張啟智

基于財(cái)政承受能力論證下的PPP項(xiàng)目融資潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

張啟智

我國(guó)自2014年開(kāi)始推動(dòng)PPP改革以來(lái)，PPP政策框架已經(jīng)形成，項(xiàng)目實(shí)施初見(jiàn)成效，PPP項(xiàng)目融資模式已經(jīng)成為破解基礎(chǔ)設(shè)施投融資瓶頸、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)使用效率的有效途徑，更是有效提升我國(guó)公共治理水平、治理能力的重要支撐。尤其是在“一帶一路”背景下，PPP模式為深化體制改革和推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化注入強(qiáng)大動(dòng)力，為全球增長(zhǎng)動(dòng)能、經(jīng)濟(jì)治理和國(guó)際合作提供了重要途徑。

一、內(nèi)蒙古PPP項(xiàng)目運(yùn)作中存在的問(wèn)題

內(nèi)蒙古自治區(qū)從2015年正式推動(dòng)PPP項(xiàng)目，2016年全年先后向社會(huì)推介了三批PPP項(xiàng)目。其中，第一批進(jìn)入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)項(xiàng)目382個(gè)（入庫(kù)），涉及16個(gè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，總投資3136億元，項(xiàng)目數(shù)和投資額分別列全國(guó)第七位和第八位；第2批進(jìn)入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)項(xiàng)目692個(gè)，比第一批增加了310個(gè)項(xiàng)目，總投資5152億元，比第1批增加了2421億元，項(xiàng)目數(shù)和投資額分別列全國(guó)第6位和第7位；第3批進(jìn)入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)項(xiàng)目27個(gè)，總投資451.55億元。從入庫(kù)項(xiàng)目情況看，全區(qū)PPP項(xiàng)目參與的熱情高漲，但呈現(xiàn)出數(shù)量多質(zhì)量低的特征。問(wèn)題主要表現(xiàn)在：大部分PPP項(xiàng)目引進(jìn)的社會(huì)資本處于國(guó)企多、民企少的格局；采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)不充分，多采取邀請(qǐng)招標(biāo)或單一來(lái)源方式進(jìn)行采購(gòu)，在具體采購(gòu)環(huán)節(jié)存在陪標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象；大部分PPP項(xiàng)目的論證不規(guī)范，重物有所值論證、輕財(cái)政承受能力論證，在專家論證中，通過(guò)的多、否決的少。

二、PPP項(xiàng)目運(yùn)作中潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

2015年4月財(cái)政部通過(guò)發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》明確提出，要求對(duì)開(kāi)展PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，審慎控制新建PPP項(xiàng)目規(guī)模，以防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！吨敢芬螅恳荒甓热縋PP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過(guò)10%。

總體而言，PPP 模式存在的風(fēng)險(xiǎn)共有12大類，主要有：政治風(fēng)險(xiǎn)、獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、費(fèi)用超支風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。從內(nèi)蒙古近三年的PPP項(xiàng)目實(shí)施看，PPP項(xiàng)目融資潛在的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）對(duì)PPP項(xiàng)目存在使用上的誤區(qū)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目中，準(zhǔn)確識(shí)別出政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及可能承擔(dān)的支出責(zé)任是對(duì)開(kāi)展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的一個(gè)重大考驗(yàn)。各盟市在推動(dòng)PPP項(xiàng)目中，由于對(duì)PPP項(xiàng)目認(rèn)知程度上的誤解，特別是深受投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)傳統(tǒng)觀念的影響，大部分非工業(yè)新建項(xiàng)目一哄而上地使用PPP模式，并把PPP模式作為政府招商引資的融資手段，以此緩解財(cái)政資金不足和轉(zhuǎn)嫁地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在全區(qū)入庫(kù)的大部分PPP項(xiàng)目中，在對(duì)財(cái)政承受能力論證不足的前提下，各地為了加大招商引資力度，政府可能做出了較多的財(cái)政承諾，由此引發(fā)了新的財(cái)政債務(wù)和支出責(zé)任，在當(dāng)前各盟市財(cái)政能力不足的狀態(tài)下，容易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）股權(quán)設(shè)計(jì)不合理引發(fā)信貸風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的股權(quán)結(jié)構(gòu)不僅影響項(xiàng)目的運(yùn)作效率，還涉及到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題。在全區(qū)入庫(kù)的大部分PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本出資比例占全部項(xiàng)目投資額不到40%，較多的資金來(lái)自銀行的信貸資金。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，由于存在政府隱性擔(dān)保和財(cái)政補(bǔ)貼，再加上社會(huì)資本大部分來(lái)自國(guó)有企業(yè)，引發(fā)商業(yè)銀行熱衷于來(lái)自政府PPP項(xiàng)目的狀況，這樣，商業(yè)銀行就成為PPP項(xiàng)目綜合金融服務(wù)的資金供應(yīng)商。在大部分權(quán)益資本較低的PPP項(xiàng)目中，因項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，更主要是PPP項(xiàng)目的質(zhì)量不高，為商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）財(cái)政承受能力論證不規(guī)范引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目所涉及到的具體風(fēng)險(xiǎn)主要有財(cái)政超預(yù)算支出、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、拆遷和土地補(bǔ)償、使用者付費(fèi)（價(jià)格問(wèn)題）、政府信用、相關(guān)法律等問(wèn)題。尤其是2016年以來(lái)，各地把特色小鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)功能區(qū)和園區(qū)建設(shè)以及改造型基礎(chǔ)設(shè)施等新建項(xiàng)目列為PPP項(xiàng)目的，涉及上述問(wèn)題較為敏感。在財(cái)政承受能力論證中，由于側(cè)重于預(yù)期的財(cái)政收入、政府付費(fèi)的保障能力，而忽視了土地補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)保以及使用者付費(fèi)的全周期不確定因數(shù)的評(píng)估，容易引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控建議

一般情況下，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)把握幾個(gè)原則：一是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，二是風(fēng)險(xiǎn)論證及評(píng)估，三是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則，四是風(fēng)險(xiǎn)防范措施，五是風(fēng)險(xiǎn)與收益及回報(bào)掛鉤，六是風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督機(jī)制。在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，為了確保PPP模式在全區(qū)的可持續(xù)推進(jìn)，各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。可以說(shuō)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，防止引發(fā)新一輪的財(cái)政債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)，是PPP模式可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和專家評(píng)審的獨(dú)立性

無(wú)論是PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)估，還是財(cái)政承受能力論證，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵。基于內(nèi)蒙古較多盟市地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)較為嚴(yán)重，在財(cái)政承受能力論證中，要把風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)論證（不僅僅是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題）置于首位，防止產(chǎn)生新的財(cái)政債務(wù)和財(cái)政支出責(zé)任。因此，建議所有想入庫(kù)的PPP項(xiàng)目均要獲得財(cái)政承受能力論證并通過(guò)，尚未通過(guò)論證的PPP項(xiàng)目一律不準(zhǔn)采取PPP模式。此外，為了確保專家評(píng)審過(guò)程中的獨(dú)立性，建議所有備選入庫(kù)的PPP項(xiàng)目統(tǒng)一由財(cái)政部門組織專家評(píng)估，隔離中介機(jī)構(gòu)的介入。

（二）提高金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力

鑒于金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中的控制權(quán)最弱，為了降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，金融機(jī)構(gòu)要在參與PPP項(xiàng)之前，對(duì)項(xiàng)目提出全面的貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，隔離政府隱性擔(dān)保，通過(guò)收取風(fēng)險(xiǎn)附加率作為化解風(fēng)險(xiǎn)的一種手段，強(qiáng)化項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。

（三）提高權(quán)益資本比例，優(yōu)化PPP項(xiàng)目的股權(quán)結(jié)構(gòu)

PPP 項(xiàng)目的核心在于撬起社會(huì)資本，以股權(quán)投資的方式參與本由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。在PPP運(yùn)用過(guò)程中，政府為降低其風(fēng)險(xiǎn)，往往要求私營(yíng)合作方權(quán)益融資占全部資本較高的比例，但在實(shí)際使用中，由于存在收益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不匹配，社會(huì)資本出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期性和收益性的考量，再加上對(duì)政府信用問(wèn)題的擔(dān)憂，往往不愿意出資總股本的30%以上。因此，為了增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)部門的吸引力，加大股權(quán)比例，PPP項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)公開(kāi)、透明的法律法規(guī)環(huán)境與對(duì)合同環(huán)境進(jìn)行承諾等方式實(shí)現(xiàn)。對(duì)于項(xiàng)目公司可能存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府可以在充分論證的基礎(chǔ)上，提供給項(xiàng)目公司最低收入保障，合理設(shè)置社會(huì)資本投資回報(bào)率，進(jìn)而降低項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目的價(jià)值。此外，對(duì)各地提供的PPP備選項(xiàng)目中，政府部門要嚴(yán)加控制，防止全區(qū)各地一哄而上，濫用PPP模式，從制度和法律上提升PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。

（作者系內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）

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