縱觀過去30年我國的土地制度改革，經(jīng)歷了“農(nóng)村-城市-農(nóng)村”的歷程，即從農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制發(fā)端，上世紀90年代中后期以土地有償使用為核心的城市土地市場化改革，黨的十八大以來，土地制度改革的重心又從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，重點圍繞“一個基礎(chǔ)”即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，“三項改革”即農(nóng)村承包地改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革、農(nóng)村宅基地改革進行了有益探索，一些試點取得突破，形成了若干經(jīng)驗模式?？梢哉f，當前以農(nóng)村為重點的土地制度改革已經(jīng)走過了上半場，正進入可以有所作為的“下半場”。

一、我國農(nóng)村土地制度改革的“上半場”成效顯著

黨的十八大以來，我國農(nóng)村土地制度改革明顯提速，從十八大報告到三中全會決議，中央對農(nóng)村土地制度改革越來越重視，重點圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”等領(lǐng)域，逐步明晰土地產(chǎn)權(quán)，擴大土地權(quán)能，取得積極成效。

1.抓住了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證這一基礎(chǔ)并有序推進

確權(quán)賦能的方式能夠有效地夯實土地承包關(guān)系的“長久不變”，是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大創(chuàng)新。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作從十八大前即已開始（2009年開始試點），之后采取一村一組、整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)、整縣推進和整省試點等方式穩(wěn)步推進。截至2016年底，全國已經(jīng)有2545個縣（市、區(qū)）、2.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、49.2萬個村開展確權(quán)登記頒證，完成承包地確權(quán)8.5億畝，占比約68%。根據(jù)2016 年中央一號文件，2020 年要基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作。確權(quán)促進了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，截至2016年6月底，全國1/3的承包耕地參與流轉(zhuǎn)，面積達4.6億畝，沿海地區(qū)流轉(zhuǎn)比例更高，全國50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶。

2.明確了農(nóng)村“三權(quán)分置”的總思路并取得突破

2013年7月，習近平總書記視察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時，針對新時期大量勞動力離開農(nóng)村、承包農(nóng)戶不經(jīng)營土地的實際，提出土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的設(shè)想。此后，這一思想得到不斷落實，2014年中央一號文件正式提出“三權(quán)分置”，2016年中辦和國辦聯(lián)合出臺“三權(quán)分置”意見提出要落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用?！叭龣?quán)分置”是繼上世紀80年代所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。各地也積極探索“三權(quán)分置”實現(xiàn)形式，形成了廣東南海的土地股份合作制、上海松江的家庭農(nóng)場制、湖北沙洋“按戶連片”耕種制、四川崇州農(nóng)業(yè)共營制等多種模式。

3.瞄準了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市推進一批改革試點

黨的十八屆三中全會決議中提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。國土資源部在2015年推出了首批33個農(nóng)村土地制度改革試點，其中15 個開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不經(jīng)過征地程序，而直接上市交易，涌現(xiàn)了浙江德清、貴州湄潭、廣東南海、四川郫都等典型模式。

4.探索了以抵押和有償退出為重點的農(nóng)村宅基地制度改革

十八大以來，黨中央穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地制度改革，2013年中央一號文件要求依法保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)，十八屆三中全會提出保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，針對一些地區(qū)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等，提出在15個試點縣（市、區(qū)）重點就宅基地抵押和退出開展試點，對宅基地權(quán)益保障和取得方式的完善、農(nóng)民戶有所居的多元化實現(xiàn)方式、進城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地提出了具體說明，對歷史原因形成的超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用。探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。

二、農(nóng)村土地制度改革下半場要“穩(wěn)中求進”

經(jīng)過前一段時期的探索，農(nóng)村土地制度改革的頂層設(shè)計、總體思路已經(jīng)不斷明晰，總體來看，上半場有“三多三少”：討論多、實施少，試得多、定得少，農(nóng)地多、建設(shè)用地少，需在下半場做出調(diào)整。推進下半場農(nóng)村土地制度改革，基礎(chǔ)在穩(wěn)，關(guān)鍵在進。要穩(wěn)住改革節(jié)奏、穩(wěn)住配套政策、穩(wěn)住農(nóng)民關(guān)切、穩(wěn)住社會預期，在堅持三條底線前提下，按照“該試的試、能定的定”思路，在一些核心領(lǐng)域力求有“進”，推進“三權(quán)分置”，推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，推進抵押改革，推進憲法、物權(quán)法等法律調(diào)整，在土地增值收益分配、土地征收范圍確定、抵押物處置等實操層面進一步探索。

1.把好方向，探索形成新的城市增長模式和土地利用機制

農(nóng)村土地改革必須置于中國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的大邏輯中，不能以農(nóng)民利益來綁架改革，改革目標應該是促進中國城鎮(zhèn)化進程中的土地資源配置，形成新的城市增長模式和土地利用機制。目前看到，盡管通過試點探索出了一些經(jīng)驗，但許多試點集體土地入市交易金額不足全部土地出讓收入的5%，份額還比較小，理論價值大于實際價值，對所涉村民的意義大于全民意義?！跋掳雸觥鞭r(nóng)村土地制度改革只有對既有以地生財、以地融資為代表城市增長模式進行調(diào)整，才能提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的份額、角色和作用。不能過多強調(diào)農(nóng)民參與分配，避免政治化傾向，“下半場”的農(nóng)村土地制度改革要改變僅“分蛋糕”的思路，逐漸形成新的土地收益形成機制。

2.保持客觀，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不應打破一級土地發(fā)展權(quán)的集中控制

隨著我國市場化轉(zhuǎn)型的深入，中央政府對經(jīng)濟的掌控作用下降，除了影響國計民生的國有企業(yè)在經(jīng)濟活動中占據(jù)重要地位外，土地要素成為中央政府增強經(jīng)濟干預能力的不多武器。中央政府主要通過對“建設(shè)用地指標”為核心的一級土地發(fā)展權(quán)的集中控制來進行經(jīng)濟干預，在保護耕地、防止經(jīng)濟過熱和波動方面發(fā)揮了積極作用?！跋掳雸觥钡霓r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革不應打破一級土地發(fā)展權(quán)的集中控制，相反，在中央層面可以考慮將每年集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的數(shù)量，納入年度新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，更好地把握“入市”的規(guī)模和節(jié)奏；在地方層面還可把“入市”土地的區(qū)位布局統(tǒng)籌考慮，減少對市場供需關(guān)系、土地價格的沖擊。

3.深化試點，“三權(quán)分置”改革中還需克服一些具體障礙

在上半場，各地農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)基本完成，但由于農(nóng)村地籍調(diào)查工作基礎(chǔ)薄弱，確權(quán)成本高，個別地方宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作進展緩慢，一些地方宅基地“一戶多宅”、面積嚴重超標等問題突出。有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押等的前置條件還不具備，制約了改革的推進。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的控制性詳細規(guī)劃基本處于空白，大量集體經(jīng)營性建設(shè)用地沒有規(guī)劃覆蓋，集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃條件缺失，還沒法入市。另外，由于三中全會提出了“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”，土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能擴張的趨勢不容忽視，特別是經(jīng)營權(quán)抵押可能對所有權(quán)、承包權(quán)帶來沖擊。

4.加強配套，圍繞三項權(quán)益抵押的改革還需進一步完善

2015年國務(wù)院發(fā)文推進農(nóng)村承包土地（指耕地）的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，2016年銀監(jiān)會和國土部又出臺了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法。盡管圍繞三項權(quán)益（農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)）抵押的改革創(chuàng)新步伐加大，分別有232個、59個和15個試點正在探索，但仍存在難點，提供抵押融資的金融機構(gòu)少，如在四川成都，除成都農(nóng)商銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額信貸公司外，其他金融機構(gòu)均不受理集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，而且抵押貸款率僅為60%，利率卻要上浮30%。銀行如何處置抵押權(quán)這個核心問題沒有破解，抵押物難以變現(xiàn)處置，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新涉及農(nóng)村社會經(jīng)濟生活的方方面面，這些還需要在“下半場”改革中從法律法規(guī)、配套機構(gòu)、風險分擔等方面進一步探索。

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