張曉寧

（北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京100191）

深化司法體制改革：?jiǎn)栴}與對(duì)策

張曉寧

（北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京100191）

司法體制改革，對(duì)于提升國(guó)家治理能力和全面推進(jìn)依法治國(guó)而言，具有重要的意義。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)司法制度的發(fā)展呈螺旋式上升趨勢(shì)，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法制度已經(jīng)建成。但是，由于受外部因素干擾、司法水平限制、訴爭(zhēng)延滯不決、司法利益輸送以及疏離社會(huì)實(shí)際等多種因素的影響，我國(guó)的法治化進(jìn)程也受到一定的制約。因此，深化司法體制改革、推進(jìn)司法制度建設(shè)，必須堅(jiān)持從基本國(guó)情出發(fā)，確保審判權(quán)和檢察權(quán)依法、獨(dú)立、公正地行使，優(yōu)化司法職權(quán)配置，完善司法管轄體制，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。

司法體制深化改革職權(quán)配置運(yùn)行機(jī)制

現(xiàn)代情境下的司法具有多重屬性：從活動(dòng)內(nèi)容看，司法是國(guó)家設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)專司解決一定主體間法律糾紛的活動(dòng)；從國(guó)家法的運(yùn)行看，司法是負(fù)責(zé)法的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的一個(gè)環(huán)節(jié)，并且可能是最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)；而在權(quán)力分工的視野下司法則是與立法、行政并列的國(guó)家基本職能或權(quán)力（盡管在不同政體下司法的地位與立法、行政的地位不平衡）。①對(duì)于當(dāng)下中國(guó)而言，司法的多重面相決定了其既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定性因素，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要一環(huán)。

司法的上述不同屬性并非是與生俱來(lái)的，而是歷史不斷發(fā)展的產(chǎn)物。根據(jù)法律人類學(xué)的研究，“司法”自其產(chǎn)生之日起便以解決沖突為己任，與社會(huì)沖突相伴相隨。在近代的司法從行政制度中分離出來(lái)之前，“司法”遠(yuǎn)非一種獨(dú)立的解紛形態(tài)和制度，我們能夠發(fā)現(xiàn)不同形式的“司法”：它可能是民間的調(diào)節(jié)、仲裁活動(dòng)，也可能是以國(guó)家暴力強(qiáng)制為后盾的官方行為。但只要存在社會(huì)沖突，即便是在古代社會(huì)，司法（作為一種制度或習(xí)慣規(guī)則）就必然會(huì)成為社會(huì)架構(gòu)中的一個(gè)重要組件，因?yàn)槿魏紊鐣?huì)都離不開解決糾紛的手段。[1]以解決糾紛為起點(diǎn)，作為國(guó)家法的實(shí)施環(huán)節(jié)和立法、行政并列的國(guó)家權(quán)力的司法在歷史的發(fā)展中逐漸形成。也盡管現(xiàn)代國(guó)家的司法同時(shí)具有以上不同的屬性，但作為國(guó)家法的重要實(shí)施環(huán)節(jié)的司法仍然是通過(guò)裁決具體的是非曲直來(lái)實(shí)現(xiàn)，作為權(quán)力制衡的重要裝置的司法也需要將政治問題具體化為法律爭(zhēng)議，以實(shí)現(xiàn)其制約其他國(guó)家權(quán)力的目的。因此，司法的不同功能的實(shí)現(xiàn)仍然要回歸到具體爭(zhēng)議裁決的過(guò)程之中，“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”是司法制度的根本意義所在，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國(guó)確定無(wú)疑的奮斗目標(biāo)。

一、深化司法體制改革面臨的主要問題

建國(guó)六十多年來(lái)特別是改革開放三十多年來(lái)，我國(guó)的司法制度經(jīng)歷了一個(gè)波浪式前進(jìn)、螺旋式上升的進(jìn)程。建國(guó)之初廢除“六法全書”、司法改革運(yùn)動(dòng)和“五四憲法”，奠定了新中國(guó)司法體制與制度的基礎(chǔ)。經(jīng)歷了“文化大革命”的空白期之后，以1978年黨的十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，中國(guó)司法制度進(jìn)入了恢復(fù)與重建的時(shí)期，由此揭開了司法改革的序幕。從20世紀(jì)80年代中期開始到現(xiàn)在，當(dāng)代中國(guó)司法改革歷經(jīng)了職權(quán)主義和當(dāng)事人主義審理模式的比較和選擇，逐步邁入制度改革階段，在國(guó)家層面探索建立公正高效權(quán)威的司法制度。[2]至今，以1954年《憲法》為基礎(chǔ)，以《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》為基本框架，我國(guó)已經(jīng)建立起了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法制度，三十多年來(lái)的司法改革把中國(guó)司法制度的公正性和權(quán)威性提升到了歷史最高水平。

從總體上看，我國(guó)恢復(fù)司法制度三十多年來(lái)，各級(jí)司法機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)司法公正付出了諸多積極的努力，盡管在不同時(shí)期出現(xiàn)過(guò)這樣或那樣的問題，但可以肯定地說(shuō)，公正仍是我國(guó)司法實(shí)踐的主要基調(diào)，大多數(shù)情況下，人民群眾是能夠從個(gè)案司法活動(dòng)中切實(shí)地感受到司法公正的。無(wú)可回避的是，幾十年來(lái)，司法活動(dòng)中有違正義、有失公平、有悖平等的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在局部地區(qū)或某些時(shí)期甚至具有一定的普遍性。當(dāng)前，司法領(lǐng)域的問題主要集中在以下方面：

一是司法未能完全擺脫權(quán)力、利益以及其他社會(huì)勢(shì)力的影響。在一些司法審判活動(dòng)的背后，直接或間接地蘊(yùn)含著各種社會(huì)勢(shì)力爭(zhēng)奪司法資源、謀求利己裁判的博弈。這一方面會(huì)導(dǎo)致司法偏向于對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體及其成員的保護(hù)，使本已失衡的利益分配格局不僅得不到糾正，甚至進(jìn)一步放大化，強(qiáng)化了人民群眾對(duì)司法不公的感受；另一方面，又常常致使司法審判在這種博弈的影響下偏離法律的軌道，不斷出現(xiàn)一些明顯悖離法律的裁判。

二是司法活動(dòng)的質(zhì)量和水平仍存提高空間。由于法官素質(zhì)、工作壓力以及一些外部因素的影響，一些審判行為或裁判結(jié)果，既與法律規(guī)定或案件事實(shí)不符，也有悖于基本的道德情理，有悖于人民群眾的普遍性情感，甚至有違基本的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和生活常識(shí)，最終悖離于社會(huì)公眾對(duì)公正的感受與認(rèn)知。

三是案件久拖不決。在審判實(shí)踐中，很多案件延滯于法院司法程序中多年甚至十多年，當(dāng)事人的合法權(quán)益遲遲得不到保護(hù)，違法、違約行為長(zhǎng)期得不到懲罰或矯正。一些法院及審判人員為片面追求調(diào)撤率，以拖延裁判的方式迫使權(quán)利人放棄某些權(quán)益而屈從調(diào)解或放棄訴訟，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)加大解決糾紛的成本來(lái)調(diào)整當(dāng)事人之間的利益沖突格局，不僅損傷了法律的規(guī)則意義，也損害了部分當(dāng)事人對(duì)司法公正的信心。

四是司法腐敗現(xiàn)象仍然存在。少數(shù)司法人員收受甚至索要當(dāng)事人及相關(guān)人員財(cái)物的情況時(shí)有發(fā)生；有些司法人員對(duì)當(dāng)事人粗暴傲慢，作風(fēng)輕浮草率，格調(diào)低下，缺少司法人員所應(yīng)有的尊嚴(yán)和素質(zhì)，給當(dāng)事人留下不良甚至惡劣的印象。在此情況下，無(wú)論裁判結(jié)果如何，都難以使當(dāng)事人建立起對(duì)法官乃至法院的基本信任。

五是司法與社會(huì)存在一定程度的疏離，社會(huì)公眾便利地“接近司法”的問題仍沒有得到很好解決。近年來(lái)，各級(jí)法院雖然在便民利民方面付出了很大的努力，以“訴訟服務(wù)中心”創(chuàng)設(shè)為代表的便民利民措施正逐步顯示出積極效應(yīng)，但訴訟難、訴訟成本高依然是人民群眾的普遍性感受。一方面，一些法院及少數(shù)審判人員在審判活動(dòng)中缺少對(duì)當(dāng)事人應(yīng)有的關(guān)切和必要的指導(dǎo)與幫助，某些便民利民措施往往流于形式；另一方面，訴訟程序?qū)I(yè)化、技術(shù)化發(fā)展的進(jìn)程在一定程度上脫離了社會(huì)公眾參與訴訟的實(shí)際能力。在訴訟成為部分群眾所不堪或不能之事的情況下，很難對(duì)司法的公正性作出充分的肯定。②

上述問題在司法實(shí)踐中直觀地體現(xiàn)為個(gè)案不公正，其背后原因卻涉及多重因素。大而言之，其涉及到國(guó)家司法權(quán)力乃至立法權(quán)力、行政權(quán)力配置的不均衡；中而言之，其涉及到司法機(jī)關(guān)內(nèi)部分工的不合理、司法程序的不科學(xué)；小而言之，其涉及到司法工作人員選拔、任用、管理、監(jiān)督機(jī)制的不健全。[3]正是由于這些因素的存在，極大地制約著司法社會(huì)治理功能的發(fā)揮，嚴(yán)重地?fù)p害了人民群眾對(duì)司法權(quán)威的尊重和信任。

三、深化司法體制改革的總體要求

司法是法制的一個(gè)環(huán)節(jié)，是法治的一個(gè)部分，是社會(huì)的一個(gè)領(lǐng)域。對(duì)內(nèi)，它本身是一個(gè)整體；對(duì)外，它是更大整體的一部分。司法改革既自成改革的一個(gè)子系統(tǒng)，也是整個(gè)社會(huì)改革系統(tǒng)的構(gòu)成部分。無(wú)論是司法改革自身，還是相對(duì)于社會(huì)改革，它都具有整體性，是具有整體性的社會(huì)體制改革工程之一。③系統(tǒng)論的方法已經(jīng)告訴我們，整體大于部分之和，只有立足于改革的整體性才能使司法改革卓有成效。因此，深化司法體制改革，必須注重從本國(guó)的整體國(guó)情條件出發(fā)，明確改革的總體要求：

第一，深化司法體制改革，要堅(jiān)持正確的政治方向。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的根本保證，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)社會(huì)主義司法制度的根本特征和政治優(yōu)勢(shì)。我國(guó)憲法規(guī)定“人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)”④，是建立在黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力基礎(chǔ)上的，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)案件依法獨(dú)立審判，并不排斥黨在思想、政治、組織上的領(lǐng)導(dǎo)，[4]這與西方國(guó)家的司法獨(dú)立具有本質(zhì)的不同。深化司法體制改革，完善社會(huì)主義司法制度，必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，同審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法履行職能、開展工作統(tǒng)一起來(lái)，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，才能建立起公正權(quán)威高效的社會(huì)主義司法制度。

第二，深化司法體制改革，必須從中國(guó)國(guó)情出發(fā)。馬克思和恩格斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“一切劃時(shí)代的體系的真正的內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個(gè)時(shí)期的需要而形成起來(lái)的。”[5]實(shí)踐證明，我國(guó)的司法制度總體是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和發(fā)展要求的。中國(guó)特色的核心就是走好自己的路，而不能硬搬照抄。在改革過(guò)程中，我們既要充分吸收借鑒世界法治建設(shè)和司法文明發(fā)展的優(yōu)秀成果大膽探索，不走封閉僵化的老路；又要堅(jiān)持立足中國(guó)國(guó)情，不能照抄照搬國(guó)外司法制度，確保社會(huì)主義方向不動(dòng)搖，把中國(guó)國(guó)情與司法活動(dòng)的客觀規(guī)律有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在制度設(shè)計(jì)中充分體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序的基本要求。[6]

第三，深化司法體制改革，必須從大局出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。當(dāng)前我國(guó)大局總體穩(wěn)定，但必須看到，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，社會(huì)矛盾高發(fā)的局面在短期內(nèi)難以根本扭轉(zhuǎn)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素仍然大量存在，迫切需要發(fā)揮司法的作用。司法文明進(jìn)步是司法體制改革中的重要價(jià)值取向，但推動(dòng)司法文明進(jìn)步，必須要在確保社會(huì)大局穩(wěn)定的前提下積極穩(wěn)妥推進(jìn)。對(duì)于重大改革事項(xiàng)，一方面必須反復(fù)研究論證，精心統(tǒng)籌策劃，設(shè)置必要的過(guò)渡期和過(guò)渡方案，確保人心不散、隊(duì)伍不亂、工作不斷；另一方面必須從實(shí)際出發(fā)，不能脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段盲動(dòng)冒進(jìn)，要把改革的進(jìn)度和力度與社會(huì)可承受程度統(tǒng)一起來(lái)，使改革有利于社會(huì)安定，得到人民群眾的理解支持。

第四，深化司法體制改革，必須正確處理頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的關(guān)系，確保司法體制改革依法有序進(jìn)行。我國(guó)是單一制國(guó)家，司法制度是上層建筑中的重要組成部分，政治性很強(qiáng)，必須在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，自上而下有序推進(jìn)，確保方向、思路、目標(biāo)與中央精神相符，才能觸及根本性問題。同時(shí)，我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，不可能簡(jiǎn)單地套用一個(gè)模式。必須從實(shí)際出發(fā)，留給地方足夠的發(fā)揮余地和空間，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)各地根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和要求，結(jié)合不同地區(qū)、不同層級(jí)司法機(jī)關(guān)的實(shí)際情況積極實(shí)踐，按照可復(fù)制、可推廣的要求，推動(dòng)制度創(chuàng)新。[7]完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，屬于國(guó)家制度層面的重大改革，許多改革措施都涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，必須堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)先行，需要修改法律的，應(yīng)當(dāng)先修改法律，先立后破，確保司法體制改革在法治軌道上有序進(jìn)行。

第五，深化司法體制改革，要以提升司法公信力為根本尺度。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！雹菟痉?quán)力來(lái)自人民的授予，司法活動(dòng)根本的目的就是要維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。人民群眾對(duì)司法的認(rèn)可、信任和尊重構(gòu)成了司法公信力內(nèi)涵的核心要素，體現(xiàn)著司法作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的最后一道防線的權(quán)威。深化司法體制改革，必須把“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”⑥。放在最核心位置，廣泛聽取人民群眾意見，深入了解一線司法實(shí)際情況、了解人民群眾到底在期待什么，把解決了多少問題、人民群眾對(duì)問題解決的滿意度作為評(píng)判改革成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

四、深化司法體制改革的重要任務(wù)

一個(gè)國(guó)家的司法體制是由司法管理體制和司法運(yùn)行體制構(gòu)成的，司法管理體制主要解決的是司法機(jī)關(guān)如何設(shè)置以及如何配置司法權(quán)力，司法運(yùn)行體制主要涉及到司法機(jī)關(guān)在運(yùn)用司法權(quán)力解決具體案件的法律程序和法律機(jī)制。[8]在黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》中，以黨中央從司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制兩方面切入，從制約司法公正最突出的問題做起，自人民群眾最關(guān)切的領(lǐng)域改起，系統(tǒng)全面地提出了一系列重要舉措。

（一）完善司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度

我國(guó)憲法確立了依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)原則，《憲法》第126條、第131條分別規(guī)定，人民法院、人民檢察院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。黨的一系列重要文獻(xiàn)也反復(fù)強(qiáng)調(diào)保障此原則的實(shí)現(xiàn)。黨的十八大指出：“確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！雹哌@是因?yàn)?，?dú)立而不受干涉的司法是實(shí)現(xiàn)司法公正的前提，是生成司法權(quán)威的保障，是法官職業(yè)化和司法理性化的應(yīng)有之義。[9]馬克思也說(shuō)過(guò)：“法官除了法律就沒有別的上司，法官的責(zé)任是當(dāng)法律運(yùn)用到個(gè)別場(chǎng)合時(shí)，根據(jù)他對(duì)法律的誠(chéng)摯的理解來(lái)解釋法律，獨(dú)立的法官既不屬于你我，也不屬于政府?！盵10]但在實(shí)踐中，此項(xiàng)原則的貫徹卻并不盡如人意，存在著司法受外部干涉以及司法地方化的現(xiàn)象。針對(duì)這種情況，必須完善制度入手，提出了具體改革措施。

一是建立各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的制度機(jī)制。我國(guó)《憲法》、《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》明確規(guī)定：人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。⑧但在實(shí)踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部出于個(gè)人私利或地方利益、部門利益，為案件當(dāng)事人請(qǐng)托說(shuō)情，對(duì)案件處理提出傾向性意見或者具體要求，甚至以公文公函等形式，直接向司法機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令，影響司法公正，有的甚至釀成冤假錯(cuò)案，教訓(xùn)慘痛。因此，應(yīng)當(dāng)“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”。⑨2015年3月18日，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄制度、通報(bào)制度和責(zé)任追究制度作出了明確規(guī)定；3月26日，中央政法委審議通過(guò)了《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，從司法機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)前一規(guī)定進(jìn)行了配套和銜接。凡是領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)都將被全面記錄、全程留痕，對(duì)于違法干預(yù)司法行為將進(jìn)行通報(bào)甚至向社會(huì)公開，對(duì)于造成案件不公的將進(jìn)行責(zé)任倒查，切實(shí)為領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法劃出“警戒線”，構(gòu)建起防止司法干預(yù)的“防火墻”和“隔離帶”，為司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)提供強(qiáng)有力的制度保障。

二是健全維護(hù)司法權(quán)威的法律制度。司法權(quán)威是司法機(jī)關(guān)化解糾紛、定紛止?fàn)?、監(jiān)督權(quán)力的基礎(chǔ)。司法在制約行政權(quán)力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的層面發(fā)揮著日漸突出的作用。但司法實(shí)踐中司法裁判不受尊重，行政機(jī)關(guān)拒絕出庭應(yīng)訴、拒絕執(zhí)行司法裁判的情形仍然時(shí)有發(fā)生，這嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威、影響了社會(huì)秩序，也不利于從根本上維護(hù)群眾合法權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、拒不執(zhí)行生效裁判和決定、藐視法庭權(quán)威等違法犯罪行為的法律規(guī)定，在全社會(huì)形成維護(hù)司法權(quán)威的良好氛圍。

三是建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。我國(guó)司法人員在招錄、遴選培養(yǎng)和任用等方面，實(shí)行與普通公務(wù)員相同的模式。同時(shí)，80%的案件在基層辦理，而基層機(jī)關(guān)人多職數(shù)少，司法人員職級(jí)低、待遇差、職業(yè)發(fā)展空間也相對(duì)有限。[11]十八屆三中全會(huì)《決定》提出了建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員分類管理制度的改革方向，主要涉及司法人員分類管理制度、選任招錄制度、任免懲戒制度和職業(yè)保障制度。十八屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步要求，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分。司法活動(dòng)事關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)分配和利益歸屬，事關(guān)罪與非罪。司法人員處在矛盾和利害的焦點(diǎn)，時(shí)時(shí)刻刻面對(duì)各種干擾和壓力。確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，就必須完善司法人員的任免、遴選、職業(yè)保障等制度機(jī)制，以摒除各方面的不當(dāng)干擾，為司法人員秉公辦案撐起“保護(hù)傘”，解決他們的后顧之憂。

（二）優(yōu)化司法職權(quán)配置

顧名思義，優(yōu)化司法職權(quán)配置是指科學(xué)地分配、調(diào)整司法權(quán)力，使其運(yùn)行更加順暢，進(jìn)而充分發(fā)揮司法權(quán)力解決糾紛、伸張正義、監(jiān)督權(quán)力的功能。從我國(guó)司法權(quán)力配置的現(xiàn)狀來(lái)看，優(yōu)化司法職權(quán)配置，既需要合理配置橫向的平行權(quán)力，即對(duì)偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)和司法行政權(quán)力重新定位，又要優(yōu)化調(diào)整每個(gè)子權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)上的權(quán)限劃分。

一是健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的體制機(jī)制。現(xiàn)行《憲法》與《刑事訴訟法》都規(guī)定了法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的機(jī)制，但卻僅僅限于“辦理刑事案件”。在實(shí)踐中，我國(guó)刑事訴訟是“流水線”式的運(yùn)作，公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)和檢察權(quán)，人民法院行使審判權(quán)，分工明確但相互制約不足。改革的必由之路是，健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制。在這一表述中，已并無(wú)“辦理刑事案件”的限定，相對(duì)于《憲法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，《決定》將司法行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)行權(quán)也納入其中，目標(biāo)是形成“四機(jī)關(guān)”分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的格局，反映了新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開放30多年來(lái)司法實(shí)踐形成的重要制度成果，是對(duì)我國(guó)司法管理體制的重大發(fā)展和完善。

二是推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，審判權(quán)是司法權(quán)力，而裁判執(zhí)行權(quán)是具有行政性質(zhì)的權(quán)力。在我國(guó)，生效民事和行政裁判由人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，同時(shí)，法院還依行政機(jī)關(guān)或者當(dāng)事人申請(qǐng)，依法對(duì)部分非訴訟事項(xiàng)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。這種分工格局分散了法院的精力，“執(zhí)行難”在一定程度上影響了司法權(quán)威。司法實(shí)踐中，有的案件判決是公正的，但由于被執(zhí)行人已經(jīng)喪失實(shí)際履行能力而無(wú)法執(zhí)行，申請(qǐng)執(zhí)行人往往歸咎于法院，對(duì)司法的公正性產(chǎn)生懷疑。因此，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革刻不容緩。審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別由不同的機(jī)關(guān)或部門行使，符合這兩種權(quán)力的不同屬性，有利于維護(hù)司法公正，也是世界各國(guó)的通行做法。提升司法效率，提升司法公信力，必須進(jìn)一步積極探索審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的模式，在取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、充分研究論證的基礎(chǔ)上逐步推廣施行。

三是完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。目前，我國(guó)刑罰執(zhí)行權(quán)由多個(gè)機(jī)關(guān)分別行使。其中，死刑緩期二年執(zhí)行、無(wú)期徒刑、有期徒刑由司法行政機(jī)關(guān)管理的監(jiān)獄執(zhí)行；被判處管制、宣告緩刑、假釋或者被暫予監(jiān)外執(zhí)行的，由司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行；死刑立即執(zhí)行和罰金、沒收財(cái)產(chǎn)的判決，由人民法院執(zhí)行；拘役由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。刑罰執(zhí)行權(quán)過(guò)于分散，不利于統(tǒng)一刑罰執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也不利于對(duì)刑法執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。《決定》提出“統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”，公安機(jī)關(guān)、審判和檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中更好地實(shí)現(xiàn)相互制約，也便于檢察機(jī)關(guān)集中注意力對(duì)刑罰執(zhí)行情況進(jìn)行法律監(jiān)督，更好地發(fā)揮刑罰教育人、改造人的功能，保障罪犯合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)刑罰預(yù)防犯罪的目的。

四是探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。法院、檢察院的人財(cái)物管理屬于司法行政事務(wù)。此前，一些試點(diǎn)地方已試行了法官、審判輔助人員、行政管理人員分類管理的改革，將司法事務(wù)和司法行政事務(wù)以人員分類管理的方式相區(qū)分。十八屆三中全會(huì)提出了推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理的改革措施，十八屆四中全會(huì)提出，改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離，是對(duì)十八屆三中全會(huì)改革措施的進(jìn)一步深化。我們必須認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外合理做法，積極探索出符合我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)的司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，將法院檢察院從行政事務(wù)中解放出來(lái)。

（三）完善司法管轄體制

司法管轄包括司法機(jī)關(guān)的地域管轄和案件管轄，我國(guó)司法機(jī)關(guān)目前的設(shè)置是按照行政區(qū)劃逐級(jí)設(shè)立，管轄行政區(qū)劃內(nèi)的案件，一方面,地方黨政機(jī)關(guān)在人財(cái)物方面容易對(duì)司法機(jī)關(guān)形成鉗制，造成司法地方保護(hù)主義；另一方面,各地區(qū)間發(fā)展不平衡，有的地方司法機(jī)關(guān)案件辦理壓力巨大，有的地方又存在司法資源閑置的情形。對(duì)此，十八屆三中全會(huì)提出了探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的改革方向，《決定》進(jìn)一步提出了具體改革舉措：

一是最高人民法院設(shè)立巡回法庭。當(dāng)下中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類社會(huì)矛盾頻發(fā)，全國(guó)法院受理案件數(shù)量不斷增加，從絕對(duì)數(shù)量和相對(duì)比例而言，大量案件涌入了最高法院，使其不得不動(dòng)用大量的人力物力審判接訪。按照十八屆三中全會(huì)對(duì)于四級(jí)法院職能定位的規(guī)劃，一審法院明斷是非定分止?fàn)帲彿ㄔ喊附Y(jié)事了，再審法院有錯(cuò)必究，最高法院保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施。2014年，最高人民法院已在深圳、沈陽(yáng)分別設(shè)立了最高人民法院第一、第二巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。[11]這對(duì)最高人民法院工作重心下移、就地解決糾紛、方便群眾訴訟具有重要意義，有利于最高人民法院發(fā)揮督導(dǎo)指導(dǎo)全國(guó)法院工作職能，集中精力制定司法政策、審理具有重大指導(dǎo)意義的案件，提高審判工作水平。

二是探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。按照人民法院組織法、人民檢察院組織法的規(guī)定，我國(guó)地方各級(jí)法院、檢察院均按行政區(qū)劃設(shè)置。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地方法院受理的民商事案件和行政訴訟案件日益增多，跨行政區(qū)劃的當(dāng)事人越來(lái)越多，許多案情重大、復(fù)雜，有的地方部門或領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場(chǎng)”現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益、保障法院依法審判、監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施。針對(duì)這些情況，積極探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。去年，我國(guó)在北京、上海兩地已組建跨行政區(qū)劃中級(jí)法院，辦理跨地區(qū)重大刑事、民事、行政案件，這可以最大限度地排除地方保護(hù)主義對(duì)審判工作的干擾，保障法院檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán)，構(gòu)建起普通案件在行政區(qū)劃內(nèi)審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。

三是完善行政訴訟體制。四中全會(huì)《決定》審議通過(guò)后，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《行政訴訟法》的修改決定，這是《行政訴訟法》自1989年制定后的首次修改，《決定》精神和改革措施都在法律修改中得到了充分體現(xiàn)。其重點(diǎn)解決了“立案難、審理難、執(zhí)行難”的問題，擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，降低了立案門檻，建立跨行政區(qū)劃管轄行政案件制度，降低了行政機(jī)關(guān)干預(yù)、阻礙法院依法立案、審判的可能，原則要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，加大了對(duì)拒不執(zhí)行裁判的行政機(jī)關(guān)和直接負(fù)責(zé)人的處罰力度，旨在實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。這些修改保障了公民、法人和其他組織的訴權(quán)，規(guī)范了行政訴訟的程序，確保公民法人的合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，有積極的進(jìn)步意義。

（四）完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

司法權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，是指在司法活動(dòng)中，司法權(quán)力為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系的有效平衡而表現(xiàn)出來(lái)的步驟和方式。[12]司法權(quán)力運(yùn)行實(shí)際上是司法實(shí)現(xiàn)其功能的具體展開過(guò)程，它是整個(gè)司法工作的核心。構(gòu)建規(guī)范有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的重要前提，《決定》在這方面提出了多項(xiàng)重要舉措。

一是改革法院案件受理制度。目前，我國(guó)法院受理一審民商事和行政訴訟案件，實(shí)行立案審查制，經(jīng)審查符合法定受理?xiàng)l件的才予以立案，為有案不立留下了制度缺陷。改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，要做到依法有案必立、有訴必理，有利于有效化解群眾訴訟難，充分保障當(dāng)事人訴權(quán)。

二是完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。當(dāng)前，我國(guó)刑事犯罪高發(fā)，司法機(jī)關(guān)辦案壓力大增，必須實(shí)行刑事案件辦理的繁簡(jiǎn)分流、難易分流?！稕Q定》提出，“完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度?！?014年6月，全國(guó)人大常委會(huì)已授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作。這是我國(guó)刑事訴訟制度改革的重大舉措。我們要積極統(tǒng)籌策劃，在堅(jiān)守司法公正的前提下，探索在刑事訴訟中對(duì)被告人自愿認(rèn)罪、自愿接受處罰、積極退贓退賠的，及時(shí)簡(jiǎn)化或終止訴訟的程序制度，落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬政策，以節(jié)約司法資源，提高司法效率。

三是完善審級(jí)制度。根據(jù)人民法院組織法規(guī)定，人民法院審判案件實(shí)行兩審終審制。同時(shí)，刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定了再審程序。目前，我國(guó)法律對(duì)一審、二審、再審定位不清、功能交叉，不利于發(fā)揮各個(gè)審級(jí)功能，更影響了司法效率。為此，《決定》提出完善審級(jí)制度，進(jìn)一步明晰了各審級(jí)功能定位：一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用，二審重在解決事實(shí)法律爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯(cuò)、維護(hù)裁判權(quán)威。

四是推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革。審判是人民法院審理案件、作出裁判的司法活動(dòng)，是訴訟的中心環(huán)節(jié)。法庭是查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、形成裁判結(jié)果的場(chǎng)所。沒有庭審，就沒有裁判。充分發(fā)揮審判特別是庭審的作用，是確保案件處理質(zhì)量和司法公正的重要環(huán)節(jié)。以審判為中心是由司法審判權(quán)的判斷和裁決性質(zhì)所決定的，強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)和訴訟參與人的訴訟活動(dòng)都要圍繞庭審進(jìn)行，就是要確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)和證據(jù)經(jīng)得起法庭質(zhì)證的檢驗(yàn)、經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)，確保訴訟證據(jù)出示在法庭、案件事實(shí)查明在法庭、訴辯意見發(fā)表在法庭、裁判結(jié)果形成在法庭。

（五）加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督

孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵13]不受制約的司法權(quán)可能被用來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，但更有可能被濫用侵犯人民的自由權(quán)利，裁判者隨時(shí)可能按照他們的意愿而非事實(shí)和法律來(lái)裁決案件。司法活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律要求司法權(quán)力運(yùn)行具有一定的自主性，但尤其在法律活動(dòng)越來(lái)越專門化的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)之下，法律表現(xiàn)為繁復(fù)而又統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律文本，“浩如煙?！钡姆晌谋疽膊坏貌恍枰粋€(gè)“獨(dú)立學(xué)科”知識(shí)的職業(yè)群體研究解讀。但這種法律行業(yè)的壟斷提醒人們不得不警惕法官階層對(duì)法律的操縱，[14]必須全方位地對(duì)司法權(quán)力施以足夠的約束，才能有效防止司法腐敗、杜絕權(quán)力濫用。

一是健全司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。司法權(quán)力運(yùn)行具有一定的專業(yè)性和獨(dú)立性的特征，完善司法責(zé)任制、強(qiáng)化司法權(quán)力的內(nèi)部制約是保障公正司法的重要方面。依據(jù)《決定》要求，在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部必須首先明確各級(jí)權(quán)限，完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，確保誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)；司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件，建立起司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度；明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制。通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)首先在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起預(yù)防腐敗的隔離帶，努力確保一切案件處理都經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。

二是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督。我國(guó)《憲法》第129條明確規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！蔽覈?guó)刑事訴訟法和民事訴訟法也分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟活動(dòng)和民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，是中國(guó)司法制度的一大特色。完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，必須明確人民檢察院對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的范圍、方式、程序及保障措施，才能保障人民檢察院依法履行職責(zé)，維護(hù)和促進(jìn)司法公正。檢察機(jī)關(guān)要不斷加大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督水平，各級(jí)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)也必須自覺接受和支持檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。

三是加強(qiáng)人民群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。人民陪審員制度是保障人民群眾參與和監(jiān)督司法的有效途徑，要進(jìn)一步完善人民陪審員的選取方式，合理調(diào)整人民陪審員的參審范圍和審判職權(quán)，解決“陪而不審”、“審而不議”的現(xiàn)象，提升人民陪審制度的公信力。同時(shí)，要進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)。司法機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中要依照有關(guān)規(guī)定主動(dòng)發(fā)布權(quán)威信息，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，但也應(yīng)當(dāng)規(guī)范媒體對(duì)案件的報(bào)道，避免輿論影響司法公正。

四是依法規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為。司法領(lǐng)域是各種利益糾紛的聚合點(diǎn)，往往是“樹欲靜而風(fēng)不止”?！稕Q定》指出，“嚴(yán)禁司法人員私下接觸當(dāng)事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請(qǐng)或者收受其財(cái)物、為律師介紹代理和辯護(hù)業(yè)務(wù)等違法違紀(jì)行為，堅(jiān)決懲治司法掮客行為，防止利益輸送。”這一方面為司法人員與當(dāng)事人、律師等劃定了交往“禁區(qū)”，明確了行為尺度。對(duì)因違法違紀(jì)被開除公職的司法人員、吊銷執(zhí)業(yè)證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業(yè)，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。另一方面，通過(guò)“終身職業(yè)禁止”等嚴(yán)厲懲戒措施，以零容忍的態(tài)度堅(jiān)決清除害群之馬，才能有效促進(jìn)司法公正廉潔，努力讓人民群眾在每一件司法案件中都確定無(wú)疑地感受到公平正義。

注釋：

①馬懷德：《法院制度的理論基礎(chǔ)與改革方向》，載陳光中主編：《中國(guó)司法制度的基礎(chǔ)理論專題研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第109頁(yè)

②顧培東：《當(dāng)前我國(guó)司法公正問題的認(rèn)識(shí)與思考（上）》，載《人民法院報(bào)》2013年4月17日。

③卓澤淵：《論司法改革的整體性》，載信春鷹、李林主編：《依法治國(guó)與司法改革》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第24頁(yè)。

④參見《憲法》第126條、第131條。

⑤《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”

⑥2013年2月23日習(xí)近平總書記在中共中央政局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的重要講話，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年2月25日。

⑦黨的十八大報(bào)告：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》。

⑧參見《憲法》第126條、第131條；《人民法院組織法》第4條；《人民檢察院組織法》第9條。

⑨黨的十八屆四中全會(huì)：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，載《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2014年版，第42頁(yè)。

⑩2015年3月12日最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上所作的《最高人民法院工作報(bào)告》。

[1]高其才.司法公正觀念源流[M].北京：人民法院出版社，2003:204.

[2]公丕祥.中國(guó)特色社會(huì)主義司法改革道路概覽[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）,2008,（5）.

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〔責(zé)任編輯：梅林〕

張曉寧（1993年-），女，河北石家莊人，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)碩士研究生，研究方向：理論法學(xué)和民商法學(xué)。