摘 要 農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整中，中央政府、地方政府、家長之間的利益博弈，導(dǎo)致地方政府在調(diào)整學(xué)校布局時出現(xiàn)諸多偏差。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整，應(yīng)當(dāng)以人為本，即以學(xué)生為本、以家長為本、以村民為本；應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見，完善學(xué)校布局調(diào)整的程序。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 義務(wù)教育 布局調(diào)整 以人為本

伴隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村義務(wù)教育生源越來越少，許多農(nóng)村學(xué)校被降為教學(xué)點或被撤并，即使被保留的農(nóng)村學(xué)校也日益被邊緣化，師資力量、教學(xué)設(shè)施無法保障學(xué)生接受公平的義務(wù)教育。在執(zhí)行中央關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的政策時，地方政府出臺了各種各樣的細化標(biāo)準(zhǔn)，其中不夠合理的標(biāo)準(zhǔn)，例如簡單地以服務(wù)半徑、服務(wù)人口數(shù)量、學(xué)校規(guī)模等為標(biāo)準(zhǔn)撤并農(nóng)村學(xué)校，既影響農(nóng)村義務(wù)教育的普及，又影響新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度重視和認真思考。

一、農(nóng)村學(xué)校之衰微

改革開放以來，村村辦學(xué)校，農(nóng)村學(xué)校迅速發(fā)展，為普及義務(wù)教育做出了巨大貢獻。但小而散的學(xué)校格局效率低、質(zhì)量差。國家關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校布局的調(diào)整政策出臺后，各地紛紛撤并農(nóng)村中小學(xué)。再加上城鎮(zhèn)化的影響，農(nóng)民擁進城鎮(zhèn)打工，適齡兒童、少年隨父母進城讀書，農(nóng)村學(xué)校生源減少，日漸萎縮，許多農(nóng)村學(xué)校逐漸消失。2000年，我國有農(nóng)村小學(xué)440284所，教學(xué)點157519個；[1]2014年，我國有農(nóng)村小學(xué)128703所，教學(xué)點78565個。[2]這就意味著，從2010年至2014年，我國農(nóng)村平均每天大約有61所小學(xué)和15個教學(xué)點消失。

從農(nóng)村學(xué)校的規(guī)模來看，許多農(nóng)村學(xué)校在校生數(shù)量少、師資力量薄弱、教學(xué)條件差，面臨被降格為教學(xué)點甚至被自然淘汰的危險。筆者在豫西某縣調(diào)研時獲悉，截至2012年年底，該縣有鄉(xiāng)村小學(xué)26所，在校生4100人，校均158人；教學(xué)點191個，在校生3885人，校均20人。許多教學(xué)點不足10人，且面臨著嚴(yán)重的招生危機，如果不采取積極的補救措施，隨時可能被自然淘汰。

農(nóng)村學(xué)校之衰微，后果是嚴(yán)重的。新型城鎮(zhèn)化，并不是去農(nóng)村化，而是要讓農(nóng)民分享改革紅利，享受包括優(yōu)質(zhì)教育在內(nèi)的城市文明。缺失了優(yōu)質(zhì)教育的城鎮(zhèn)化，并不是理想的城鎮(zhèn)化，很難受到老百姓的歡迎。

二、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整之利益博弈

農(nóng)村學(xué)校之衰微，其原因是復(fù)雜的，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整中存在的過度集中應(yīng)是重要原因。適度集中和過度集中，雖一字之差，但差之毫厘，失之千里。從中央精神的“適度集中”到地方政府執(zhí)行中的“過度集中”，表面上看是各級地方政府對中央政策執(zhí)行的偏差，但實際上反映了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整中各方利益的博弈?？傮w上，中央調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局以教育公平為出發(fā)點和旨歸，地方政府則更偏重于考慮教育的規(guī)模效應(yīng)和地區(qū)教育質(zhì)量的提高。

1.教育公平：農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整之初衷

2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出：小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置。針對實踐中單純追求教育規(guī)模和提高教育質(zhì)量的現(xiàn)象，2012年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》明確要求“處理好提高教育質(zhì)量和方便學(xué)生就近上學(xué)的關(guān)系”，旨在糾正農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整中的偏差。普及義務(wù)教育之后，需要鞏固義務(wù)教育普及的成果、進而提高義務(wù)教育的質(zhì)量。農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件較差、師資水平低等因素直接導(dǎo)致農(nóng)村教育質(zhì)量低下。雖然在形式上實現(xiàn)了義務(wù)教育，但是農(nóng)村學(xué)校，特別是教學(xué)點的學(xué)生享受不到優(yōu)質(zhì)的教育資源，享受不到與中心校學(xué)生同等質(zhì)量的教育，更享受不到與城市學(xué)校同等質(zhì)量的教育，導(dǎo)致對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生的不公平。基于此種考慮，中央文件強調(diào)在保障農(nóng)村適齡兒童接受義務(wù)教育的前提下，盡量通過適度集中提高義務(wù)教育的規(guī)模效應(yīng)，從而提高義務(wù)教育的質(zhì)量，讓盡可能多的孩子接受公平的義務(wù)教育。

2.優(yōu)質(zhì)教育：家長“望子成龍”的需求

從家長來說，由于家庭經(jīng)濟水平的提升，受“不讓孩子輸在起跑線上”的思想的影響，家長不再滿足于讓子女“有學(xué)上”，而是對“上好學(xué)”提出了明確的要求。根據(jù)2010年教育部基礎(chǔ)教育一司委托國家教育發(fā)展研究中心等單位進行的調(diào)查結(jié)果，57.5%的家長表示對子女接受更好教育有“非常強烈”的愿望，39.3%的家長對子女接受更好教育有“比較強烈”愿望。[4]家長對鄉(xiāng)村學(xué)校、教學(xué)點的情感是復(fù)雜的，就近上學(xué)經(jīng)濟、方便，卻不能讓孩子接受優(yōu)質(zhì)教育。與城鎮(zhèn)學(xué)校相比，農(nóng)村學(xué)校教學(xué)設(shè)施相對簡陋；教師平均年齡偏大，教學(xué)觀念、教學(xué)手段落后；英語、音樂、體育、美術(shù)等學(xué)科教師稀缺。這使得農(nóng)村學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量普遍偏低。在這種情況下，村民普遍認為農(nóng)村學(xué)校是末流學(xué)校，隨時有可能被撤銷，因此對農(nóng)村學(xué)校由大力支持轉(zhuǎn)為不聞不問甚至是變相破壞。農(nóng)村學(xué)校的現(xiàn)狀不能滿足家長讓孩子接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的需求，因而重視孩子教育的家長都想方設(shè)法把孩子轉(zhuǎn)入中心小學(xué)、私立學(xué)校[5]。家長的期盼對教育主管部門形成了很大的壓力，更為嚴(yán)重的是，家長對農(nóng)村教育的“用腳投票”直接抽空了農(nóng)村學(xué)校的生源。

3.提高教育質(zhì)量：地方政府對政績的追求

地方政府要完成保障適齡兒童接受義務(wù)教育的法定義務(wù)，但地方政府同樣有追求政績的沖動。公平的義務(wù)教育投入大、見效慢，高質(zhì)量的義務(wù)教育能夠為地方政府帶來政績，因此地方政府可能會更關(guān)注義務(wù)教育的質(zhì)量，以最小成本獲得最快的教育質(zhì)量提升自然就成為各級地方政府教育主管部門的首選。

提高義務(wù)教育的質(zhì)量首先需要保證義務(wù)教育的規(guī)模?！坝幸?guī)模才有效應(yīng)”，這是經(jīng)濟學(xué)早已證實的規(guī)律。教育同樣也不例外，生師比的規(guī)定決定了農(nóng)村學(xué)校達不到一定的規(guī)模，就不可能實現(xiàn)和城鎮(zhèn)學(xué)校同等的師資配置。教師的減少既意味著學(xué)科教師的不齊備，也意味著承擔(dān)多個學(xué)科教學(xué)任務(wù)的教師不可能保證所承擔(dān)學(xué)科教學(xué)的質(zhì)量。在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整過程中，為提高規(guī)模效益，各地對條件差的村小和教學(xué)點采取逐步撤并的政策。就地區(qū)教育質(zhì)量來說，農(nóng)村學(xué)校保障了農(nóng)村適齡兒童就近入學(xué)，但是在整體上卻拖了地區(qū)教育質(zhì)量的后腿。從地方政府來說，花費大力氣提高農(nóng)村偏遠學(xué)校質(zhì)量的政績，遠不如將財力、人力投入優(yōu)質(zhì)學(xué)校來得快。因此，地方政府為了快速提升本地區(qū)的教育質(zhì)量，往往忽視農(nóng)村偏遠學(xué)校的質(zhì)量提高，甚至抽走優(yōu)秀教師，人為地促使教學(xué)點自然滅亡。

各方利益博弈的結(jié)果是，家長對農(nóng)村學(xué)校特別是教學(xué)點的支持力度越來越弱，對優(yōu)質(zhì)教育的期盼抽空了農(nóng)村學(xué)校的優(yōu)質(zhì)生源；地方政府為了迎合家長對優(yōu)質(zhì)學(xué)校的期望，滿足創(chuàng)造政績的需要（提高地區(qū)教育質(zhì)量），抽空了農(nóng)村學(xué)校的優(yōu)秀師資。優(yōu)秀生源不斷流失，優(yōu)秀師資紛紛調(diào)離，農(nóng)村學(xué)校日趨衰微。更為嚴(yán)重的是，面對日益衰微的農(nóng)村學(xué)校，許多地方政府不是積極采取補救措施，而是以服務(wù)半徑、服務(wù)人口數(shù)量、學(xué)校規(guī)模等硬性指標(biāo)“冠冕堂皇”地撤并農(nóng)村學(xué)校。在中央政策干預(yù)下，或者群眾、媒體呼吁下，地方政府恢復(fù)了部分農(nóng)村學(xué)校、教學(xué)點，但態(tài)度消極，導(dǎo)致許多教學(xué)點恢復(fù)之后再被自然淘汰。如何正確理解中央的適度集中政策，合理確定學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，事關(guān)農(nóng)村教育的發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村社會的發(fā)展。

三、以人為本：農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)堅持之標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整事關(guān)人民群眾根本利益，不應(yīng)該僅以教育質(zhì)量的提高作為唯一考量因素，而應(yīng)當(dāng)把以人為本、辦人民滿意的教育作為根本標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局之調(diào)整，涉及學(xué)生、家長、村民諸方面的利益。以人為本，調(diào)整教學(xué)點布局，就應(yīng)當(dāng)以學(xué)生為本，以家長為本，以村民為本。

1.以學(xué)生為本，調(diào)整農(nóng)村學(xué)校布局

農(nóng)村學(xué)校布局的調(diào)整首先應(yīng)當(dāng)考慮學(xué)生的利益。就近入學(xué)既是《義務(wù)教育法》的規(guī)定，又是學(xué)生身心健康發(fā)展、全身心投入學(xué)習(xí)的需要。以人為本調(diào)整學(xué)校布局首先必須以學(xué)生為本。簡單、機械調(diào)整義務(wù)教育學(xué)校布局，嚴(yán)重損害了學(xué)生的利益。首先，上學(xué)過遠必然增加就學(xué)成本，可能導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)。經(jīng)對豫西某縣部分寄宿生的食宿支出情況調(diào)查，有的學(xué)生在使用政府對貧困家庭寄宿生的補助后，年均還需支出伙食費用400～1000元；未享受政府補助的學(xué)生，年均需支出伙食費用1500～2300元左右。就近入學(xué)能節(jié)省相當(dāng)數(shù)量的交通費和食宿費，偏遠農(nóng)村學(xué)生大多家庭貧困，他們最先關(guān)心的是自己的生活、上學(xué)成本問題。[6]寄宿上學(xué)增加的這些成本很有可能成為壓死駱駝的最后一根稻草，導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)。其次，上學(xué)距離過遠增加了不安全因素。學(xué)者的調(diào)查結(jié)果顯示，25.6%的學(xué)生將“路遠不安全”排在第一位，44.4%的家長將“孩子的安全問題”排在第一位。[7]事實情況也的確如此。農(nóng)村學(xué)校一般較為偏僻，特別是教學(xué)點多在山區(qū)，公共交通不發(fā)達，各學(xué)校的校車良莠不齊，這就很難保障學(xué)生上下學(xué)的安全。學(xué)生寄宿，不但增加成本，而且可能會因為脫離監(jiān)護人的保護而增加其他的不安全因素。再次，小學(xué)生過早寄宿容易導(dǎo)致親情的缺失，不利于培育學(xué)生健全的心智。上學(xué)距離過遠還導(dǎo)致學(xué)生經(jīng)常奔波于上下學(xué)途中，精力不濟，影響聽課情緒，影響學(xué)習(xí)質(zhì)量。

目前部分地方教育主管部門不考慮農(nóng)村（特別是山區(qū)）的實際情況，簡單以服務(wù)半徑、服務(wù)人口數(shù)量、學(xué)校規(guī)模等調(diào)整農(nóng)村學(xué)校的機械做法與以人為本是背道而馳的。從現(xiàn)實情況來看，需要撤并的學(xué)校大多處于山區(qū)，交通不發(fā)達，實際路程可能要遠遠大于服務(wù)半徑。這就導(dǎo)致服務(wù)半徑標(biāo)準(zhǔn)實際上失去意義。因此，以學(xué)生為本，首先應(yīng)先征求學(xué)生的意見，如果學(xué)生不同意撤并，就一定要慎重，應(yīng)繼續(xù)廣泛征求意見，必要時進行聽證。

2.以家長為本，調(diào)整農(nóng)村學(xué)校布局

家長作為學(xué)生的監(jiān)護人，既要從事農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)勞動、養(yǎng)家糊口，又要承擔(dān)子女的教育費用。撤并農(nóng)村學(xué)?？梢越档凸步逃С?，卻增加了私人教育成本。對于大部分學(xué)生來說，農(nóng)村學(xué)校撤并后到離家遠的學(xué)校上學(xué)加重了家長的經(jīng)濟負擔(dān)。對于收入低的家庭，學(xué)生還是家庭的輔助勞動力，住校就不能幫助家里做農(nóng)活。因此，對于偏遠農(nóng)村的學(xué)生來說，綜合考慮節(jié)省開支和幫家里做活等因素，他們還是愿意在本村上學(xué)。但是在現(xiàn)實中，許多家長為了讓孩子接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育，放棄了本來收入還可以的農(nóng)牧業(yè)，造成不小的損失。因此，以人為本調(diào)整教學(xué)點必須考慮家長的因素，征求家長的意見。

3.以村民為本，調(diào)整教學(xué)點布局

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整不但涉及學(xué)生及家長的利益，而且涉及村民的利益。教育之于農(nóng)村，并非是單純的教書育人，學(xué)校對農(nóng)村的社會發(fā)展具有重要的作用。首先，農(nóng)村學(xué)校是人才聚集的地方，學(xué)校教師是老百姓心目中的“文化人”，在農(nóng)村文化發(fā)展中能起到宣傳新風(fēng)尚，傳遞傳統(tǒng)文化，同時起到移風(fēng)易俗的作用。[8]農(nóng)村學(xué)校的撤并意味著教師群體在這些村莊的消失。缺失了“文化精英”和“行為楷?！保S多村民也就在很大程度上失去了“主心骨”和科技文化引路人，容易造成農(nóng)村地區(qū)文化的荒漠化。其次，在村民心目中，學(xué)校不僅是孩子們接受教育的場所，也是他們居住環(huán)境的文化中心、體育活動中心，是偏遠貧困農(nóng)村地區(qū)“文化”存在的一個重要標(biāo)志。因此，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整必須考慮科技興農(nóng)、繁榮農(nóng)村文化的需要，征求村民的意見。

農(nóng)村學(xué)校是義務(wù)教育系統(tǒng)的神經(jīng)末梢，對義務(wù)教育公平與均衡發(fā)展具有重要的作用；適齡兒童就近上學(xué)是民生工程，農(nóng)村學(xué)校對實施民生工程具有重要的支撐作用；農(nóng)村學(xué)校是農(nóng)村的文化中心、是村民的精神支柱，是科技興農(nóng)、建設(shè)豐富農(nóng)村文化的重要陣地。因此，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整，不能簡單地以服務(wù)半徑、服務(wù)人口數(shù)量、學(xué)校規(guī)模等為標(biāo)準(zhǔn)撤并農(nóng)村學(xué)校，而必須以人為本，即以學(xué)生為本、以家長為本、以村民為本，廣泛征求各方意見，充分聽取師生、家長、村民的意見，必要時舉行聽證會，從程序上保障相關(guān)利益各方能夠充分發(fā)表意見。更為重要的，對目前的農(nóng)村學(xué)校、教學(xué)點，應(yīng)當(dāng)扎扎實實解決諸如師資之類的問題，保障農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生就近接受高質(zhì)量的義務(wù)教育。

————————

參考文獻

[1] 教育部.教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL].[2016-05-07].http：//www.moe.edu.cn/s78/A03/moe_560/moe_566/moe_591/201002/t20100226_792

4.html.

[2] 教育部.教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL].[2016-05-07].http：//www.moe.edu.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2014/2014_qg/201509/t20150901_20

4658.html.

[3] 柯進.拉直中國農(nóng)村教育發(fā)展的問號——關(guān)注新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下的農(nóng)村教育發(fā)展現(xiàn)狀[J].中國教工，2014（8）.

[4] 王定華.關(guān)于我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的調(diào)查與思考[J].華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2012（6）.

[5] 陳昌平.農(nóng)村教學(xué)點寫真[N].中國教育報，2008-08-05.

[6] 趙丹，吳宏超.農(nóng)村教學(xué)點的現(xiàn)狀、困境及對策分析[J].教育與經(jīng)濟，2007（3）.

[7] 趙丹，王一濤.教學(xué)點在農(nóng)村學(xué)校布局中的地位探析——基于中西部六省的實證分析[J].教育科學(xué)，2008（2）.

[8] 高山丹.農(nóng)村教學(xué)點教師隊伍建設(shè)研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2012.

[作者：段茹宏（1967-），女，河南盧氏人，河南教育學(xué)院教育系副教授。]

【責(zé)任編輯 劉永慶】