[摘要]《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定了追究黨政系統(tǒng)中生態(tài)環(huán)境事務(wù)實際決策責(zé)任、政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，即“黨政同責(zé)”。但將其與黨內(nèi)法規(guī)、生態(tài)環(huán)境法律制度相對照后，可以看出其主要效果在于問責(zé)事項上的“同”效，在責(zé)任力度、追責(zé)順序、程度機制上尚有諸多需與現(xiàn)行制度體系協(xié)調(diào)之處。因此，應(yīng)當(dāng)將規(guī)制生態(tài)環(huán)境損害的法律法規(guī)、黨政干部職責(zé)與紀律規(guī)范視為一個整體，審視黨政同責(zé)在其中的地位及由此決定的制度邏輯，根據(jù)我國生態(tài)文明建設(shè)的實踐需要和黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)的基本規(guī)律，形成黨政同責(zé)的科學(xué)實施路徑。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明建設(shè)；生態(tài)損害責(zé)任；黨政同責(zé)；保護義務(wù)；實施機制

[作者簡介]肖峰，湘潭大學(xué)法學(xué)院講師

本文系2015年度湖南省教育廳科學(xué)研究項目優(yōu)秀青年項目“我國生態(tài)紅線制度的實施機制研究”（項目編號：15B239）的研究成果。

2015年推出的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法（試行）》”），具有“追責(zé)對象涉及面廣、層級多，追責(zé)的事由廣、針對性強，責(zé)任寬嚴相濟，程序嚴格，強調(diào)相互協(xié)作、公正追責(zé)”① 等特征。通過結(jié)合相關(guān)制度分析《辦法（試行）》，筆者認為它必須與法律責(zé)任的多種情形結(jié)合起來，才能體現(xiàn)二者的互補性與聯(lián)動性。因此，本文在對涉及生態(tài)政治責(zé)任、法律責(zé)任的內(nèi)容進行體系化分析之后，根據(jù)黨政同責(zé)在其間的位置而推演其應(yīng)然制度邏輯，結(jié)合我國生態(tài)文明建設(shè)的實踐需要和法治中國建設(shè)內(nèi)在特征，提出科學(xué)實施黨政同責(zé)措施的建議。

一、生態(tài)環(huán)境損害黨政責(zé)任的基礎(chǔ)與類型

“政黨的執(zhí)政理念與水平直接關(guān)系到環(huán)境保護與治理的效度問題”②，可以說，黨政同責(zé)是我國的一個生態(tài)政治問題，其制度增量在于“同”。認清黨政同責(zé)應(yīng)以其應(yīng)用既有制度于新范疇的特征為基礎(chǔ)，才能厘定“同”的內(nèi)容、實現(xiàn)的空間，既有法律、政策中的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任類型構(gòu)成了分析的邏輯起點。

我國環(huán)境、資源及生態(tài)系統(tǒng)保護制度體系規(guī)定了作為與不作為兩種模式，前者主要是依法負有環(huán)保職責(zé)的國家機關(guān)通過主動執(zhí)法、監(jiān)督檢查等積極作為方式，防止行政相對人作出破壞自然資源、污染環(huán)境的行為；后者則是資源利用人、環(huán)境污染者抑制其生產(chǎn)生活行為而僭越法定標準，屬于不作為義務(wù)。由于國家機關(guān)一般情況下不是損害的直接行為人，其作為義務(wù)的內(nèi)容就依賴于個人不作為義務(wù)，而違反不作為義務(wù)的責(zé)任不限于“既成損害”，還包括違反“三同時制度”、不正常運行環(huán)境污染防治處理設(shè)施等“違反預(yù)防義務(wù)”的相關(guān)法律責(zé)任?！皬姆e極義務(wù)和消極義務(wù)來看，生態(tài)義務(wù)既是為了實現(xiàn)國家的生態(tài)安全強制從事改善生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，也是為了國家的生態(tài)安全不得從事破壞生態(tài)環(huán)境的活動”③，因而，國家機關(guān)的責(zé)任來源有二：一是對環(huán)境影響行為、威脅的不作為；二是權(quán)力積極作為未遵守法定程序。

（一）生態(tài)環(huán)境損害黨政責(zé)任生成的三個環(huán)節(jié)

當(dāng)深入到每個行政機關(guān)的運行過程時，可發(fā)現(xiàn)這些責(zé)任多是黨的民主集中制下決策的后果，引致責(zé)任的原因既可能是對個別環(huán)境影響行為決策的行政行為違反，也可能是其據(jù)以作出行政行為的行政立法、規(guī)范性文件本身違反上位法或上級黨政的正確決策，其可能已經(jīng)施用于規(guī)制行政相對人，也可能還處于紙面狀態(tài)而尚未在實踐中運用，內(nèi)容違反上位制度使其在權(quán)力體系內(nèi)具備可責(zé)性。

為進一步分析黨政因素在損害形成中的原因力，筆者以特定國家機關(guān)為視角，將公權(quán)力行為劃分為決策中行為、決策到執(zhí)行、付諸執(zhí)行后三個環(huán)節(jié)。

第一個環(huán)節(jié)中特定國家機關(guān)的決策要么是存在上位制度、要么是無上位制度而在自身權(quán)限內(nèi)創(chuàng)制新規(guī)則，其成果可能表現(xiàn)為依《立法法》而制定的正式法律淵源，更多的是依法律授權(quán)而在其權(quán)限內(nèi)制定的規(guī)范性文件，即行政立法與政策制定行為。此環(huán)節(jié)違法情形包括：直接違反或間接規(guī)避上位制度、違背生態(tài)保護客觀需要，而從制度評價上既可能違反了黨內(nèi)決策機制或中央、上級黨組織關(guān)于生態(tài)保護的決策，也可能違背的是上位立法。

第二個環(huán)節(jié)中生態(tài)相關(guān)政策、立法行為已完成但尚未用于規(guī)制特定相對人，處于決策在權(quán)力體系內(nèi)部傳達、消化的過程，可能出現(xiàn)違反內(nèi)部權(quán)力傳遞規(guī)則、扭曲或選擇性執(zhí)行政策與制度內(nèi)容，均屬于“違紀”狀態(tài)。

第三個環(huán)節(jié)即權(quán)力決策已用于規(guī)制特定相對人，而可能出現(xiàn)的違法情形是行政相對人發(fā)生破壞、污染生態(tài)環(huán)境行為，造成了實際損害或重大威脅。依私人行為向上追溯而發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)在履行法定義務(wù)時的違法情形，屬于由私人行為引發(fā)的權(quán)力者責(zé)任情形，包括未構(gòu)成法律責(zé)任但依“黨紀嚴于國法”理念而應(yīng)予黨內(nèi)處罰的情形，一般的濫用權(quán)力、瀆職等行政責(zé)任，以及嚴重的犯罪行為。由于企事業(yè)單位和其他經(jīng)營者生態(tài)違法行為而倒查追責(zé)，是當(dāng)前對黨政干部進行生態(tài)事務(wù)問責(zé)的主要形式，特別是私人犯罪牽涉出的職務(wù)犯罪。④

當(dāng)然，在違反上級黨政決策的情形中，可能出現(xiàn)本級黨委決策與上級政府組成部門決策相沖突而無所適從的情形，這是現(xiàn)行制度未予合理設(shè)計的問題，相關(guān)內(nèi)容將在下文對策部分闡述。

（二）生態(tài)環(huán)境損害黨政責(zé)任的六種類型

在上述三個時空條件下存續(xù)的與生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)的行為，依行為情節(jié)及性質(zhì)不同，黨內(nèi)法規(guī)和法律制度都可能成為評價的制度依據(jù)。據(jù)此，筆者將黨政機關(guān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任歸納為以下六種類型。

第一，政治責(zé)任。即在上述第一、第二環(huán)節(jié)中，直接違反、間接規(guī)避上位制度進行決策，或在決策中故意或重大失察使制定的政策不符合生態(tài)保護實情的情形，或在決策作出后有扭曲本意、過濾內(nèi)容、選擇性傳達執(zhí)行等違反黨組織決策執(zhí)行機制的行為。此間的行為屬于黨政權(quán)力體系內(nèi)下級不遵守上級決定、命令的行為，應(yīng)當(dāng)依黨的組織規(guī)則加以解決，其主體范圍較后文分析的公務(wù)員管理要寬，既可適用于行政機關(guān)中的黨員干部，也可適用于中國共產(chǎn)黨的各級組織，但其處理方法與公務(wù)員法有異。

第二，民事責(zé)任?？赡艹袚?dān)民事責(zé)任的行為主要存在于國家與私人以平等法律關(guān)系進行的生態(tài)治理合作行為之中，在我國生態(tài)法律制度體系下，政府部門可能有三種情形應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的民事責(zé)任。其一，國家機關(guān)自身運行中的辦公設(shè)施、交通工具等直接產(chǎn)生生態(tài)損害，如特定部門辦公場所生活垃圾違法處置，以及其通過能源管理合同等契約型方式，向社會購買支撐自身運轉(zhuǎn)的環(huán)保服務(wù)時，存在的違約情形；其二，根據(jù)《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等規(guī)定，私人與行政機關(guān)簽訂高于國家強制標準的生態(tài)目標治理協(xié)議，如果私人主體依約定履行了協(xié)議內(nèi)容而政府違約的情形；其三，政府向社會購買環(huán)保公共服務(wù)，特別是在依據(jù)公私合作制（PPP）協(xié)議進行的公私合作的環(huán)保投資項目中，政府違約或在其中有違法而造成投資者損害之情形。由于黨的機關(guān)不直接履行執(zhí)法行為，后兩種民事責(zé)任唯有行政機關(guān)方有可能履行，黨政同責(zé)必然以由政及黨的方向而實施，政府在承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任時應(yīng)考量其黨組或?qū)喖s、履行相關(guān)民事行為負有責(zé)任的黨組織的責(zé)任，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任多閾于行政性、公法性責(zé)任，筆者認為政府承擔(dān)民事責(zé)任的情形也應(yīng)納入黨政同責(zé)的范圍。endprint

第三，行政立法責(zé)任。指設(shè)區(qū)的市以上地方政府根據(jù)《立法法》規(guī)定在進行行政立法時，出現(xiàn)與上位法抵觸，或者超越《立法法》、上位法的授權(quán)而進行立法，或者在立法各環(huán)節(jié)中出現(xiàn)重大失誤，使其行政立法成果出現(xiàn)違法的情形。此時，如果將此“惡法”付諸實踐則可能產(chǎn)生嚴重的生態(tài)破壞情形，而其存在的問題可能是在正式出臺前由政府法制部門發(fā)現(xiàn)，也可能是在依法備案等程序中被同級人大或上級機關(guān)發(fā)現(xiàn)。其違法違規(guī)的情形與前一類相似，但是以立法成果的形式體現(xiàn)出來，據(jù)此應(yīng)當(dāng)就其瑕疵立法行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第四，行政責(zé)任與黨的監(jiān)督責(zé)任。即在國家機構(gòu)及其工作人員在履行法定職責(zé)時出現(xiàn)違法違規(guī)行為，由于法律體系將執(zhí)法權(quán)賦予環(huán)保行政機關(guān)及部分行業(yè)主管部門，可能是由于個別人員違紀，也可能是整個行政機關(guān)權(quán)力行使過度，如環(huán)評區(qū)域限批中特定環(huán)保部門“被上級限制審批權(quán)可能與被責(zé)令停止、改正、消除影響，與處分直接責(zé)任人員、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人員等一起，作為承擔(dān)行政責(zé)任的一個部分”⑤。而黨的機構(gòu)不直接執(zhí)行環(huán)保法規(guī)則而多對其進行組織、紀律的監(jiān)督。因此，此類責(zé)任直接由行政機關(guān)工作人員違法但尚未達至刑罰程度而產(chǎn)生，黨的機關(guān)及其工作人員如果出現(xiàn)監(jiān)督不力，則應(yīng)追究其監(jiān)督不力之責(zé)。而涉及的行政機關(guān)責(zé)任包括兩個子類：內(nèi)部行政責(zé)任與行政賠償責(zé)任。

第五，公益訴訟責(zé)任。由于國家機關(guān)積極作為義務(wù)不力而導(dǎo)致生態(tài)破壞、環(huán)境污染，但尚未傷及特定人之人身、財產(chǎn)時，隨著十八屆四中全會決議的第四部分中提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”以及最高檢推出的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，行政機關(guān)亂作為與不作為將受到行政公益訴訟的限制。環(huán)保行政公益訴訟的裁判結(jié)果會為行政機關(guān)設(shè)定何種責(zé)任尚有待時間證明，但其可能產(chǎn)生為生態(tài)領(lǐng)域所專有而區(qū)別于前述各類之新責(zé)任形式，故本文將其單獨列類。而《辦法（試行）》第五條第七項中的公益訴訟，只涉及對裁決結(jié)果執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督問題，對裁決確認行政機關(guān)行為的責(zé)任后是否要同時追責(zé)則未有涉及。

第六，刑事責(zé)任。由于黨的機構(gòu)和行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員在涉及資源、環(huán)境保護審批等權(quán)力運行中，出現(xiàn)濫用權(quán)力、瀆職、受賄、貪污等嚴重違法已觸犯刑法之行為。根據(jù)刑法及全國人大對職務(wù)犯罪中“國家機關(guān)”范圍的界定，黨的機構(gòu)也在此列。而在已辦理的生態(tài)保護職務(wù)犯罪案件中，不乏各級黨委負責(zé)人員被定罪的情形，刑事責(zé)任通用于黨政系統(tǒng)的查處追責(zé)。黨政干部在相關(guān)案件中的罪名既包括《刑法》第408條的“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，也包括針對履行生態(tài)保護黨內(nèi)決策及行政權(quán)力運行中違法行為而以貪污罪、受賄罪等其他罪名繩之以法的情形。

二、 生態(tài)環(huán)境損害黨政同責(zé)制度的應(yīng)然邏輯

理清黨政機構(gòu)在造成生態(tài)損害過程中可能承擔(dān)的諸種責(zé)任后，必須追問的是：在黨的機構(gòu)與行政機關(guān)均可能承擔(dān)多樣的責(zé)任前提下，到底如何實現(xiàn)責(zé)任的“同”?！爸泄采鷳B(tài)文明思想是馬克思主義基本原理與中國民族文化和當(dāng)代中國實際和時代特征相結(jié)合而形成的創(chuàng)新理論成果”⑥，而最新成果——《辦法（試行）》主要解決了要不要同責(zé)，以及因上述政治責(zé)任、部分行政責(zé)任與黨的監(jiān)督責(zé)任、刑事責(zé)任而應(yīng)當(dāng)一并追責(zé)的問題。但在實現(xiàn)黨政同責(zé)制度尚有兩方面的邏輯應(yīng)當(dāng)理清：一是其他責(zé)任是否也可能構(gòu)成同責(zé)的觸發(fā)因素；二是在黨政機構(gòu)各自已有追責(zé)機制的基礎(chǔ)上，如何實現(xiàn)責(zé)任方式間的聯(lián)動，以及在哪些方面進行聯(lián)動。因此，下文將在界明責(zé)任類型的基礎(chǔ)上，從黨政責(zé)任同時追責(zé)的適用事項、主體形態(tài)與責(zé)任類型、后果不利程度、同責(zé)程序與方向等方面，廓清黨政同責(zé)的應(yīng)然邏輯。

（一）同責(zé)制度的實施前提

黨政同責(zé)的實施是黨內(nèi)、行政內(nèi)責(zé)任機制的同時觸發(fā)，但與各自獨立追責(zé)不同的是：同責(zé)是將二者融為同一制度評價過程。這既要求黨政責(zé)任機制以特定生態(tài)環(huán)境損害事實為共同適用對象，也要求二者的啟動形成時空條件上的關(guān)聯(lián)性，適用對象與時空條件構(gòu)成黨政同責(zé)制度實施的兩個基本前提。

1.適用對象前提

黨政同責(zé)必須以同一生態(tài)環(huán)境損害事實為共同的適用對象，即同一事件或行為對黨內(nèi)責(zé)任、行政主體責(zé)任具有共涉性。根據(jù)損害是實際損害還是造成損害的重大危脅，引發(fā)黨政同責(zé)的事實有以下三種情形。

第一，由私人已造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染行為倒查黨政的責(zé)任情形。這是以具有生態(tài)環(huán)境損害后果的企事業(yè)單位、其他經(jīng)營者或個人行為為源點，此時的私人行為可能是違法行為，如超標排污，亦可能是合法行為的累積效應(yīng)，如未超標排放但引發(fā)了特定地域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量劇變。但即使個人行為屬于合法排放，如果黨政主體在應(yīng)急、預(yù)警或提前預(yù)防上存在工作不力，仍有承擔(dān)責(zé)任之虞。

第二，生態(tài)決策作出而進入行政機關(guān)執(zhí)行環(huán)節(jié)、但尚未作用于私人而引發(fā)實際損害的情形。黨政的生態(tài)事務(wù)決策已作出且不存在違反上位制度及決策程序的情形，其決策內(nèi)容依法應(yīng)由法定行政機關(guān)直接執(zhí)行，如出現(xiàn)不依決策要求執(zhí)行則該機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；該行政機關(guān)的黨組織、黨內(nèi)組織和紀檢部門、行政監(jiān)察部門等監(jiān)督主體應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督不力之責(zé)。此外，也有諸多生態(tài)事務(wù)由法律規(guī)定無須黨政部門進行個案決策的，情況亦同。

第三，生態(tài)事務(wù)尚處于黨政內(nèi)部的決策環(huán)節(jié)中，決策內(nèi)容、程序直接違反上位制度，或規(guī)避上位制度規(guī)定的內(nèi)容。此時尚未進入行政機關(guān)執(zhí)行，也未引發(fā)私人行為造成實際損害后果，但應(yīng)當(dāng)追究決策參與者的相關(guān)責(zé)任。

總之，上述三類事實對同責(zé)制度的基本內(nèi)容與形式都產(chǎn)生了規(guī)定性，決定了黨政同責(zé)是一個行為、事件所引發(fā)的兩個后果，不可分開評價；且對責(zé)任者形成的不利后果應(yīng)在追責(zé)力度上大致相當(dāng)，追責(zé)過程應(yīng)當(dāng)重視全域性地將不利評價落實到每個責(zé)任者，不一定講求特定程序?qū)嵤┑捻樞颉?/p>

2.時空條件前提

所謂的“同”責(zé)，要求黨與行政系統(tǒng)內(nèi)歸責(zé)在時間、空間上的連續(xù)性與聯(lián)動性，之所以將二者置于同一損害事實的共同結(jié)果，正是希冀通過同責(zé)制度的引入達到一加一大于二的效果。因此，作為應(yīng)對同一事實的連貫處理方式，黨政同責(zé)的適用要滿足責(zé)任“同”的時空條件前提。endprint

第一，黨責(zé)與政責(zé)應(yīng)當(dāng)具備“同”的適用必然性。實施黨政同責(zé)制度正是針對權(quán)力體系內(nèi)權(quán)責(zé)失衡之弊，將二者列入一個程序而非分別進行，這意味著“同”是強制的、必然的歸責(zé)方式。這避免了黨內(nèi)機構(gòu)權(quán)衡生態(tài)環(huán)境損害行政行為是否可實施黨內(nèi)責(zé)任，也避免了行政機關(guān)對黨內(nèi)責(zé)任是否引發(fā)行政責(zé)任采取意定態(tài)度，只要符合條件二者均不可抗拒將對方原因作為己方免責(zé)事由。其對黨政責(zé)任的制度增量正是在于：固有的責(zé)任機制是對黨政行為分別評價，即使因私人損害行為的外部原因輸入，黨與政的責(zé)任機制并不會交叉，同責(zé)正是在二者間建立強制的引起與被引起關(guān)系。

第二，同責(zé)的實施在時間上應(yīng)具備即時性，空間上與決策權(quán)、行政權(quán)劃分相對應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制度都對生態(tài)環(huán)境損害事實設(shè)定相應(yīng)的法律、政治責(zé)任，同責(zé)制度要求要以兩個體系內(nèi)責(zé)任制度資源為基礎(chǔ)，將其寓于同一追責(zé)程序而進行，形成同時實施的時間上的關(guān)聯(lián)性。這要求最大程度防范“遲來的正義”，要求問責(zé)機關(guān)以不延遲的方式的積極作為，由于我國《公務(wù)員法》等法律制度對行政處分、人事爭議等規(guī)定了相應(yīng)的時限，這為由行政責(zé)任引發(fā)黨內(nèi)問責(zé)提供了時限基礎(chǔ)。筆者認為：黨內(nèi)問責(zé)程序也應(yīng)在時間上作類似安排，保證政責(zé)同黨責(zé)時效在辦案期間的銜接。同時，同責(zé)有主體范圍，應(yīng)當(dāng)以損害事實的管轄權(quán)設(shè)計、黨政決策和行政執(zhí)行權(quán)限規(guī)則所涉及的主體為界，當(dāng)出現(xiàn)同責(zé)事實時，應(yīng)梳理決策—執(zhí)行—私人損害行為的進程中所有責(zé)任點。

第三，同責(zé)在歸責(zé)程序上應(yīng)當(dāng)具有閉合性。由于違法違規(guī)行為可能在各個環(huán)節(jié)被發(fā)現(xiàn)，一事實觸動多責(zé)任的現(xiàn)象決定了需要多問責(zé)主體間的同時作為，但各問責(zé)主體權(quán)限只覆蓋部分片斷，所以必須關(guān)注責(zé)任體系內(nèi)其他問責(zé)主體的作為空間。因此，同責(zé)應(yīng)當(dāng)從發(fā)現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)為責(zé)任體系的切入點，“同”的順序既可能由黨責(zé)入政責(zé)、也可能由政責(zé)入黨責(zé)，每個問責(zé)主體均應(yīng)在處理完本環(huán)節(jié)后進行移送。此外，由于國家法律制度對歸責(zé)中的證據(jù)有嚴格的規(guī)定，特別是刑事案件中，“同”責(zé)還要保障黨政歸責(zé)程序中的證據(jù)效力同質(zhì)性。

（二）同責(zé)制度的實體內(nèi)容

黨政同責(zé)制度的核心在于哪些方面的“同”，即各類黨政責(zé)任在哪些主體間相同地適用。根據(jù)同責(zé)的緣由、實施、效果的運行邏輯，筆者將其實體內(nèi)容分為主體、責(zé)任類型、責(zé)任后果三方面。

1.主體地位的同階性

同責(zé)中首當(dāng)其沖的就是黨政分別追責(zé)對生態(tài)保護激勵不足問題，改變這一窘境的制度設(shè)計勢必要根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害嚴重程度而確立責(zé)任所及的行為主體，除直接實施損害行為的違法者和法定直接責(zé)任人外，黨內(nèi)機構(gòu)、行政機關(guān)負有決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的領(lǐng)導(dǎo)干部同時構(gòu)成責(zé)任連帶關(guān)系。

因此，應(yīng)當(dāng)納入同責(zé)的黨政主體要在兩個方面保持同階性。一方面，主體范圍、層級要與生態(tài)環(huán)境損害行為的嚴重程度相匹配，這由生態(tài)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的配置結(jié)構(gòu)決定，以法定的行政機構(gòu)分工及其各自職權(quán)范圍為據(jù)，同時要在黨章及組織、紀檢規(guī)則的框架下來確定。當(dāng)前，《辦法（試行）》只是解決了如果出現(xiàn)損害需要問責(zé)時，需要同時追究地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員等五類主體責(zé)任的各種事由，但在所造成的生態(tài)環(huán)境損害程度、特定損害事實中，黨政機關(guān)的參與度是不同的，地方機構(gòu)層級與損害嚴重程度間的對應(yīng)關(guān)系卻并未嚴明，這在實踐中可能造成責(zé)任下移的現(xiàn)象。另一方面，如果追究了黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)同時追究同層級行政機關(guān)的責(zé)任，除非其具備可免責(zé)之事由，如果責(zé)任源發(fā)生于行政系統(tǒng)亦然。由于黨政與損害源間的距離不同，且在黨內(nèi)決策、行政機關(guān)決策、行政執(zhí)行、執(zhí)行后私人違法等環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生問責(zé)情形，問責(zé)時同一層級的黨政主體應(yīng)當(dāng)作為連帶關(guān)系來看待，順序上應(yīng)當(dāng)保持雙向進行。

2.責(zé)任類型的同構(gòu)性

黨政主體在前文所述責(zé)任承擔(dān)的情形各自不同，黨內(nèi)機構(gòu)主要在政治、刑事責(zé)任項下?lián)?zé)，民事責(zé)任的情形除第一子類外無他涉及，而行政機關(guān)六類責(zé)任都可能承擔(dān)。那么，是否黨的每一責(zé)任都可及于行政機關(guān)，更重要的是行政機關(guān)所有擔(dān)責(zé)情形都可追究同級黨委的責(zé)任，答案顯然是否定的，因為生態(tài)環(huán)境損害的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任可能是專屬于黨或行政系統(tǒng)的，也可能同一事實貫穿二者但可責(zé)性只有其中之一，也可能二者都應(yīng)問責(zé)。

因此，從黨內(nèi)機構(gòu)的角度哪些損害責(zé)任可能推及行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)有指導(dǎo)性規(guī)則，由行政機關(guān)角度哪些責(zé)任類型可推及黨內(nèi)機構(gòu)的問題，也應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)或相關(guān)政策中明確。當(dāng)前，刑事責(zé)任下的同責(zé)實施情況較好，此源于行為后果的嚴重性與黨政權(quán)力者參與行為的明確性；而在政治責(zé)任、行政與監(jiān)督責(zé)任類型中，黨政間責(zé)任的連帶性關(guān)系要弱一些，需要結(jié)合內(nèi)部權(quán)力分工情形來具體判斷；而民事責(zé)任、公益訴訟責(zé)任能否由行政機關(guān)責(zé)任推及黨的責(zé)任是一個新問題，需要進一步理清?？偠灾瑢Υ酥黧w的何種類型責(zé)任與彼主體的何責(zé)任相對應(yīng)，從而形成“同”責(zé)關(guān)系是需要在實踐基礎(chǔ)上形成更明晰的指導(dǎo)規(guī)則。

3.責(zé)任效果的同苛性

同苛性不是相同責(zé)任而是要求擔(dān)責(zé)遵循比例原則。一方面，黨政責(zé)任嚴苛程度與損害事實、威脅程度保持比例關(guān)系。即黨與政的責(zé)任應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體事項上因私人行為、黨政職權(quán)行為造成的實際損害，或產(chǎn)生重大威脅、違反上位制度與決策程序等行為的嚴重程度，成比例地決定追責(zé)到哪一黨政層級，以及該層級中哪一層次的領(lǐng)導(dǎo)干部，以確保具體干部承擔(dān)責(zé)任時過罰相當(dāng)。另一方面，黨責(zé)與政責(zé)的嚴苛程度應(yīng)保持比例原則?；谕皇聦嵰婪ㄒ酪?guī)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)時，也要保證賦予二者的責(zé)任在不利后果上保持比例，不能厚黨薄政也不能厚政薄黨?！掇k法（試行）》已規(guī)定的黨紀政紀處分等四類問責(zé)方式，以及根據(jù)刑事法律應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪者，直接針對黨或政干部的懲處，而哪一種黨責(zé)對應(yīng)哪一種政責(zé)的問題，應(yīng)當(dāng)在實踐基礎(chǔ)上形成操作性更強的細則。

（三）同責(zé)制度的程序內(nèi)容

黨政同責(zé)可能涉及黨的機構(gòu)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等多個責(zé)任追究程序，既有黨內(nèi)程序也有法定程序，二者在制度旨趣與實施要求上大為不同?！皯?yīng)該制定具體追責(zé)程序的規(guī)范。沒有程序上的規(guī)定，實體規(guī)定是很難執(zhí)行下去的?！眥7} 筆者認為：要在跨權(quán)力系統(tǒng)條件下對同事項實現(xiàn)同時空、同步、同力度的問責(zé)，必須在程序性制度上作出創(chuàng)新。針對黨政決策與監(jiān)督、執(zhí)法與司法程序的對照，本文認為黨政同責(zé)制度的程序內(nèi)容主要有兩個方面。endprint

一是在不同權(quán)力機構(gòu)的問責(zé)程序間形成無縫銜接機制。由于當(dāng)前制度體系并未明確規(guī)定三類機構(gòu)問責(zé)程序間的承繼關(guān)系，此責(zé)任并不與彼責(zé)任為實施的前提，同責(zé)制度必須改善這樣的無序性。具體說來，司法程序、行政程序均具有較強的時效性，而黨的問責(zé)程序主要對責(zé)任認定后責(zé)任人申訴的時限有一定安排，但社會主義法治體系下的黨內(nèi)法規(guī)完善過程中對時效、問責(zé)程序的規(guī)范性、黨員干部基本權(quán)利等方面的正在逐步改進，可以預(yù)見未來將出現(xiàn)在問責(zé)事項發(fā)生起多個程序會與時間賽跑的現(xiàn)象。為實現(xiàn)同責(zé)的效果，不同程序間既應(yīng)在就適用的生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)事項實現(xiàn)信息共享，保證由政及黨、由黨及政的雙向信息交流，開放便利公眾、非領(lǐng)導(dǎo)黨員干部上傳信息的溝通渠道；又要在建立各問責(zé)程序間的響應(yīng)機制，要求首先發(fā)現(xiàn)的損害、威脅向其他機構(gòu)承擔(dān)首問責(zé)任，負責(zé)通報并首先完成本部門程序，或者按照協(xié)作方案進行聯(lián)合辦案，避免出現(xiàn)推諉與失察現(xiàn)象。

二是形成證據(jù)在不同問責(zé)程序中效力的同質(zhì)性。程序運行的核心內(nèi)容在于證據(jù)的充分性與證明力問題，針對特定生態(tài)環(huán)境損害事實經(jīng)司法程序問責(zé)時，已形成了舉證責(zé)任分配、證明力的完善規(guī)定；同時，中紀委1991頒布的《關(guān)于查處黨員違紀案件中收集、鑒別、使用證據(jù)的具體規(guī)定》、國務(wù)院2007年頒布的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》對黨內(nèi)、行政問責(zé)的證據(jù)分別作出了規(guī)定，雖不及訴訟法制度完善，但也足以支撐各自問責(zé)程序的運行。但三類證據(jù)規(guī)則都沒有解決同一證據(jù)跨程序使用的問題，是否可以交叉使用抑或需經(jīng)過認證程序，抑或禁止交叉使用而要求問責(zé)機關(guān)獨立采集證據(jù)，特別是不同程序中對證據(jù)的搜集嚴格程度、證據(jù)主體要求、時間要求等都有不同要求。因而，黨政同責(zé)在程序上還要解決多種責(zé)任在同一事實中是否可基于相同證據(jù)而作出，難度最大的是：黨內(nèi)程序、行政處分程序中搜集的證據(jù)在司法程序中如何定位，如作為黨內(nèi)處分依據(jù)的雙規(guī)懺悔材料是否可為司法程序認可。

三、 科學(xué)實施生態(tài)環(huán)境損害黨政同責(zé)措施的建議

基于黨政同責(zé)制度的前提、內(nèi)容與程序的應(yīng)然邏輯，對比我國當(dāng)前黨內(nèi)責(zé)任與行政體系內(nèi)責(zé)任的制度內(nèi)容與實施機制，單個責(zé)任的內(nèi)容、拘束力已然具備，為同責(zé)的實現(xiàn)積聚了基礎(chǔ)性規(guī)范質(zhì)料。但生態(tài)環(huán)境損害在黨內(nèi)機構(gòu)的入責(zé)標準不如法律責(zé)任明晰，同責(zé)制度在高壓之下可能出現(xiàn)兩類責(zé)任疊加適用，而在監(jiān)督不足時又可能出現(xiàn)法律適用的空白?！皩嶓w經(jīng)濟的繁榮并不代表整個社會的全面發(fā)展，缺乏生態(tài)指標的政績評價體系是生態(tài)破壞和環(huán)境污染的重要原因”{8}，鑒于此，為提高黨政機構(gòu)對生態(tài)環(huán)境損害的機會成本、形成環(huán)保政績競爭激勵，應(yīng)在確立黨政責(zé)任分工前提下，形成內(nèi)容與形式上協(xié)同實施的制度路徑。

（一）形構(gòu)明確的問責(zé)權(quán)力分工機制

問責(zé)權(quán)力分屬于不同的黨政機構(gòu)，要矯正“政治責(zé)任與行政責(zé)任并存于政府責(zé)任范疇之內(nèi)”{9}的誤解，分工不明會造成同時啟動存在疊加、脫節(jié)可能，既導(dǎo)致個案問責(zé)失準，更對問責(zé)機關(guān)形成啟動的負面激勵。因此，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任啟動權(quán)結(jié)構(gòu)與各責(zé)任類型間同時啟動的義務(wù)結(jié)構(gòu)。

一方面，應(yīng)當(dāng)形成黨政機構(gòu)的問責(zé)權(quán)力的清單，杜絕針對特定生態(tài)環(huán)境損害事實上權(quán)力交叉與脫節(jié)。從積極方面講，要在法律責(zé)任已經(jīng)明確的基礎(chǔ)上，特別地明確黨內(nèi)機構(gòu)、行政機關(guān)內(nèi)部以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任特別是政治責(zé)任的權(quán)力邊界、實施條件等，在當(dāng)前《辦法（試行）》對各類問責(zé)情形規(guī)范基礎(chǔ)上進一步細化。通過一段時間的運行，從實例中抽取對不同層級黨政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的適用規(guī)律，明晰《辦法（試行）》第五至八條中“其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形”的確切含義，最大程度地減小問責(zé)權(quán)限分工的不確定性。從消極方面講，要杜絕以黨責(zé)代政責(zé)，以黨政系統(tǒng)內(nèi)部責(zé)任取代法律責(zé)任的現(xiàn)象?！霸谖覈恼h(huán)境問責(zé)實踐中，普遍存在‘重企業(yè)主體責(zé)任，輕政府監(jiān)管責(zé)任、‘重基層直接責(zé)任，輕部門主管責(zé)任、‘重環(huán)保主管部門責(zé)任，輕環(huán)保分管部門責(zé)任、‘重環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，輕黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等問題，且有政治責(zé)任法律化和法律責(zé)任政治化等亂象，以致政府環(huán)境問責(zé)缺位、錯位、失衡等方面的問題日趨嚴重”{10}，扭轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是黨內(nèi)組織、紀檢機構(gòu)要在新形勢下調(diào)整自身定位、創(chuàng)新工作方式，減少承擔(dān)黨內(nèi)公檢法等與司法機構(gòu)的角色重合之處。

另一方面，應(yīng)當(dāng)形成要求問責(zé)機關(guān)按符合同責(zé)要求的方式啟動程序的強制義務(wù)。問責(zé)權(quán)限的分工是為科學(xué)實現(xiàn)同責(zé)服務(wù)的，因而就須在各自權(quán)力之下限定義務(wù)，當(dāng)特定應(yīng)予同責(zé)的事實發(fā)生時所有問責(zé)機關(guān)必須響應(yīng)，清晰的義務(wù)體系就是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任類型間的對待關(guān)系。應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的政治、行政、法律責(zé)任形態(tài)，明確哪些責(zé)任可作為同責(zé)的啟動點，哪些類型應(yīng)當(dāng)同時實施，在已出現(xiàn)的責(zé)任類型中要明確民事責(zé)任、公益訴訟責(zé)任是否可對黨政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)，增加對地方立法機關(guān)在行使授權(quán)立法如出現(xiàn)決策失誤或違背上位制度時，是否可以歸責(zé)等。

（二）理清黨政同責(zé)的規(guī)范技術(shù)問題

同責(zé)制度不是空洞的口號，而是包括“同”的維度、誰與誰“同”的主動與受動關(guān)系和方向等內(nèi)容，這是同責(zé)制度實施時應(yīng)當(dāng)是所有問責(zé)機關(guān)聯(lián)合明確的規(guī)范技術(shù)細節(jié)，貿(mào)然地問責(zé)則可能受問責(zé)機關(guān)過大的自由裁量影響，則不能達到全域內(nèi)的同責(zé)和力度上的合理。

一方面，應(yīng)當(dāng)理清“同”在事項、時空、程度三個基本維度的內(nèi)容，并據(jù)此作出科學(xué)的制度設(shè)計。通常對同責(zé)的理解是此責(zé)能引發(fā)彼責(zé)，則二者形成因果關(guān)系即同責(zé)，這是對同事項問責(zé)的狹義理解，當(dāng)然其也是是適用前提條件。而同責(zé)制度不僅要求對同一生態(tài)環(huán)境損害事實啟動多種責(zé)任，而且要求問責(zé)涵蓋的主體范圍上包括損害事實存在決策、監(jiān)督與法律性等實質(zhì)聯(lián)系的所有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，不擴張也不限縮；也要求同時地在損害所及之地域內(nèi)問責(zé)，使黨政問責(zé)與司法程序中的追究形成連貫的責(zé)任體，而不能事中懈怠、事后拖延，要根據(jù)損害事實發(fā)生及其致因來源范圍的地域內(nèi)進行問責(zé)，如涉及跨界問題就要由共同上級跨界問責(zé)；還要求黨政系統(tǒng)的責(zé)任人、同系統(tǒng)內(nèi)不同責(zé)任人間的所承受的責(zé)任力度相當(dāng)，防范“棄車保帥”等弱化主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的現(xiàn)象。endprint

另一方面，應(yīng)當(dāng)理清“同”的諸種責(zé)任間互動運行的方向特征。同責(zé)制度要在黨政主體間形成類似于連帶責(zé)任的關(guān)系，但“同”的兩端畢竟主體不同，責(zé)任性質(zhì)上也有法律責(zé)任與非法律責(zé)任之分，而同責(zé)制度實施時是有時序要求的，必然存在先與后、主動與受動的關(guān)系。所以，誰與誰“同”的問題就至為關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)由問責(zé)機關(guān)共同明確同責(zé)是黨責(zé)同政責(zé)、還是政責(zé)同黨責(zé)，在由私人行為引發(fā)問責(zé)時是領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)同私人責(zé)任還是私人責(zé)任同領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)，以及是法律責(zé)任同政治責(zé)任還是反向運行。即是說，多種責(zé)任同時追究時是否設(shè)定某類責(zé)任先行啟動，其認定的事實與處理的結(jié)果作為其他問責(zé)程序的前提。當(dāng)前實踐中除黨政領(lǐng)導(dǎo)觸犯刑事責(zé)任時，“雙開”、解職等黨政內(nèi)部處理先于司法程序，其他的黨政責(zé)任形式則無明確的處理方法。筆者主張：刑事責(zé)任外其他責(zé)任的同責(zé)應(yīng)堅持“首問責(zé)任+司法程序吸收非司法程序”的處理技術(shù)，應(yīng)當(dāng)改變由《辦法（試行）》第十一條規(guī)定的由行政機關(guān)向黨的機關(guān)單向移送的作法，而應(yīng)由首先發(fā)現(xiàn)的機關(guān)通知其他機關(guān)，如涉及民事、行政、公益訴訟程序時則應(yīng)以其查證的事實和證據(jù)為政治、行政問責(zé)的依據(jù)。但不必待訴訟程序完成，而只要主要事實查清、證據(jù)完備時，則黨政機關(guān)可引用以問責(zé)，這樣既保證對哪些應(yīng)予追究刑事責(zé)任的嚴重違法者，先行依照黨內(nèi)法規(guī)處理，體現(xiàn)“黨紀嚴于國法”的精神；又能保證在司法程序與其他程序并行時，保障司法程序中期間剛性、司法機關(guān)公信力，節(jié)省其他黨政機構(gòu)問責(zé)的成本。

（三）形成多元問責(zé)程序協(xié)同進行的合理方案

協(xié)調(diào)復(fù)合程序是獲得良好同責(zé)效果的基本保障，針對相互獨立、責(zé)任類型相異的問責(zé)程序，在理順規(guī)范技術(shù)外還要明確各程序間的時限協(xié)同與證據(jù)的同質(zhì)性、通用性問題。

一方面，各問責(zé)程序要在辦案時限、進度掌控上合理設(shè)計，為其他程序的進行預(yù)留空間。應(yīng)當(dāng)具化《辦法（試行）》第十一條規(guī)定的“溝通協(xié)作機制”，在黨內(nèi)、行政系統(tǒng)內(nèi)部追查責(zé)任時，如涉及其他機構(gòu)以其問責(zé)結(jié)果為前提、依據(jù)時，應(yīng)當(dāng)加快辦理，如果案情決定了不能較快結(jié)案的，宜啟動聯(lián)合調(diào)查機制；如涉及刑事司法程序的，應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)線索后繼續(xù)核實的前提下移送司法，以免造成刑事訴訟程序障礙；如涉及非刑事訴訟程序的，一般應(yīng)待司法裁判確定后進行，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過溝通協(xié)作機制快審快判，如案情確實復(fù)雜不能較快完成的，可以在辯論環(huán)節(jié)完成后向相關(guān)機構(gòu)通報，為問責(zé)機關(guān)提供證據(jù)基礎(chǔ)。這樣，既不損害各個程序的時限要求，也在它們之間最大程度的減小時滯。

另一方面，確保建立不同程序間證據(jù)相互認可的機制，逐步建立相對一致的證據(jù)采集、制作與采信規(guī)則。不同程序所基于作出決定的證明性材料均出自特定生態(tài)環(huán)境損害事實，只是司法程序與非司法程序的證明力標準、取證程序大異其趣，而黨的機構(gòu)與行政機關(guān)處分的證據(jù)要求大致相當(dāng)。因此，應(yīng)當(dāng)形成黨政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)中的證據(jù)同質(zhì)化規(guī)則，最大程度地保證不重復(fù)取證與證據(jù)互用性；在涉及司法程序時要區(qū)分刑事與非刑事，如責(zé)任人涉嫌犯罪則應(yīng)遵循“黨規(guī)嚴于國法”的要求在裁判前先行進行黨內(nèi)問責(zé)；在非刑事程序特別是由私人行為造成權(quán)力者被問責(zé)的情形下，一般應(yīng)當(dāng)引證司法程序認定的證據(jù)材料，并根據(jù)問責(zé)需要進行適當(dāng)補充，確保問責(zé)基礎(chǔ)性事實的可信度和黨政程序、司法程序協(xié)同性。

注釋：

①常紀文.黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)：環(huán)境保護的重大體制、制度和機制創(chuàng)新——《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》之解讀[J].環(huán)境保護，2015（21） .

②趙博藝.淺析中西方生態(tài)環(huán)境保護與治理的效度差異——中國共產(chǎn)黨與歐洲綠黨的對比研究視角[J].華北電力大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（2）.

③李武斌、延軍平、薛東前.生態(tài)義務(wù)制的內(nèi)涵與框架設(shè)計[J].資源科學(xué)，2013（1）.

④參見：駐環(huán)境保護部紀檢組監(jiān)察局.關(guān)于對5省11起環(huán)保系統(tǒng)違紀違法案件的通報[EB/OL].http：//jcj.mep.gov.cn/lzjy_jzcm/201512/t20151228_320619.html，2016-01-10.

⑤肖峰、張婷.論環(huán)評區(qū)域限批制度的功能失當(dāng)及其克服[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版） ，2015（5）.

⑥巴志鵬.中國共產(chǎn)黨生態(tài)文明建設(shè)思想探源[J].甘肅社會科學(xué)，2013（5）.

{7}金鑫榮.環(huán)境受污，黨政同責(zé)——著名環(huán)保法專家王燦發(fā)解讀《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）[J].環(huán)境教育，2015（9）.

⑧李明欣.論我國生態(tài)文明建設(shè)的理論淵源與路徑選擇[J].中共濟南市委黨校學(xué)報，2015（2）.

⑨仲亞東.生態(tài)文明建設(shè)中的政府責(zé)任：政治責(zé)任與行政責(zé)任[J].吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（5）.

⑩楊朝霞、張曉寧.論我國政府環(huán)境問責(zé)的亂象及其應(yīng)對——寫在新《環(huán)境保護法》實施之初[J].吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版） ，2015（4）.

責(zé)任編輯：周青

（本文發(fā)表于《中國特色社會主義研究》雜志2016年第4期）endprint