī)模相對較小，新增債發(fā)行規(guī)模及占比通常較小，而資金需求較大的區(qū)域，新增債發(fā)行規(guī)模及占比則較大。

三是將地方債納入國庫現(xiàn)金管理質(zhì)押品。2016年7月，財政部發(fā)布《關(guān)于中央和地方國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款質(zhì)押品管理有關(guān)事宜的通知》，將地方政府債券納入中央國庫現(xiàn)金管理和地方國庫現(xiàn)金管理質(zhì)押品范圍，地方政府債券不受發(fā)行主體限制，可以跨地域質(zhì)押。

四是發(fā)布風險處置預案。2016年11月，國務院公布《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確我國將把地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。此后一些省份，如山東省制訂發(fā)布了本省的政府性債務風險應急處置預案，地方債的風險應急處置的制度建設不斷完善。

綜合上述幾個方面的努力，地方債規(guī)模得到有效控制和降低、結(jié)構(gòu)也不斷優(yōu)化、償債壓力大大減輕，風險防范和預警機制得到進一步完善。

鄧曉蘭：在中央政府層面自新《預算法》和《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》實施以來，財政部相繼出臺了覆蓋地方政府債務限額管理、發(fā)行管理、預算管理、風險評估和預警、風險事件應急處置、監(jiān)管體系等的一系列制度辦法，指導和督促各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，積極防范化解債務風險。主要在三個方面下工夫，一是化解地方政府債務存量風險，二是推進建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，三是健全風險防控制度體系。使地方政府債務管理走向法制化和規(guī)范化。

在化解存量方面，采取了地方政府債務置換等手段?！兜胤秸詡鶆诊L險分類處置指南》對不同種類的存量債務和或有債務的處理方法進行了詳細的說明。

在規(guī)范舉債融資機制方面，一是通過修改預算法，從法律層面約束了舉債主體、方式、用途和規(guī)模，即省級政府可以在限制的規(guī)模下以發(fā)行債券的方式籌措資金用于公益性資本支出；二是完善各級政府間轉(zhuǎn)移支付制度；三是通過推廣PPP模式拓寬融資渠道；四是強化責任追究，分清政府與企業(yè)的責任，切實做到誰借誰還、風險自擔。

在風險防控方面，建立地方政府債務預警機制、債務風險應急處理機制，進行專項檢查，加大對違法違規(guī)行為的監(jiān)督查處力度。

地方政府層面，對融資擔保行為進行摸底排查，將隱性債務和或有債務顯性化，并按要求對債務進行分類處理，通過轉(zhuǎn)型地方政府投融資平臺，剝離其政府融資功能，進行市場化運作，加強與社會資本的合作。

各級政府的努力取得了顯著的成效，2015年清理核實2014年末全國地方政府債務余額為15.4萬億，債務率約為86%，低于100%的風險警戒線。2015年末債務余額約為16萬億，風險總體可控。2015年發(fā)行3.8萬億地方債，其中置換債券3.2萬億，新增債券6000億；2016年發(fā)行債券6萬億，其中置換債券4.82萬億，新增債券1.18萬億。債務存量不斷消化，地方政府債務管理取得了積極成效。

溫來成：各級政府對投融資平臺的債務進行了甄別，對存量政府債務進行了置換，停止了投融資平臺的融資功能，推動其轉(zhuǎn)型發(fā)展，對行政事業(yè)單位舉借的債務進行了清理、整頓和規(guī)范，取得了初步成效。（1）從法律制度上明確了地方政府債務的界限，有效遏制了地方政府債務蔓延的狀況。（2）建立了規(guī)范的地方政府債券發(fā)行制度，包括一般債務發(fā)行制度、專項債務發(fā)行制度、債券評級制度等，為地方政府舉債融資開辟了道路。（3）以債務余額管理和發(fā)債額度分配為核心，配合債務風險處置和財政重整計劃，建立了地方政府債務風險控制機制。

張平：近幾年國務院、財政部密集出臺的一系列關(guān)于加強地方政府性債務舉借、管理、風險監(jiān)控及債務處置的法規(guī)和制度在兩個方面有突出的成效：一是厘清了規(guī)范的地方政府性債務的構(gòu)成，今后只有通過政府及其部門舉借的債務才被視為政府債務，地方政府債務不得通過企事業(yè)單位等舉借，由此也杜絕了各地融資平臺債務的新增，融資平臺現(xiàn)有債務也存在分類甄別、再納入地方政府預算的必要，從而催生了各地融資平臺運營的市場化轉(zhuǎn)型。二是地方政府性債務風險應急處置預案的出臺明確了地方政府對其舉借的債務負有償還責任，市縣級政府可向省級政府申請救助，而省級政府債務不能縱向向上轉(zhuǎn)嫁，中央對地方政府實行不救助原則。由此可以避免地方政府違規(guī)舉債、盲目舉債的道德風險向中央轉(zhuǎn)嫁，防止地區(qū)性債務風險拖垮中央財政，避免引發(fā)系統(tǒng)性風險。

主持人：據(jù)報道，截至2015年底，浙江、四川、山東和河南4個省通過違規(guī)擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額達到153.5億元。有的地方出現(xiàn)了一些隱性債務，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南4個省在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。地方政府違法違規(guī)舉債擔保行為緣何屢禁不止？今年以來，一些市縣、個別企業(yè)和金融機構(gòu)的違法違規(guī)舉債擔保行為相繼被嚴格問責并通報。地方政府違法違規(guī)舉債有何危害？當前我國地方政府的債務管理存在哪些問題？

林江：地方政府違法違規(guī)舉債擔保屢禁不止，主要原因還是在于地方政府的財政收入和財政支出存在著不匹配的情況，地方政府要彌補赤字只能采取隱性或變相舉債的辦法得以實現(xiàn)；另外，目前中央和地方對于何為金融創(chuàng)新、何為違法違規(guī)舉債并不一定有清晰的界定，事實上，兩者的差異并不大，關(guān)鍵在于人們觀察的角度以及中央和地方政府所站的立場。地方政府要以GDP的發(fā)展作為第一要務，其就不介意用各種方式變相舉債，并視之為投融資模式創(chuàng)新的舉措，而中央政府站在管控地方政府債務風險的角度，態(tài)度自然趨于嚴厲。地方政府違法違規(guī)舉債的危害在于：（1）造成地方政府的實際債務負擔快速上升，而地方政府如果心存僥幸，認為即使地方政府最終無力償還，還是會由中央財政兜底的話，其在違法違規(guī)舉債上會更加膽大妄為；（2）如果中央政府對于一些地方政府違法違規(guī)舉債的做法不予以及時制止和處理，可能會變相鼓勵其他省市照葫蘆畫瓢，從而讓地方債務風險變得更加難以控制。當前我國地方政府的債務管理存在以下問題：（1）對于債務規(guī)模的評估存在較大的差異，不少地方政府并不認為一些違法違規(guī)的舉債會對地方經(jīng)濟的長遠發(fā)展造成危害；（2）由于新預算法的實施細則迄今沒有公布，造成地方政府在如何按照新預算法的要求申請發(fā)債問題上長期得不到實際的支持，甚至是無所適從；（3）財政部盡管出臺了不少關(guān)于債務管理、債務風險管控等政策性文件，但是地方政府對于這些文件的理解可能是不到位的，況且，財政部的文件，與銀監(jiān)會、人民銀行所發(fā)出的文件，有可能存在政策的重點有差異的問題，從而讓地方政府有不知如何是好的感覺。

鄧曉蘭：地方政府違規(guī)舉債擔保的原因在于新常態(tài)下地方政府財政收入增長速度下降，而支出剛性。新型城鎮(zhèn)化進程的加快使得對公共服務和基礎設施的需求剛性增長，財政收支的缺口不斷加大，加上融資渠道窄，我國當前地方政府債務發(fā)行嚴格受限，中央為防范債務風險對地方政府實行“堵后門”政策，財力不足的地方政府為獲得足額的建設資金，存在強烈的舉債沖動，而違法違規(guī)擔保方式較為隱蔽，通過投融資平臺獲得的信貸資金不受預算法約束，因此在中央政府、地方政府之間的博弈過程中，一旦違規(guī)擔保獲得的資金較大，地方政府則愿意鋌而走險，情況大多發(fā)生于財力不足的地方政府之間。

地方政府違法違規(guī)舉債不利于債務的透明化管理和舉債融資機制的規(guī)范，地方政府隱性債務風險加大。地方政府違法違規(guī)擔保舉債是地方政府的一項或有負債，政府信用與融資平臺等企業(yè)掛鉤一方面打破了市場秩序，銀行更傾向于貸款給由政府擔保的融資平臺而非經(jīng)營狀況較好的市場化公司，降低了信貸資金配置的效率；另一方面，中央政府限制地方政府違規(guī)擔保的主要原因是一旦融資平臺發(fā)生經(jīng)營危機，無力償還債務，則作為擔保方的地方政府有義務償還債務，大規(guī)模的債務由地方政府償還，風險由融資平臺的金融風險轉(zhuǎn)化為地方政府的財政風險，嚴重的將導致地方政府破產(chǎn)，風險隱患巨大。

我國地方政府債務管理問題已經(jīng)通過頂層設計布局了一盤大棋，“四梁八柱”已經(jīng)確立，但政策的執(zhí)行剛性不足，特別是部分地區(qū)地方收支跨年度預算平衡難以實現(xiàn)，加上監(jiān)管監(jiān)督力量薄弱，債務風險管理存在局部問題。

李一花：目前地方政府的顯性負債已基本被地方政府債券替代，但隱性負債仍然難以完全杜絕。地方政府無法通過企業(yè)債券和銀行貸款等管理較為規(guī)范的金融渠道違規(guī)融資，就傾向于轉(zhuǎn)向那些不透明、監(jiān)管較為薄弱的渠道進行灰色融資，財政部專項查處的違規(guī)舉債類型就有：委托代建購買服務協(xié)議、信托理財產(chǎn)品、信托貸款、融資租賃、私募債等。從地方融資平臺轉(zhuǎn)型來看，2016年9月財政部大規(guī)模債務清查以及同期爆發(fā)的貴州財政擔保事件，說明地方融資平臺的債務管理不容樂觀。一些地方融資平臺沒有市場競爭能力，卻想留在政府體系內(nèi)。龐大的人員分流和資產(chǎn)重組加劇了轉(zhuǎn)型的難度。

那么，地方政府舉債緣何屢禁不止？2015年預算法生效后，地方獲得合法舉債權(quán)。但由于地方舉債只能采取債券的形式，且受到債務限額的約束，地方政府的融資需求得不到有效滿足，因此，地方融資沖動就會以各種各樣的隱性間接形式釋放出來。從這個角度來說，由于地方政府被賦予發(fā)展經(jīng)濟的重任并具有發(fā)展經(jīng)濟的熱情，尤其是在經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，地方政府要保增長，要大力推動城鎮(zhèn)化，基礎設施和基本建設就必不可少，在預算內(nèi)財力用于建設極為有限的情況下，債務融資便成為最大的資金來源。進一步分析，與地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情密切相關(guān)的是政府官員的政績考核標準依然主要由經(jīng)濟指標主宰，因此，地方政府的發(fā)展和政績沖動驅(qū)使其對債務的需求難以抑制。

盡管從顯性指標來看，中國的地方債規(guī)模并未高到足以觸發(fā)系統(tǒng)性金融風險的程度，但膨脹趨勢一點不容忽視。假如不能有效遏制地方政府的發(fā)債沖動，則顯性風險將急劇上升。因此，不能認為有國家強大的整體經(jīng)濟實力和信用托底，地方債即便發(fā)酵也不大可能引爆成為全局性的經(jīng)濟與金融危機。因為展期只是階段性的安排，如果出現(xiàn)大面積集體違約，則經(jīng)濟本就存在內(nèi)外失衡的中國，必須格外小心地方債膨脹之后引致的系統(tǒng)性經(jīng)濟風險。

最近一年多來，通過對地方債實施限額管理、地方債務分類納入預算管理等一系列改革措施，已基本搭建起了地方債管理的制度框架。但無需諱言，制度建設還在路上，還未到完成時。違規(guī)舉債、借PPP通道變相舉債、明股實債等現(xiàn)象表明，必須擴大地方債管理制度容量，才能在化解舊風險的同時防范生成新風險，為徹底解決地方債風險問題創(chuàng)造條件。

溫來成：地方政府違規(guī)舉債會大大增加爆發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性債務危機的風險，給國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展帶來嚴重后果。目前地方政府債務管理存在隱性債務繼續(xù)增長的問題，PPP項目中的政府承諾支出、補貼、以政府購買公共服務方式變相融資舉債等問題需要高度關(guān)注。

張平：新的地方債管理模式和六部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》下，明目張膽的地方違規(guī)借債不會再有。需要警惕的是其化為其他形式存在，特別是警惕地方政府披著政府與社會資本合作（PPP）模式的外衣，行變相舉債之實。地方政府推進PPP項目是有條件、有規(guī)范流程的，地方政府不得在PPP項目中以向社會資本承諾固定收益的方式隱性舉債。PPP項目公司的成立目前按規(guī)定是以股權(quán)融資的形式存在的，要避免地方政府在PPP項目中利用債券融資，PPP項目當中的財政支出責任也必須要按規(guī)定納入相應預算，且要嚴守PPP項目財政支出責任不得超過一般公共預算支出10%的紅線。

開前門堵后門并舉規(guī)范地方政府舉債行為

主持人：地方政府融資的唯一渠道是發(fā)行新增地方政府債券，并且在國務院批準的限額內(nèi)發(fā)行。為規(guī)范新增地方政府債務限額管理，4月1日，財政部印發(fā)了《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》，公布了新增地方政府債務限額分配規(guī)則，即根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等，并統(tǒng)籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算。并指出要體現(xiàn)正向激勵原則，財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區(qū)多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區(qū)少安排或不安排。您對此作何解讀？您對“開前門”合理安排地方新增債務規(guī)模還有哪些想法和建議？

林江：財政部的文件還是相當有意思的，采用因素法測算一個城市和地區(qū)的舉債需求和償債能力，最后由財政部綜合平衡后作出安排，這是一個相當完美的設計。但是在實際操作過程中會有不少技術(shù)性問題需要解決：例如一個城市可能有一個公共工程需要舉債，但是這個城市的償債能力可能不如另一個城市，但是，如何完全基于因素測算法得出合乎邏輯以及符合現(xiàn)實情況的判斷，是非常關(guān)鍵，也可能是相當困難的；另外，如何確保在舉債額度的分配上完全是客觀評估的結(jié)果而不包含主管甚至長官意志的成分，也是一件相當有挑戰(zhàn)的事情。我認為，既然新預算法為地方政府舉債開了前門，我們不妨把相關(guān)的舉債額度從財政部下放到省級政府，通過省級政府協(xié)調(diào)各城市的舉債額度而不是由中央部委來確定地方舉債的合理額度。畢竟地方政府最了解所屬轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展以及對于相關(guān)發(fā)債的需求情況和償債能力情況。

鄧曉蘭：《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》運用因素法原理，依據(jù)財政實力、舉債空間、債務風險和債務管理績效來確定新增政府限額，這幾項指標充分發(fā)揮了正向激勵原則，能夠促進地方政府債務管理水平向良好的方向發(fā)展。但是，以正向激勵的原則來分配限額，容易放大地區(qū)間的財政收支不平衡，比如忽略了落后地區(qū)、財政實力不足地區(qū)迫切需要資金進行投資建設，其新增地方政府債務限額分配又較少，在地方債務監(jiān)管趨嚴、整改違規(guī)違法融資背景下容易陷入新的“財政困境”。

財政實力越強的地區(qū)，對債務的需求低，但債務配額更高；財政實力越弱的地區(qū)，對債務的需求高，但配額卻更低。這樣的制度安排倒逼財政實力弱的地區(qū)進行規(guī)范的債務管理，這釋放出中央規(guī)范地方政府債務管理、防范債務風險的決心，地方政府債務管理目前尚處于消化存量的階段，只有先處理好存量問題、規(guī)范管理問題，才能進一步考慮地區(qū)間配額的有效分配問題。

“開前門”很可能存在的問題是前門開的沒有后門大，不能滿足地方政府的需求，加上地方債的成本問題，因此，需要在隱性債務顯性化和風險可控的范圍內(nèi)，通過另外的途徑如PPP等模式來緩解債務壓力。

溫來成：這個規(guī)定在發(fā)債限額分配透明度方面邁出了重要一步，有利于債務管理的規(guī)范化。在地方政府債務新增規(guī)模的安排上還需要考慮以下幾點：（1）債務資金建設項目的儲備、論證情況。重點支持技術(shù)、經(jīng)濟和管理較為成熟、論證充分的項目，防止債務資金限制現(xiàn)象。（2）建設項目的緊迫性。增加債務額度建設的項目，應當是當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展亟需，而稅收等正常資金難以滿足的項目。（3）應注意各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡性。不能出現(xiàn)因債務管理而擴大區(qū)域發(fā)展差距的現(xiàn)象。

李一花：財政部關(guān)于新增地方政府債務限額分配規(guī)則，體現(xiàn)了舉債需求與舉債能力相匹配的基本原則，是地方債規(guī)模受償債能力約束的重要表現(xiàn)，財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區(qū)多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區(qū)少安排或不安排?？梢哉f，這是加強地方債監(jiān)管和調(diào)控地方債規(guī)模的合理方向，值得肯定。當然，由于財政實力弱的地區(qū)也客觀存在對發(fā)展融資的需求，但依賴地方債的形式難以承受，因此，對財力弱的地區(qū)的支持應更多地結(jié)合轉(zhuǎn)移支付進行考慮。

另一方面，由于《預算法》實施后，地方政府可以公開發(fā)債，但只有省級政府具有發(fā)債權(quán)，這從某種程度上說屬于地方發(fā)債權(quán)的集中。這固然有便于控制風險、加強規(guī)范管理的優(yōu)點，但也可能存在管理鏈條過長、債務資金配置低效、不符合地方實際等問題。我認為，公開發(fā)債在試點基礎上，適度賦予有條件的地級市自主發(fā)債權(quán)限，縣級政府所需債務資金依然由省政府統(tǒng)一籌集。此項改革的目的是壓縮管理鏈條，提高債務資金的配置效率和投資效率，實質(zhì)上有助于防范風險。此外，全國人大以及國務院應積極探索合理確定地方政府債務限額的規(guī)則，各省級政府也要積極探索在各縣市間分配地方政府債務資金的規(guī)則，以提高債務資金效率。

張平：目前有些綜合財力較高而債務余額也較高的地方政府獲得的地方政府債務限額明顯偏高，究其原因是由于地方政府債務限額主要是財政部根據(jù)各地綜合財力測算而得，尚未全面考慮各地的債務風險狀態(tài)、債務管理能力等多方面因素。《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》的出臺將極大緩解上述現(xiàn)象。

我國作為單一制國家，須采取中央集中監(jiān)督管理的債券發(fā)行管理體制，才能防止地方單獨決策的道德風險，保證地方政府債券的發(fā)行規(guī)模適度，從而有利于國家進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，保證良好的金融秩序。短期來看，要按照《預算法》和《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》的要求，明確中央政府對地方政府債券發(fā)行的審批權(quán)，這是實現(xiàn)地方政府債券規(guī)范管理和保持適度規(guī)模的前提和基礎。在我國，地方政府是中央政府的派出機構(gòu)，在財政、稅收方面沒有獨立性。如果對地方政府債券發(fā)行不進行統(tǒng)一管理，會對現(xiàn)有行政管理體制造成沖擊。目前，我國還處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期，相關(guān)決策機制和市場約束機制不夠健全，若由地方政府來建立預算硬約束機制，則地方政府易產(chǎn)生無限擴大支出的偏好和沖動。同時，由于我國存在區(qū)域發(fā)展不均衡現(xiàn)象，中央統(tǒng)一管理能夠通盤考慮全國范圍內(nèi)地方債的發(fā)行規(guī)模、地區(qū)布局和批次、進度等，實現(xiàn)區(qū)域間綜合平衡。在中央審批管理模式下，中央政府具有地方政府債券發(fā)行的宏觀決策權(quán)、政策和規(guī)則決定權(quán)、最終審批權(quán)以及具體運作資金和檢查審計資金收支使用情況的權(quán)力等。按照《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》的規(guī)定，地方政府債券分一般債券和專項債券，建議未來對于不同類型的券種，審批方式和機構(gòu)可以有所區(qū)別，一般債券建議由國務院報全國人大批準，專項債券建議采取報國務院備案的方式。中長期來看，中央政府應基于明確規(guī)則而不是主觀判斷來控制地方政府債券規(guī)模，不再作具體的額度審批，只是設置合理的規(guī)?？刂浦笜?，具體指標是新發(fā)債券增長率要低于名義GDP與赤字率之和，融資成本不能超過名義GDP增長率，地方政府債券規(guī)模和成本控制在合理范圍，符合條件的即可發(fā)行。

主持人：近日，六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，要求各省級政府盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為，并要求于2017年7月31日前清理整改到位。您認為清理整改地方政府不規(guī)范的融資擔保行為存在哪些難點？如何克服推進？

林江：我認為，清理整改地方政府的不規(guī)范融資擔保行為存在著以下難點：（1）這樣的清理整頓動作是否會對已經(jīng)發(fā)行的城投債產(chǎn)生影響？其實，城投債就是利用了地方政府的信用，由地方投融資平臺發(fā)行的債券，而六部委的通知則會直接或者間接地對城投債的發(fā)行和價格產(chǎn)生深遠的影響；（2）如果地方政府與社會資本方達成了協(xié)議，按照六部委的文件進行整改是否會被社會資本方視為違約，并被追究賠償責任？盡管六部委文件要求地方政府與社會資本方平等協(xié)商，但是如果社會資本方堅持原來簽訂的文件，又該怎么辦，這是另一個難點；（3）即使六部委的文件得以順利貫徹落實，如此一來，地方政府的可支配收入有可能進一步減少，地方政府該如何用新的合法的方式籌資？特別是如果部分地方政府在PPP的融資模式上進展有限，相關(guān)的排查行動后如何讓地方政府有新的融資渠道和來源，也是一個需要克服的困難。我認為，六部委的文件落實需要具體問題具體分析，部分協(xié)議如果與社會資本方無法達成協(xié)議的，我們也需要予以尊重，但是相關(guān)的地方政府需要想方設法做出補救措施，以免地方債務難以受到控制。

鄧曉蘭：中央政府對于地方政府違規(guī)融資擔保監(jiān)管成本高、地方政府強烈的信貸沖動、融資平臺與地方政府脫鉤不易是當前清理整改違規(guī)擔保行為存在的主要難點。怎樣保證地方政府債務存量的數(shù)據(jù)是準確的？在清理整改不規(guī)范融資行為后，對于地方政府的收支缺口怎樣補償，怎么解決事權(quán)與財權(quán)不匹配問題？這些都是存在的難點問題。

HM國際貨代公司提供的物流服務業(yè)務單一，針對不同行業(yè)、不同業(yè)務量的客戶，提供相同的服務模式以及服務價格。不同行業(yè)的企業(yè)對國際貨運代理業(yè)務有不同的需求，HM公司并未針對客戶的不同需求提供適合客戶的差異化貨運代理服務。單一的貨運代理業(yè)務無法滿足客戶的多樣性需求，從而出現(xiàn)了老客戶流失嚴重，新客戶無吸引力的現(xiàn)象。

解決這些難題的思路：第一，出臺相關(guān)文件支持投融資平臺市場化改革，提供稅收優(yōu)惠政策、激勵投融資平臺融資創(chuàng)新、確立投融資平臺市場地位，推行管理層改革，清理地方要員在投融資平臺大規(guī)模任職的現(xiàn)象，引導經(jīng)營不善的平臺退出市場，助力投融資平臺與地方政府脫鉤；第二，強化監(jiān)督檢查的廣度和深度，加強問責懲罰機制，在債務透明、風險可控的前提下，加快推進事權(quán)和支出責任劃分改革，明晰各級政府間職責范圍，克服地方政府事權(quán)與支出責任不匹配現(xiàn)象，從體制上解決地方財政靠舉借債務“寅吃卯糧”的情況。

李一花：融資擔保體系的建立是地方一些融資事務進行所不可或缺的。有些融資業(yè)務如果不能得到有效的擔保，就無法進行下去。特別是一些帶有公益性質(zhì)的融資業(yè)務，就更是如此。但是，這并不意味著地方政府可以直接對此類融資業(yè)務進行擔保。地方政府通常不能直接參與擔保事務，間接參與也需要有防火墻。鼓勵地方構(gòu)建市場化運作的融資擔保體系，具體說來，就是允許地方政府結(jié)合財力實際狀況設立或參股擔保公司（含各類融資擔?；鸸荆?，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任。這樣，間接擔保采取公司對公司的形式，而公司承擔的只是有限責任，新的地方債就不會因此形成，這是地方債務管理的一個較低限度的要求。

對地方政府擔保限定在極小的范圍之內(nèi)，是限制違規(guī)擔保的有效舉措。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。也就是說，其他的所謂擔保都是違規(guī)行為。

溫來成：其難點包括思想認識、保增長的壓力、地方官員對政績的追求，以及投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展存在的實際困難等。首先要以《預算法》為標準統(tǒng)一思想，消除模糊認識甚至僥幸心理。其次，依法查處違法違規(guī)行為，提高《預算法》的震懾力。再次，恰當處理防風險與保增長之間的關(guān)系。將經(jīng)濟增長建立在經(jīng)濟運行有序、安全和可持續(xù)的基礎之上。

張平：清理整改地方政府不規(guī)范融資擔保的新規(guī)之下，地方融資平臺公司面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)范治理的新挑戰(zhàn)。一方面，要對融資平臺債務存量進行分類，經(jīng)營性盈利項目的舉債要與政府脫鉤，完全推向市場，轉(zhuǎn)化為企業(yè)債。公益性項目的舉債，政府可以通過合理的價格調(diào)整機制、注入資本金、安排財政補貼或政府購買公共服務的方式予以支持。長遠來看，平臺公司的項目必須按照市場化原則融資和償債，實現(xiàn)風險內(nèi)部化，其舉借的債務不納入政府債務，政府也不得提供任何形式的擔保。另一方面，融資平臺公司要增強適應市場化的經(jīng)營管理能力，健全“協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司治理結(jié)構(gòu)，將融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略有機結(jié)合，通過合理配置償債周期，降低融資成本、監(jiān)控債務風險，通過預算管理、債務存量盤活、加強財務預警等手段，增強融資平臺公司運營財務和控制風險的能力，使其真正轉(zhuǎn)型為獨立自主經(jīng)營的市場主體。

主持人：《通知》要求，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制，加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔保的，依法依規(guī)追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任；對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負責人責任；對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負責人和授信審批人員責任；對中介機構(gòu)、法律服務機構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構(gòu)、法律服務機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責任。此舉釋放了什么信號？對規(guī)范地方政府舉債行為有何意義？

林江：此舉釋放了中央政府從嚴懲戒那些頂風作案的部門和機構(gòu)人員，應該對遏制地方政府違規(guī)違法舉債將產(chǎn)生一定的影響。事實上，相當長的一段時間以來，地方政府對于違規(guī)違法舉債抱有僥幸心理:一是認為中央政府不一定會發(fā)現(xiàn)其違規(guī)違法舉債的事實，二是認為即使中央政府得知地方政府的做法，也不一定會采取實質(zhì)性的打擊和懲罰措施，因為地方政府的部分官員會認為，只要舉債的所得全部用于地方的經(jīng)濟建設，中央政府是不會真正懲罰地方政府的。而這次的通知精神對于上述的僥幸心理無疑是當頭一棒，相信地方政府會認真對待此事。另外，此舉給中介機構(gòu)和法律服務機構(gòu)也帶來了重要的信息，就是要求這些中介服務機構(gòu)必須嚴格按照專業(yè)準則來出具相關(guān)的審計報告、資產(chǎn)評估報告等。

鄧曉蘭：此次中央政府規(guī)范地方政府舉債行為，加大對違法舉債擔保行為的懲處力度，保持高壓的監(jiān)管態(tài)勢，有助于降低不規(guī)范舉債行為發(fā)生的概率，助力投融資平臺公司與地方政府脫鉤，促進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。此外，此舉規(guī)范地方政府舉債行為，進一步健全我國債務監(jiān)管體系，有助于打破部門信息孤島，完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，推動建立相關(guān)部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，實施聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)督合力，同時加速了我國地方債務監(jiān)督體系全面化、常態(tài)化的建設進程。

溫來成：治理地方政府債務需要多部門聯(lián)合努力，僅靠財政部門力量是有限的?！锻ㄖ芬?，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制，加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力，這充分體現(xiàn)了中央政府治理地方政府違規(guī)舉債的堅決態(tài)度和決心。其對規(guī)范地方政府債務的意義在于：（1）進一步明確了地方政府違規(guī)舉債行為的具體邊界，以便對這些行為進行有效治理，如金融機構(gòu)要求地方政府提供擔保承諾等。（2）明確了在規(guī)范地方政府舉債行為中各個環(huán)節(jié)的要求，如中介服務等，切斷違規(guī)舉債的利益鏈條，以加強地方債務管理。（3）多部門聯(lián)合、有效支持財政部門治理違規(guī)舉債行為，形成聲勢，產(chǎn)生震懾力量，提高治理效果。

李一花：地方債管理首先需要的是債務信息。無論什么樣的債務管理方式，都應該建立在地方債常規(guī)信息的準確提供之上，但地方債的突出問題是地方債數(shù)據(jù)信息嚴重缺乏。2010年和2013年的地方債數(shù)據(jù)依靠審計署的審計調(diào)查，這是非常規(guī)的地方債數(shù)據(jù)獲取形式。多部門監(jiān)管地方債，可謂找到了地方債綜合治理的一條重要路徑。多部門聯(lián)合管理，是為了讓政府相關(guān)部門的信息可以更有效地傳遞。地方債管理需要有一個牽頭部門統(tǒng)攬全局。各個部門都有經(jīng)濟權(quán)力，但是財政統(tǒng)攬債務管理的重要性和必要性尤為突出，應明確財政部門在地方債管理中的主要責任。

從加強跨部門聯(lián)合懲戒、形成監(jiān)管合力來看，無論是融資平臺公司還是金融機構(gòu)，由于他們是地方債業(yè)務的債權(quán)人，只要這類機構(gòu)不對地方政府的違規(guī)行為提供融資，那么新的不符合規(guī)定的地方債就不會產(chǎn)生。因此，如果說從地方政府入手解決地方債管理問題屬于需求側(cè)發(fā)力，那么，從融資平臺和金融機構(gòu)入手加強地方債管理則屬于供給側(cè)發(fā)力。當供給側(cè)與需求側(cè)一起用力時，對地方債防控的強大防火墻就建立起來了。對中介機構(gòu)的要求同金融機構(gòu)的要求是一致的，要讓市場主體不相信政府違規(guī)擔保行為的有效性，要讓市場主體清楚違規(guī)地方債的風險之所在。

張平：六部門的《通知》一方面對現(xiàn)有地方政府舉債行為中牽涉的各主體的義務和責任進行重申和具體闡述，另一方面也首次強調(diào)了今后地方債多部門聯(lián)合管理、綜合治理的路徑。但也需謹防在多方聯(lián)動、多方發(fā)力的情況下出現(xiàn)政策把握不一致、多龍治水、問責不清的問題。地方債的管理還需要有負總責的牽頭部門，這個部門理應落在財政部門的身上，由財政統(tǒng)籌地方政府債務預算、統(tǒng)攬舉債行為的監(jiān)管職責、協(xié)調(diào)各部門之間的信息共享等。

主持人：目前，我國地方政府債務管理尚不夠成熟，相關(guān)配套措施也在不斷探索之中，您對健全完善地方政府債務監(jiān)管體系、進一步規(guī)范地方政府舉債行為有何構(gòu)想建議？

林江：我認為健全完善地方政府債務監(jiān)管體系，進一步規(guī)范地方政府的舉債行為是一件長期的工作，不可能短期內(nèi)一蹴而就；中央應借此機會進一步完善分稅制財政體制，讓地方政府擁有多一些的可支配收入，從而一定程度上降低地方政府面對財政赤字而需要舉債的意愿和風險；人民銀行、銀監(jiān)會和財政部的相關(guān)治理地方債務的文件需要再做協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，因為地方政府有時難以判斷這些部委和機構(gòu)對于地方債務的相關(guān)指標和概念的理解是完全一致的；中央政府相關(guān)部門應該把地方債的核定權(quán)下放到省級政府，由省級政府對于地市的舉債指標作出最后的決定，最大限度讓省級政府與地市政府在如何尊重市場規(guī)律上達成一致的意見，并在中央政府相關(guān)部門可以管控的空間內(nèi)把地方政府舉債的事情做到最好。

鄧曉蘭：建立地方政府債務監(jiān)管體系需要分析不規(guī)范融資舉債行為產(chǎn)生的深層原因，根本上從多大程度是由于“晉升錦標賽”原因形成、多大程度上是財政分級管理體制的原因、地方政府的真正債務需求怎樣得到等方面著手：

第一，地方政府需要打造“陽光財政”，推進政府債務一定程度地公開，提高透明度，發(fā)揮社會公眾、媒體輿論監(jiān)督作用，在提升監(jiān)督水平的同時降低監(jiān)督成本，形成“中央政府+監(jiān)管機構(gòu)+社會公眾”的監(jiān)管體系；第二，債務監(jiān)管需要常態(tài)化、動態(tài)化和全面化，在相關(guān)部門建立債務信息共享系統(tǒng)，進一步擴大聯(lián)合監(jiān)管和防控機制；第三，在初步建立我國債務風險預警機制的同時，建立地方政府償債基金，確定一個合理的比率，將每年財政收入的一部分劃歸為償債基金納入政府預算管理當中；第四，推進政府官員政績評價體系改革，確立一套符合當前我國國情、具有普適性且充分考慮彈性因素的評價制度；第五，相比于地方政府債務融資，引入社會資本不僅能提高資源配置效率，更能減輕地方政府財政負擔，避免過度舉債帶來的債務風險，開放公共產(chǎn)品提供領域，大力推廣PPP模式，出臺相關(guān)支持政策提高PPP項目的落地率；第六，規(guī)范投融資平臺發(fā)展，引導投融資平臺與政府脫鉤，逐步退出經(jīng)營狀況差、風險隱患大的投融資平臺；第七，地方政府違規(guī)舉債融資的主要原因是財政收入不足，解決違規(guī)融資問題的根本途徑在于深化財稅體制改革，夯實地方政府財力基礎。

溫來成：我的建議是：（1）加強法制建設、依法監(jiān)管。修改《預算法》，增加對地方政府債券市場管理的內(nèi)容，依法對其發(fā)行、流通和償還進行管理和監(jiān)督。（2）逐步擴大發(fā)行主體，滿足地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。將目前只有省級政府具有發(fā)行債券資格的狀況，擴大到中心城市，以及全國財政收入百強縣市，適應我國新型城鎮(zhèn)化的實際需要。（3）適度增加地方政府債券發(fā)行規(guī)模，有效治理隱性債務。從國際經(jīng)驗分析，我國政府債券規(guī)模還有一定發(fā)展空間，在目前《預算法》規(guī)定地方政府只能以發(fā)行債券融資的情況下，適當增加發(fā)行規(guī)模，滿足地方政府融資需要，防止變相舉債、違規(guī)舉債現(xiàn)象發(fā)生，有效控制隱性債務發(fā)展。（4）以提高債務資金使用效益為核心，根本上防控債務風險。建立獨立的債務資金使用績效評價體系，將舉債資金切實用于地方亟需發(fā)展項目，培植稅源，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是新型城鎮(zhèn)化建設做出貢獻，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

李一花：一是進一步探索更加全面系統(tǒng)的債務統(tǒng)計與管理制度。系統(tǒng)、完整、及時的債務統(tǒng)計，有利于及時識別債務風險。這就提示我們不僅要重點關(guān)注地方直接負債，還要對各種類型如短期內(nèi)或甚至在較長時期內(nèi)都不會有債務行為發(fā)生的但未來可能轉(zhuǎn)換為地方政府債務的行為，給予關(guān)注。各種形式的或有負債、隱性負債、間接負債都需要認真審視和加以評估。將PPP、政府購買服務等項目的支出承諾，統(tǒng)統(tǒng)納入地方財政風險測試范圍，盡可能對地方財政風險測試實施較統(tǒng)一的指導意見。在中期預算制度和政府綜合財務報告制度尚未健全的情況下，對于單純政府付費式的PPP模式應謹慎推行。盡快建立全國性、完整、規(guī)范的PPP項目庫，嚴格監(jiān)管財政補貼的合理性和地方跨期支付能力。

二是進一步完善地方政府債券市場信用評級和信息披露機制。目前我國地方政府債券信息評級的市場競爭還不是很規(guī)范，存在惡性競爭和評級敷衍的現(xiàn)象，亟待建立一套科學有效的信用評級體系和信息披露機制。同時，應加強對地方政府及評級機構(gòu)行為的監(jiān)督制約，確保評級過程及結(jié)果的客觀、公正。與此同時，扎實推進地方融資平臺的清理規(guī)范和市場化轉(zhuǎn)型工作，繼續(xù)妥善處置存量地方政府性債務，實事求是地評估國開行、農(nóng)發(fā)行的專項建設基金對地方政府債務的影響，并逐步納入政府信息披露范圍內(nèi)。

三是將債務融資與國庫資金進行聯(lián)動管理。隨著地方政府債券自發(fā)自還改革的深入，將來地方政府可以靈活選擇發(fā)債的時間、債券的品種等，這就要求將發(fā)債、償債與國庫資金的預測等進行綜合考慮，降低政府融資成本。

張平：短期任務要明確地方人民代表大會前置審批資格，加強地方政府自律管理。第一，要將地方政府債券發(fā)行全面納入財政預算管理，地方人民代表大會嚴格依照《預算法》《地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》，根據(jù)地方政府依照國務院下達的舉債限額提出的報批申請，結(jié)合地方政府提供的財政收支、資產(chǎn)負債表、償債能力指標等信息，對地方政府債券發(fā)行計劃進行審批。同時，地方人大還要對地方政府債券融入資金的使用方向、償還安排等進行審查和監(jiān)督。地方政府內(nèi)部要建立專門的債券發(fā)行管理部門，具體負責制定本級政府債券發(fā)行計劃，組織債券發(fā)行分銷，監(jiān)督融入資金的使用，管理債券還本付息。通過審計機關(guān)的嚴格外部審計，建立對地方人民代表大會履行前置審批的制度和對地方政府主要領導實施全面績效考核，對有違規(guī)行為的堅決追究到底，從而制止盲目追求政績而過度舉債的行政行為，達到有效防范金融風險和道德風險的目的。中長期來看，要推行政府綜合財務報告制度，積極編制地方政府流動資產(chǎn)負債表和債務收支計劃，及時反映融資項目的投資規(guī)模、資金使用和本息償還情況，形成完善的債務動態(tài)管理機制。此外，地方政府債券的償還是由納稅人最終負擔的。因此，除現(xiàn)有的地方政府和人大監(jiān)管之外，地方政府債券融資的使用管理還應接受社會公眾的監(jiān)督，引入有效的社會監(jiān)督機制。要設計公開透明的債券信息披露機制，幫助公眾及時了解地方政府債券的融資及資金使用情況，防范違規(guī)使用風險。同時，還應建立接受公眾監(jiān)督的有效渠道，如建立專門的公共財政監(jiān)督網(wǎng)站或機構(gòu)，受理質(zhì)詢事件等。

今后，隨著中央加強對地方發(fā)行債券的監(jiān)管，地方各級政府債務管理制度、綜合財務報告和資產(chǎn)負債表的完善以及地方政府財政透明度的提升，適當時機應考慮將地方政府發(fā)債主體進一步下放，借鑒發(fā)達國家市政債的發(fā)行、管理、償還、預警及監(jiān)督機制，發(fā)行我國地方政府市政債，真正構(gòu)建基于舉債權(quán)限自主的我國地方政府債務“借、用、管、還、控”機制。■

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>