◎ 匡亞林

國家福利與福利國家—美、瑞、法老年人福利比較與借鑒

◎ 匡亞林

老齡化已經(jīng)成為全球性問題，關(guān)系到家庭內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、財產(chǎn)分配、代際關(guān)系、社會認(rèn)同、社會福利的分配等綜合方面，值得民政、人社、衛(wèi)計委等民生部門高度重視。在國際上，對老年人的稱謂也從“年老”變?yōu)椤袄夏辍保犯菰雌渥兓瘉碜杂诼?lián)合國1974年老年問題報告，由此可見國際上對人口老齡化隨之引發(fā)潛在或顯在社會問題的重視。為更好地滿足我國老年人的福利需求，改善老年人的福祉，根據(jù)福利國家的發(fā)展程度不同，以哥斯塔·艾斯平-安德森（Gsta Esping-Andersen）對福利國家模式的三種劃分為依據(jù)，選取三個國家老年人社會福利政策，提出前瞻性的建議供民政部門決策參考。

一、美國、瑞典、法國老年人社會福利政策

美國是典型的盎格魯撒克遜模式社區(qū)型福利制度，瑞典是斯堪的納維亞模式高老年人福利制度，而法國則屬介于兩者中間的歐洲大陸模式老年人福利制度，這幾個不同福利模式的國家分別具有一定的代表性和特色。

（一）美國老年人社會福利政策

一是家庭服務(wù)政策方面。根據(jù)美國老年人的居住方式不同可以分為老年公寓或者老年聚集型住宅、住在社區(qū)輔助生活服務(wù)、持續(xù)性照顧退休社區(qū)、護理療養(yǎng)院、居家家庭之中以及托養(yǎng)、老年癡呆院、臨終關(guān)懷、照料等，針對不同的類型，州政府和聯(lián)邦有相應(yīng)的規(guī)范要求和取得執(zhí)照方可提供護理和照料的養(yǎng)老機構(gòu)。以紐約州為例，對于低收入的家庭患病老年人照護，采取900美元收入為分界線。收入低于分界線家庭的老年人，無論子女收入狀況好壞、無論子女是否為中產(chǎn)，都可以接受來自于政府服務(wù)和費用上（公費）無微不至的照料，甚至?xí)绍?、派人去接送老年人進行就醫(yī)等?！熬C合性老人健康護理計劃”（Programs of Allinclusive Care for the Elderly）被認(rèn)為是美國長期護理模式的黃金標(biāo)準(zhǔn)，保證老年人既可以在自己熟悉的家庭環(huán)境中生活，又可以享受到政府保健。由社區(qū)提供的全面居家或者社區(qū)的托養(yǎng)服務(wù)，一般包含健康、康復(fù)、交通、醫(yī)療保健、臨時托養(yǎng)、生活服務(wù)等。經(jīng)過發(fā)展壯大形成了美國著名的PACE專業(yè)協(xié)會，其最重要的特點就是全面性的服務(wù)、服務(wù)團隊化專業(yè)服務(wù)和個性化需求的匹配，并且會根據(jù)接受服務(wù)的老年人自身的特點來安排服務(wù)人選，如若服務(wù)對象老年人講漢語，則會盡量安排會講漢語的人員進行照料。

二是就業(yè)福利政策方面。美國步入老年化社會已經(jīng)長達70多年，65歲的老年人占17%以上。根據(jù)美國老年人情況報告，早在2002年就有430萬65周歲以上的美國人繼續(xù)工作或者繼續(xù)積極找工作中，并且有持續(xù)增加的趨勢。一方面，老年人可以享受持續(xù)性工作的成就感，并且相關(guān)部門會組織舉行職業(yè)就業(yè)介紹會、培訓(xùn)等服務(wù)幫助老年人獲得工作機會。另一方面，州政府等部門會協(xié)助一些就業(yè)救助的內(nèi)容，對于老年人就業(yè)的計劃中還有老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)計劃，安排55周歲以上的低收入者還有難以就業(yè)者參與社區(qū)就業(yè)工作，以期獲得經(jīng)濟上的資助并且最終脫離政府協(xié)助就業(yè)自食其力。該計劃是由美國勞工部輔助展開的，輔助參與者包括原住民、州政府、公共部門與私營部門的機構(gòu)，參與的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了年齡的下限，不設(shè)上限，并且年齡越高越優(yōu)先考慮。

三是全國家庭照護人員服務(wù)計劃（The National Family Caregiver Support Program）。NFCSP計劃是為照料者提供各種服務(wù)，以幫助他們在家里照顧他們的親人。每個AAA（Area Agency on Aging）提供一系列服務(wù)，補充護理人員提供的護理。服務(wù)由AAA工作人員提供，或通過與其他公共或私人機構(gòu)合作，在全州各地提供。

（二）瑞典老年人社會福利政策

瑞典建立了比較完善的社會福利制度，是所選擇的三個國家中公認(rèn)的福利程度最高的福利型老年人福利國家。

一是彈性退休制度。社會福利項目從父母帶薪長期產(chǎn)假到醫(yī)療保障病假補助，從失業(yè)保障和養(yǎng)老金到義務(wù)教育，內(nèi)容廣泛，被稱之為“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ?。人口老齡化的嚴(yán)重性導(dǎo)致瑞典必須實施靈活的退休年齡制，老年人既可以在年滿61歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，也可以自愿選擇繼續(xù)工作到67歲再領(lǐng)，甚至有的官員呼吁老年人們工作到75歲退休。65歲退休時養(yǎng)老金是100%，每提前1個月扣減0.5%養(yǎng)老金，對于推遲領(lǐng)取的人員每推遲1個月則可增發(fā)0.7%養(yǎng)老金。2015年65歲以上就業(yè)率是21.9%，瑞典2015年超過65歲人口占總?cè)丝诒壤?0.0%。

二是人性化的福利政策。瑞典實行的是中央、省、市三級分權(quán)管理。國家議會和中央政府制定政策方針，市級負(fù)責(zé)貫徹實施。按照瑞典《社會福利法》的規(guī)定, 市級地方政府須根據(jù)老年人的特殊需要興建老年福利機構(gòu)。各地在建設(shè)老年福利機構(gòu)時都遵循政策所強調(diào)的“盡可能讓老年人獨立生活在自己的寓所”的原則, 竭力做到使在福利機構(gòu)中的老年人像生活在自己的家里一樣。瑞典的老年福利機構(gòu)分為以下幾種類型：入戶服務(wù)公寓、老年公寓、療養(yǎng)院、家庭。在瑞典，超過16%的80歲以上居民生活在有服務(wù)人員24小時提供服務(wù)的特殊住房（Special Housing）里。特殊住房根據(jù)居住著的需求由市政府分配，大多數(shù)需要24小時服務(wù)的老年人一般是患有老年癡呆癥的老年人，市政府負(fù)責(zé)為他們提供24小時的基本的健康與醫(yī)學(xué)照料。

（三）法國的老年人社會福利政策

法國的老年人福利政策屬于權(quán)力型福利，也有人稱之為完全型福利政策。與大多數(shù)國家一樣，地方政府對老年人的福利提供負(fù)主要責(zé)任，縣級政府以及退休聯(lián)盟委員會為主體，而福利中心等負(fù)責(zé)救助類的公共事務(wù)。法國比較注重公與私、政與社之間的平衡，與美國和瑞典的不同之處在于績效和成就（付出與回報）的平衡，講求一定的均衡性。

1. 老年人住房照護。法國的老年人照料福利可以分兩項：一是改善住房服務(wù)，對自己居住在家的老年人提供住房重建，改善老年人的家居環(huán)境，方便老年人居住、使用，增強其獨立生活能力；二是提供住房改善津貼與服務(wù)，設(shè)置緊急通話服務(wù)系統(tǒng)與設(shè)備，提供老年人家政援助服務(wù)、休閑活動建議與看護措施等。

2. 老年人機構(gòu)照護服務(wù)。一是法國傳統(tǒng)的養(yǎng)護中心，或者是養(yǎng)護中心所在的醫(yī)院為生活無法自理、自立的老年人提供機構(gòu)場所接受容納服務(wù)；二是新型老人之家，當(dāng)然也同時分為公立和私立的，提供長期照護服務(wù)。老人之家提供老年人的住宿、服務(wù)、進食等綜合性服務(wù)，不僅僅局限于養(yǎng)護中心的模式，但值得注意的是，老人之家并不提供醫(yī)療服務(wù)；三是新型老年人之家照護機構(gòu)，這是第二種老人之家的升級模式，可回應(yīng)老年人更多元化的服務(wù)需求，添加了更多的照護需求回應(yīng)機制，集合醫(yī)療、照護、餐飲、生活等功能于一身。

3. 老年人生活福利。為保障老年人特別是高齡化老年人的生活水準(zhǔn)，65歲以上的老年人由國家負(fù)責(zé)主要的財源，政府為老年人支付生活津貼以更好地回應(yīng)老年人的經(jīng)濟需求。在法國老年人居家服務(wù)中，包含了義務(wù)服務(wù)和志愿服務(wù)兩種，有效地整合、平衡了國家福利和社會福利的不同社會主體間的主體責(zé)任。

二、美國、瑞典、法國的老年人福利政策借鑒

民政部2016年7月11日公布的《2015社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2015年底，我國60歲以上老年人口有2.2億人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口1.4億人，占總?cè)丝诒?0.5%。與2011年的數(shù)據(jù)相比，我國人口老齡化已經(jīng)進入快速發(fā)展期，同時呈現(xiàn)出老年人口增長快、高齡老人占比大、老年人家庭空巢化、獨居化加速、未富先老等特點。改變對老年人陳舊、傳統(tǒng)的觀念有助于更好地實施老年人社會福利，促進社會發(fā)展與進步。為此我們應(yīng)該從如下幾個方面來進一步改善老年人福利政策，為我國老年人提供更佳的老年人社會服務(wù)，以增強我國老年人社會福祉。

（一）探索老年人彈性退休與自愿就業(yè)模式

老年人是特殊群體，在老年人福利的落實上我們需要多一些彈性、少一些強制，多一些保護、少一些限制。世界平均預(yù)期壽命為63.2歲，而我國的平均預(yù)期壽命高達68.3歲，老年人蘊藏著人力資源優(yōu)勢，特別是較輕老年人，這意味著老年人延長退休年齡成為可能。避開勞動力生產(chǎn)成本和養(yǎng)老金發(fā)放，在瑞典男女退休年齡均為65歲，而從61周歲開始實施彈性、自愿退休政策；還有一些國家早就實現(xiàn)了彈性退休年齡制度，而我國相對退休年齡較低。彈性退休制度相比較強制退休制度而言，最大的特點在于它的自愿性，強制性退休制度會造成還有意愿工作的老年人就業(yè)工作的強制性中斷，造成人力資源的浪費。公共部門、社會及老年人自身應(yīng)積極探索適合老年人就業(yè)的崗位，并進一步推動老年人終生學(xué)習(xí)的職業(yè)計劃。政府部門對退休后積極就業(yè)的老年人提供就業(yè)津貼和就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)等，改變被動的服務(wù)為主動的一對一就業(yè)指導(dǎo)。因此，建議考慮實行彈性退休年齡制度，與此同時結(jié)合老年人就業(yè)制度，制定出臺相應(yīng)的老年人就業(yè)保護社會政策，以法律來保障老年人的就業(yè)生涯，包含了老年人雇傭、解雇、工作調(diào)動、復(fù)職、薪資等一系列就業(yè)權(quán)益，進一步保護老年人的權(quán)益，提供平等就業(yè)機會，鼓勵老年人“福利-工作-福利”的周期積極性，拓展企業(yè)精神，避免就業(yè)歧視等問題。

（二）推行社區(qū)功能性補缺型服務(wù)

美國是社區(qū)型老年人福利的典型國家，社區(qū)型老年人福利政策對我國具有一定的推廣價值。老年人更容易接受在熟悉的環(huán)境生活，社區(qū)服務(wù)可以提供便利式老年人福利，社區(qū)型的服務(wù)更容易滿足老年人的需求。根據(jù)生命周期理論（life-cycle approach），老年人人際關(guān)系擴張需求的弱化伴隨著健康養(yǎng)老需求的攀升，這種事業(yè)上的收縮與健康需求的擴張?zhí)貏e適合在社區(qū)推行“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的老年人福利政策。在老年人生活便捷的社區(qū)，經(jīng)過整合的醫(yī)療資源、養(yǎng)老資源具有可獲得性和就近便利性優(yōu)勢，一方面原有的社區(qū)醫(yī)院可探索養(yǎng)老服務(wù)，如康復(fù)性或護理醫(yī)院；另一方面，原有的社會養(yǎng)老機構(gòu)也可增設(shè)醫(yī)療服務(wù)，抑或是在家庭實行家庭醫(yī)生模式。一言以蔽之，即查漏補缺。居家老年人養(yǎng)老銜接心理、家政、照護、醫(yī)療多元化服務(wù)的開展，將簡單的模式做了復(fù)合疊加，把養(yǎng)老和醫(yī)療這兩個老年人最基本的需求進行了資源整合與配置。提到補缺型的服務(wù)，在我國還有一個部分特別值得有關(guān)部門的關(guān)注，就是農(nóng)村的老年人社會福利問題，較之前的討論基本停留在城市老年人福利問題框架基礎(chǔ)之上，而一般在農(nóng)村的老年人中留守老人比例偏高，可結(jié)合留守兒童和留守老人共同考量該群體的福利問題，雖然我國老年人福利的框架基本成立，但是人群覆蓋全面性需要進一步提升。

（三）積極開展針對老年人照護者的綜合培訓(xùn)

美國、瑞典、法國的老年人福利制度中有很多方面值得學(xué)習(xí)借鑒。值得推廣的原因一方面是制度設(shè)置的比較完善，另一個重要方面就是老年人福利服務(wù)人性化方面盡善盡美。老年人照護者的兩個主要群體是老年人照護者職業(yè)人和家庭內(nèi)部照護者。重視老年人福利要從相應(yīng)的服務(wù)群體專業(yè)技能抓起，無論是專業(yè)服務(wù)者還是老年人的家庭護理人員，甚至是子女、親屬都需要對接受政府或者社區(qū)組織的老年人照護培訓(xùn)。專業(yè)技術(shù)人員接受專業(yè)培訓(xùn)，親屬接受一些基礎(chǔ)性的醫(yī)療常識、專業(yè)技能、緊急情況處置等。首先，有針對性地組織培訓(xùn)項目，為照顧者提供培訓(xùn)機會，幫助他們掌握提供必要的護理技能。其次，將護理人員連接到區(qū)域支持小組。再次，提供短期暫休服務(wù)，突出個性化的老年人福利服務(wù)的同時，也給提供服務(wù)的服務(wù)者提供完善的制度設(shè)計，以便照顧者得到應(yīng)得的休息。此外，還可提供其他未涵蓋的項目和內(nèi)容，以幫助照顧者滿足他們的照顧需求。最后，可讓老年人自身與照護者共同參與培訓(xùn)，讓接受服務(wù)者也了解服務(wù)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，提高老年人福利服務(wù)的專業(yè)性。

總之，老年人社會福利是福利國家的國家福利所必須直面的，關(guān)注老年人健康保健、醫(yī)療服務(wù)、經(jīng)濟安全、老年人彈性退休、高齡就業(yè)、社會保障、養(yǎng)老保險、年金保障、社區(qū)服務(wù)、居家服務(wù)、失智照顧、老年人終生教育、老年人住房、老年人產(chǎn)業(yè)，重視老年人福利，發(fā)展居家養(yǎng)老結(jié)合的社區(qū)服務(wù)模式，鼓勵參與和融合、共享的老年人福利理念，以積極的心態(tài)面對人口老齡化，從老年人的保障到福利，從老年人的需求到權(quán)利，從國家福利走向“適度普惠型”福利國家。

（作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院）