DOI：103969/jissn1674-9391201703003

[摘要]精準(zhǔn)扶貧是促進(jìn)四川藏區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的有效路徑。本文通過(guò)對(duì)四川藏區(qū)致貧因素、典型貧困案例和扶貧措施的調(diào)查研究，肯定了四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧宏觀策略和精準(zhǔn)扶貧工作取得的成績(jī)，分析了四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中仍存在的問(wèn)題，提出了改善四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的建議：即政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)；建立貧困戶(hù)綜合性識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)；建立“特困戶(hù)+整體受益”優(yōu)先模式；謹(jǐn)慎規(guī)定貧困戶(hù)的優(yōu)先身份；正確處理社會(huì)救助和貧困戶(hù)扶持之間的關(guān)系；解決精準(zhǔn)扶貧地方性規(guī)范自身的合法性問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]四川藏區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；科技創(chuàng)新；民族區(qū)域自治法規(guī)

中圖分類(lèi)號(hào)：F127.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2017）03-0019-06

基金項(xiàng)目：國(guó)家民委科研項(xiàng)目“民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)的地方立法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14XNZ001）、四川省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“四川省科技創(chuàng)新法規(guī)政策的檢視與完善”（項(xiàng)目編號(hào)：2015ZR0139）、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)背景下民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇與制度保障”（項(xiàng)目編號(hào)：2015SZYQN186）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：陳云霞，

四川廣元人，法學(xué)博士，西南民族大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、民族法學(xué)。四川 成都610041

四川藏區(qū)是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》確定的全國(guó)扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)之一，是四川農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的重要組成部分。精準(zhǔn)扶貧是全面深入促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要舉措，是促進(jìn)四川藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要路徑。四川藏區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作，面對(duì)自然條件差，地方財(cái)政困難以及扶貧成本高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，取得了顯著成效，也存在提升和改善的空間。本文通過(guò)整理分析四川藏區(qū)調(diào)研獲得的第一手資料，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧政策法規(guī)和相關(guān)數(shù)據(jù)材料，對(duì)四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效進(jìn)行總結(jié)歸納，提出了完善四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的幾點(diǎn)建議。

一、四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的基層調(diào)研與數(shù)據(jù)分析

論文數(shù)據(jù)來(lái)源于2016年7-8月間，在四川省甘孜州和阿壩州①就藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效進(jìn)行的調(diào)查研究。調(diào)研人員利用能使用藏語(yǔ)溝通的重要優(yōu)勢(shì)，以個(gè)案訪談、項(xiàng)目走訪、部門(mén)咨詢(xún)等方式，取得了第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料。

甘孜州是全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，是四川省扶貧攻堅(jiān)"四大片區(qū)"的重要組成部分，全州18個(gè)縣（市）都是省級(jí)重點(diǎn)貧困縣。[1]除州府康定外，甘孜州各縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差不大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴(lài)旅游業(yè)與傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)。項(xiàng)目調(diào)研地主要選擇甘孜州精準(zhǔn)扶貧中按產(chǎn)業(yè)扶持劃分的“南線”各縣，具有一定的代表性和典型意義。

（一）四川藏區(qū)致貧因素分析

通過(guò)分析四川藏區(qū)基本的地理?xiàng)l件、自然資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀等致貧因素，調(diào)研預(yù)設(shè)了四項(xiàng)確切性致貧因素和一項(xiàng)開(kāi)放性致貧因素，即自然環(huán)境、教育狀況、疾病或意外、自然災(zāi)害以及其他原因。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示②：疾病和意外是四川藏區(qū)致貧的首要因素；惡劣的自然環(huán)境和較低的受教育水平也是禁錮四川藏區(qū)居民自我發(fā)展能力的重要因素；思想觀念落后、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率低和交通不便等因素也直接影響著四川藏區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)收入。總體上看，當(dāng)前四川藏區(qū)多數(shù)居民雖然不算富裕，但能解決基本的生活問(wèn)題。然而，若家庭成員遭遇重大疾病、意外事件或自然災(zāi)害，藏區(qū)居民的基本生活就會(huì)面臨嚴(yán)重困難，導(dǎo)致貧困或極度貧困現(xiàn)象。

（二）四川藏區(qū)典型貧困案例分析

調(diào)研組共收集了28個(gè)典型貧困案例。這28個(gè)不同貧困家庭都具有以下一種或多種共同性特征，或簡(jiǎn)稱(chēng)為——家有“三有三無(wú)”人員。“三有”的具體內(nèi)容：一是家有病患，或癱瘓，或殘疾，或體弱，或多??；二是家有老人且生活不能自理；三是家有多個(gè)兒女需要上學(xué)?！叭裏o(wú)”是指家庭無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)工作崗位以及無(wú)穩(wěn)定收入。

分析四川藏區(qū)典型貧困案例可見(jiàn)，四川藏區(qū)居民的“家庭負(fù)擔(dān)”常常成為其能否維持最低標(biāo)準(zhǔn)基本生活的臨界點(diǎn)。28個(gè)典型案例涉及的貧困家庭具有高度的相似性，這為“農(nóng)村最低生活保障戶(hù)”這一社會(huì)基本救助形式提供了更有廣度的參照標(biāo)準(zhǔn)，急切呼喚農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和完善。

（三）四川藏區(qū)扶貧措施匯總

四川省政府高度重視精準(zhǔn)扶貧工作，創(chuàng)造性地提出了精準(zhǔn)扶貧的多項(xiàng)具體措施。第一，貧困村的“五個(gè)一”，即有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、一個(gè)幫扶單位、一個(gè)駐村工作組、一個(gè)第一書(shū)記和一個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員。第二，精準(zhǔn)扶貧“六個(gè)有”，即戶(hù)有卡、村有冊(cè)、鄉(xiāng)有簿、縣有檔、市有卷、省有庫(kù)的“六有”大數(shù)據(jù)平臺(tái)。第三，精準(zhǔn)扶貧措施的“五個(gè)一批”，即扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、生態(tài)扶貧和移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批、災(zāi)后重建幫扶一批等。

四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”的具體內(nèi)容如下③：“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”的具體措施包括：種植葡萄；建立蔬菜大棚；青稞、土豆等農(nóng)副產(chǎn)品加工；牦牛意外傷害保險(xiǎn)；小額信貸工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等?！吧鷳B(tài)扶貧和移民搬遷安置一批”的具體措施包括：退耕還林，退牧還草；移民搬遷，整村建設(shè)和新村扶貧方案等?！暗捅Ｕ叨档滓慌敝饕ǎ鹤畹蜕畋Ｕ虾蜌埣踩松钛a(bǔ)助。醫(yī)療救助扶持一批包括：減免掛號(hào)費(fèi)、就診費(fèi)和體檢費(fèi)等；救助大骨節(jié)病和醫(yī)療保險(xiǎn)等。

四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧措施與四川精準(zhǔn)扶貧策略高度穩(wěn)合，除國(guó)家和省級(jí)層面的“救濟(jì)式”扶貧外，同時(shí)體現(xiàn)了“開(kāi)發(fā)式扶貧”的諸多努力，如“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”包含的種植葡萄，蔬菜大棚項(xiàng)目，青稞、土豆等農(nóng)副產(chǎn)品加工，牦牛意外傷害保險(xiǎn)，以及小額信貸工程等。

（四）四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

四川藏區(qū)居民對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效的評(píng)價(jià)可概括為：“生活水平有明顯提高，整體狀況較好，精準(zhǔn)扶貧工作任重道遠(yuǎn)”。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作可提升和完善之處，主要包括：一是貧困戶(hù)的識(shí)別仍存在不公平、主觀性強(qiáng)等問(wèn)題；二是貧困人口多，脫貧難度大；三是存在扶貧政策落實(shí)不到位現(xiàn)象，包括部分居民對(duì)國(guó)家扶貧政策不了解，邊遠(yuǎn)地區(qū)難以享受扶貧政策等。四是短期精準(zhǔn)扶貧措施一定時(shí)期和一定程度上能解決貧困戶(hù)的基本生活問(wèn)題，但并非根源性貧困問(wèn)題的解決之道。

二、四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的宏觀策略與問(wèn)題表現(xiàn)

四川省委省府高度重視農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作，通過(guò)系列政策法規(guī)構(gòu)筑了四川精準(zhǔn)扶貧的宏觀策略。2012年3月，省政府印發(fā)《四川省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》；2015年7月8日，省委通過(guò)了《中共四川省委關(guān)于集中力量打贏扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn) 確保同步全面建成小康社會(huì)的決定》。系列文件為四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作提供了政策、支撐和工作指引。

（一）四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的宏觀策略

1.四川藏區(qū)重視精準(zhǔn)扶貧制度建設(shè)

2015年4月1日，四川省第十二屆人大常委會(huì)通過(guò)《四川省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》④，為四川精準(zhǔn)扶貧工作提供了法律依據(jù)和法制保障。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作是四川省精準(zhǔn)扶貧工作的重要組成部分，其天然地遵循四川省精準(zhǔn)扶貧工作的宏觀策略和制度依據(jù)。同時(shí)，四川藏區(qū)具有民族區(qū)域自治地方特色，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異和致貧因素決定了其精準(zhǔn)扶貧措施具有的獨(dú)特選擇性。2015年5月21日，四川省第十二屆人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《阿壩藏族羌族自治州農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》，該條例是四川藏區(qū)運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要表現(xiàn)。

2.四川藏區(qū)旅游扶貧初見(jiàn)成效

世界聞名的自然風(fēng)光，獨(dú)特的藏族傳統(tǒng)文化和以歷史文化為代表的宗教文化構(gòu)成了四川藏區(qū)豐富的旅游資源。旅游產(chǎn)業(yè)具有的成本較低、適用性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、涉及面廣等特點(diǎn)，使發(fā)展旅游業(yè)不僅充分調(diào)動(dòng)了藏區(qū)居民的參與性和創(chuàng)業(yè)潛能，還一定程度上解決了貧困地區(qū)勞動(dòng)力流失等問(wèn)題。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸的逐步突破，農(nóng)牧民旅游收入不斷提升。2015年，四川藏區(qū)實(shí)現(xiàn)旅游收入近393億元，帶動(dòng)13萬(wàn)農(nóng)牧民增收。[2]

2016年4月，甘孜州出臺(tái)旅游產(chǎn)業(yè)扶貧專(zhuān)項(xiàng)方案，確定從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、旅游產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游環(huán)境優(yōu)化等七個(gè)方面推進(jìn)旅游扶貧。甘孜州黑水縣試點(diǎn)村依托國(guó)家4A達(dá)古冰山景區(qū)，積極探索“景區(qū)管委會(huì)+公司（旅行社）+農(nóng)戶(hù)”發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)與周邊大型景區(qū)同步發(fā)展格局。稻城縣桑堆試點(diǎn)村依托亞丁景區(qū)和高原藏族文化，大力探索“政府主導(dǎo)+合作社經(jīng)營(yíng)+農(nóng)戶(hù)入股”發(fā)展模式，逐步形成了由一個(gè)試點(diǎn)村帶動(dòng)一個(gè)鄉(xiāng)全面推進(jìn)旅游發(fā)展的扶貧格局。

3.四川藏區(qū)積極探索產(chǎn)業(yè)扶貧

傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效率低，缺乏新的支柱型經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)是導(dǎo)致四川藏區(qū)貧困的重要原因之一。與傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧相比，產(chǎn)業(yè)扶貧具有返貧率低，脫貧致富可持續(xù)的明顯優(yōu)勢(shì)，能解決貧困的根源性問(wèn)題。2013年，四川省委從藏區(qū)資源豐富、生態(tài)脆弱的實(shí)際出發(fā)，取消藏區(qū)各縣GDP考核和排名，圍繞“綠色”著墨，大力發(fā)展清潔能源、文化旅游、生態(tài)農(nóng)牧業(yè)等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。[3]

將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，是四川藏區(qū)培育村級(jí)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的普遍做法。近年來(lái)，四川藏區(qū)累計(jì)培育農(nóng)牧民專(zhuān)業(yè)合作社3101個(gè)、家庭農(nóng)場(chǎng)150個(gè)，覆蓋大部分藏區(qū)，帶動(dòng)貧困戶(hù)千萬(wàn)家。紅原縣民俗村的農(nóng)牧專(zhuān)業(yè)合作社頗具產(chǎn)業(yè)規(guī)模，帶動(dòng)全村十多個(gè)貧困戶(hù)增收致富。瀘定、鄉(xiāng)城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重點(diǎn)縣和康定、理塘現(xiàn)代畜牧業(yè)重點(diǎn)縣建設(shè)正加快推進(jìn)，種養(yǎng)大戶(hù)、家庭農(nóng)牧場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體蓬勃發(fā)展。

此外，四川藏區(qū)還通過(guò)多次組織參加科教扶貧和大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等幫助居民脫貧。人才興才能產(chǎn)業(yè)旺。為給產(chǎn)業(yè)發(fā)展增添人才動(dòng)力，2016年四川省多次組織藏區(qū)群眾參加就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)培訓(xùn)，培育少數(shù)民族產(chǎn)業(yè)帶頭人，促進(jìn)藏區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)強(qiáng)勁發(fā)展。[2]同時(shí)，四川藏區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)足發(fā)展?！笆濉逼陂g，電網(wǎng)建設(shè)投資310億元，所有無(wú)電戶(hù)順利通電；公路總里程超過(guò)4.5萬(wàn)公里，機(jī)場(chǎng)增至4個(gè)，形成通達(dá)便捷的交通骨架；牧民定居行動(dòng)和藏區(qū)新居建設(shè)共建成新居14.2萬(wàn)套，近70萬(wàn)農(nóng)牧民居住條件大幅改善。

（二）四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的問(wèn)題表現(xiàn)

中共十八大以來(lái)，通過(guò)四川省和四川藏區(qū)各級(jí)政府的共同努力，四川藏區(qū)農(nóng)村貧困人口減少13.68萬(wàn)人，這是四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧取得的顯著成效。然而，筆者認(rèn)為四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧還存在以下不足：

1.四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)造性措施不足

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，四川藏區(qū)開(kāi)發(fā)式扶貧的影響不足，扶貧措施整體上仍屬囿于發(fā)展條件和自我發(fā)展能力不足的“傳統(tǒng)救濟(jì)模式”。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧宏觀策略中確定的旅游扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧措施有待深入。四川全省通過(guò)發(fā)展旅游帶動(dòng)了10%以上的貧困人口脫貧，旅游脫貧人數(shù)達(dá)50萬(wàn)人以上。[4]旅游扶貧是四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的重要特色之一。2016年8月，國(guó)家旅游局公布了280個(gè)全國(guó)旅游扶貧示范項(xiàng)目名單，四川共有13個(gè)項(xiàng)目入選，⑤但四類(lèi)13個(gè)項(xiàng)目中沒(méi)有一個(gè)四川藏區(qū)的項(xiàng)目。這一定程度上說(shuō)明，四川藏區(qū)旅游扶貧措施還可精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；?/p>

2.四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的常規(guī)工作還需狠抓落實(shí)

調(diào)研數(shù)據(jù)反映的貧困戶(hù)識(shí)別難題，以及扶貧措施落實(shí)不到位現(xiàn)象等，與四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧宏觀策略的落實(shí)不到位等問(wèn)題高度一致。精準(zhǔn)扶貧包括扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶(hù)精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等“六個(gè)精準(zhǔn)”。其中，扶貧對(duì)象精準(zhǔn)和項(xiàng)目措施精準(zhǔn)是前提和核心。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的宏觀策略已定，精準(zhǔn)扶貧成效的關(guān)鍵在制度落實(shí)，即“最后一公里”，是“到村到戶(hù)到人的問(wèn)題”。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的工作核心即是常規(guī)工作的狠抓落實(shí)，并著力解決貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別；扶貧措施的精準(zhǔn)選擇；大水漫灌與精準(zhǔn)滴灌的辯證統(tǒng)一，以及精準(zhǔn)扶貧地方性規(guī)范自身的合法性等問(wèn)題。

三、完善四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的建議

無(wú)論是農(nóng)村最低生活保障制度，還是農(nóng)村貧困戶(hù)（村、片）的幫扶制度，其本質(zhì)都是一種無(wú)需對(duì)價(jià)的稀缺資源給付，即稀缺資源的免費(fèi)獲得。因此，貧困戶(hù)身份本身成為追逐的資源，并導(dǎo)致權(quán)力侵入的風(fēng)險(xiǎn)以及相關(guān)主體之間的爭(zhēng)議或質(zhì)疑，由此引起精準(zhǔn)扶貧工作的普遍性難題。

（一）四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的難題

為實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下資源分配的正義性，精準(zhǔn)扶貧演化成貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題，亦成為導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題的第一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。《康樂(lè)縣“8·26”特大故意殺人案調(diào)查處置情況的續(xù)報(bào)》明確承認(rèn)“對(duì)扶貧政策的落實(shí)不完全到位”是該案件的深刻教訓(xùn)之一。⑥具體表現(xiàn)為，基層組織在貧困戶(hù)識(shí)別和退出過(guò)程中有簡(jiǎn)單化操作的問(wèn)題，僅用收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)、用村民投票方式?jīng)Q定是否享受低保，沒(méi)有綜合考慮村民的實(shí)際情況，方法簡(jiǎn)單粗糙，缺少對(duì)村民有針對(duì)性的幫扶措施等。這種現(xiàn)象在四川藏區(qū)也一定程度存在。

就現(xiàn)有的制度依據(jù)和工作實(shí)踐看，貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別包括兩個(gè)方面：一是貧困戶(hù)的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)；二是貧困戶(hù)的程序性認(rèn)定?！端拇ㄊ∞r(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第八條規(guī)定，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)以年人均純收入在省扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下的具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民為對(duì)象。實(shí)踐中，這一規(guī)定通常以年人均純收入和家庭財(cái)產(chǎn)情況作為評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，最后綜合政府工作人員入戶(hù)調(diào)查和群眾評(píng)議結(jié)果確定。就貧困戶(hù)的程序性認(rèn)定而言，《四川省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第十條規(guī)定，貧困戶(hù)由農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)或者由村組推薦，經(jīng)村民代表大會(huì)評(píng)議、村民委員會(huì)審查、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核公示，并由縣級(jí)人民政府審定。

《四川省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》以及其他相關(guān)政策法律規(guī)定，雖看似清晰，卻難以避免和解決如下難題，尤其是農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟(jì)收入差別不明顯時(shí)。

1.四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧中存在權(quán)力性擠入現(xiàn)象，即基層權(quán)力濫用導(dǎo)致的暗箱操作和優(yōu)親厚友，使村干部和相對(duì)富裕家庭擠占了低保戶(hù)和貧困戶(hù)名額。多地調(diào)研中，都有群眾反映這一問(wèn)題，他們認(rèn)為貧困戶(hù)識(shí)別不公，主觀性太強(qiáng)。

2.精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中，客觀上難以避免部分貧困戶(hù)被排除在外的現(xiàn)象。農(nóng)村多數(shù)居民家庭的經(jīng)濟(jì)條件非常接近，或者說(shuō)難以比較。當(dāng)國(guó)家給定的低保戶(hù)和貧困戶(hù)的數(shù)量少于實(shí)際需要最低保障和扶貧幫扶的農(nóng)戶(hù)數(shù)量而無(wú)法做到全部幫扶時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)部分貧困戶(hù)被排除在外的現(xiàn)象。政府扶貧支持力度一定程度上取決于當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力。雖然精準(zhǔn)扶貧有“應(yīng)扶盡扶”的一般要求，但與“名額到村”之間還存在一定的現(xiàn)實(shí)差距。

3.貧困戶(hù)識(shí)別過(guò)程中，“村民投票表決”的不足。多數(shù)農(nóng)村尚不具備簡(jiǎn)單民主的條件。村落多是由宗族發(fā)展而來(lái)，一個(gè)村落生活的人往往沾親帶故。血緣有遠(yuǎn)有近，關(guān)系有疏有親，或者一個(gè)村里有多個(gè)姓氏時(shí)，就會(huì)形成派系，村民們自然會(huì)傾向于自己的宗親。同時(shí)，村民評(píng)議還可能存在因鄰里關(guān)系不和諧，真實(shí)貧困戶(hù)自身信用或能力不足導(dǎo)致的社會(huì)評(píng)價(jià)度低等問(wèn)題。

4.村民委員會(huì)審查和基層政府部門(mén)審核和審定工作“簡(jiǎn)單化”和“去責(zé)任化”現(xiàn)象。比起政府工作人員認(rèn)定，村民評(píng)議可能更符合村民觀念和喜好，成本也更低。同時(shí)，村民評(píng)議還是村鎮(zhèn)工作人員避免自身麻煩和責(zé)任的一種工作方法。這導(dǎo)致村民委員會(huì)和基層政府部門(mén)簡(jiǎn)單地認(rèn)可村民評(píng)議結(jié)果以避免承擔(dān)責(zé)任現(xiàn)象。

5.隨意擴(kuò)大貧困戶(hù)認(rèn)定的優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)?！鞍逊鲐氶_(kāi)發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象通過(guò)自身努力擺脫貧困；把社會(huì)保障作為解決溫飽問(wèn)題的基本手段，逐步完善社會(huì)保障體系”是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》工作方針。開(kāi)發(fā)式扶貧和社會(huì)保障的幫扶是基于農(nóng)村居民囿于自然條件和自我發(fā)展能力不足的制度支持，而非基于社會(huì)身份或貢獻(xiàn)的獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)。因此，貧困戶(hù)認(rèn)定過(guò)程中，應(yīng)避免隨意擴(kuò)大貧困戶(hù)認(rèn)定的優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的建議

1.政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)。貧困戶(hù)識(shí)別的精準(zhǔn)度與投入成本密切相關(guān)。貧困戶(hù)年人均純收入的精準(zhǔn)認(rèn)定，需要獲得村民普遍認(rèn)可的嚴(yán)格的收入記賬體系和定期的專(zhuān)業(yè)性收入統(tǒng)計(jì)，而這一要求對(duì)于四川藏區(qū)基本沒(méi)有可能。精準(zhǔn)扶貧工作最終都落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有人力資源落實(shí)好這些工作，極易造成落實(shí)不到位和落實(shí)偏差。通過(guò)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)，既可以彌補(bǔ)基層政府人力資源的不足，又可以緩解政府和社會(huì)的潛在沖突風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立貧困戶(hù)綜合性識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村居民的家庭負(fù)擔(dān)，是導(dǎo)致貧困的重要因素。因此，僅以家庭年人均純收入作為確定貧困戶(hù)的惟一標(biāo)準(zhǔn)，欠缺一定的合理性?！栋尾刈迩甲遄灾沃蒉r(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第九條，明確將家庭年人均純收入、健康、教育、住房等因素納入貧困戶(hù)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的綜合性模式，更具有合理性。

3.建立“特困戶(hù)+整體受益”優(yōu)先模式。與普惠性措施相比，個(gè)體扶持或精準(zhǔn)到戶(hù)更需要體現(xiàn)公平正義，也更容易引起紛爭(zhēng)和質(zhì)疑。相反，能促進(jìn)村社整體福利的“精準(zhǔn)到村”更能獲得農(nóng)村居民的整體性認(rèn)同，也更易產(chǎn)生脫貧致富的可持續(xù)性效應(yīng)。精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，村社道路硬化，道路防護(hù)建設(shè)，文化廣場(chǎng)、村級(jí)幼兒園和科技培訓(xùn)項(xiàng)目等，就比家庭扶貧項(xiàng)目、危舊房改造項(xiàng)目、資金或物資補(bǔ)貼項(xiàng)目等更容易獲得普遍支持。從這個(gè)意義上說(shuō)，“大水漫灌”和“精準(zhǔn)滴灌”可以獲得辯證統(tǒng)一。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧宜建立“特困戶(hù)+整體受益”優(yōu)先模式：精準(zhǔn)扶貧措施直接到達(dá)特困戶(hù)，以保證其基本生活條件；對(duì)居民家庭經(jīng)濟(jì)條件相差不大的村，優(yōu)先安排能導(dǎo)致整體受益的扶貧項(xiàng)目，同時(shí)考慮項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中對(duì)貧困戶(hù)的幫扶。

4.謹(jǐn)慎規(guī)定貧困戶(hù)的優(yōu)先身份。貧困戶(hù)優(yōu)先身份的確定，需要回答這一問(wèn)題，即扶貧制度的根本目的究竟是什么？《四川省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第十二條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先扶持扶貧對(duì)象中的軍烈屬、殘疾人、失獨(dú)家庭和少數(shù)民族⑦?！栋尾刈迩甲遄灾沃蒉r(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第七條第三款規(guī)定，對(duì)扶貧對(duì)象中的老干部、老黨員、老積極分子、勞動(dòng)模范、軍烈屬、殘疾人、計(jì)劃生育戶(hù)等特殊群體給予優(yōu)先扶持。我們認(rèn)為，作為政府無(wú)償分配稀缺資源的扶貧制度，其正當(dāng)性基礎(chǔ)體現(xiàn)于其立法宗旨之中，即推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象脫貧致富，縮小發(fā)展差距，全面建成小康社會(huì)。⑧因此，確定貧困戶(hù)的標(biāo)準(zhǔn)即是農(nóng)村居民的家庭年人均收入和負(fù)擔(dān)等因素，而不宜依據(jù)扶貧對(duì)象的社會(huì)貢獻(xiàn)或政治身份。否則，貧困戶(hù)名額有限的情形下，層層優(yōu)先身份之后，真正的貧困戶(hù)就難以獲得相應(yīng)的幫助。對(duì)于具有特殊身份或特殊貢獻(xiàn)等情形人員的幫扶，宜通過(guò)完善社會(huì)相關(guān)救助和保障制度予以實(shí)現(xiàn)。

5.正確處理社會(huì)救助和貧困戶(hù)扶持之間的關(guān)系。雖然導(dǎo)致農(nóng)村貧困戶(hù)產(chǎn)生的因素中，家庭“三有三無(wú)”⑨現(xiàn)象是重要原因，但疾病、養(yǎng)老、教育等普遍性問(wèn)題，實(shí)需通過(guò)建立和完善相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助等保障制度予以落實(shí)，并建立起常態(tài)化的有效機(jī)制。正是基于這一原因，精準(zhǔn)扶貧對(duì)象才將“具備勞動(dòng)能力”⑩作為必要條件之一。B11符合這一條件，“開(kāi)發(fā)式扶貧”才有可能。這也符合《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》指導(dǎo)思想：即堅(jiān)持政府主導(dǎo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展，更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，更加注重增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力，更加注重基本公共服務(wù)均等化，更加注重解決制約發(fā)展的突出問(wèn)題，努力推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。

6.解決精準(zhǔn)扶貧地方性規(guī)范自身的合法性問(wèn)題。推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)法治建設(shè)是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》確立的實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的政治和法治保障之一。運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作，在規(guī)劃編制、項(xiàng)目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面，提高規(guī)范化、制度化、法治化水平是扶貧制度的正當(dāng)性保證。完善扶貧開(kāi)發(fā)法律法規(guī)，制定地方扶貧開(kāi)發(fā)條例和民族區(qū)域自治規(guī)范，是扶貧開(kāi)發(fā)法治建設(shè)的前提。然而，有關(guān)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的地方性法規(guī)或民族區(qū)域自治規(guī)范不應(yīng)違背農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)制度的一般原則，必須審視和保證自身的合法性。

四、結(jié)語(yǔ)

四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作，以“精準(zhǔn)識(shí)別”“精準(zhǔn)幫扶”和“精準(zhǔn)管理”等全新工作理念和工作機(jī)制為指引，極大地幫助了四川藏區(qū)貧困人員脫貧致富。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)和宏觀策略已經(jīng)完成，其扶貧實(shí)效的改善依賴(lài)于精準(zhǔn)扶貧工作如何落細(xì)、落小、落實(shí)、落地。落實(shí)這一細(xì)化目標(biāo)的諸環(huán)節(jié)，以下幾點(diǎn)亦需明確：第一，客觀評(píng)估農(nóng)村扶貧與社會(huì)救助各自的制度功能，使二者既相互促進(jìn)，又相對(duì)分離，以實(shí)現(xiàn)不同制度的長(zhǎng)效機(jī)制。第二，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧，盡可能改現(xiàn)金發(fā)放為項(xiàng)目支持、技能培訓(xùn)、教育幫扶、科技助推、資源轉(zhuǎn)化等。第三，符合社會(huì)救助的情形，除醫(yī)療、教育、災(zāi)難、特困戶(hù)等救助因事而行外，基于現(xiàn)有貧困戶(hù)的建檔立卡，不斷縮減和分化貧困戶(hù)的基數(shù)，將符合社會(huì)救助情形的貧困人員按社會(huì)救助或社會(huì)保障的有效形式處理。第四，提高四川藏區(qū)農(nóng)牧業(yè)扶貧項(xiàng)目的集約化經(jīng)營(yíng)程度。以貧困戶(hù)為單位的扶貧方式難以獲得可持續(xù)脫貧的效果，導(dǎo)致返貧率居高不下。四川藏區(qū)宜將更多的人力物力和財(cái)力投入到貧困村的整體推進(jìn)上，并同時(shí)對(duì)貧困戶(hù)給予適當(dāng)照顧，如安排工作崗位，開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)等。第五，探索和開(kāi)發(fā)更多符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的扶貧開(kāi)發(fā)方式，更多更好地導(dǎo)入科技創(chuàng)新對(duì)扶貧的引力，從根本上解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中效率與公平的關(guān)系問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的分配正義。

注釋?zhuān)?/p>

①四川省甘孜州的調(diào)研地點(diǎn)包括丹巴縣、鄉(xiāng)城縣、理塘縣、巴塘縣、得榮縣和稻城縣；阿壩州的調(diào)研地點(diǎn)包括紅原縣和若爾蓋縣。

② 疾病主要包括：大骨節(jié)病、高血壓、心臟病以及結(jié)核等；教育狀況主要包括：受教育水平普遍低，教育基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備差，師資缺乏、教學(xué)水平較低等；自然災(zāi)害主要包括：雪災(zāi)、寒災(zāi)、干旱、泥石流、山體滑坡等。

③受“汶川地震”和“蘆山地震”影響，地震災(zāi)區(qū)部分居民的生活陷入貧困，國(guó)家通過(guò)救災(zāi)救助解決了一部分。

④條例不僅彌補(bǔ)了國(guó)家層面農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法律規(guī)范缺失的不足，也是全國(guó)第一個(gè)具有精準(zhǔn)扶貧意義的地方性法規(guī)。

⑤具體包括：全國(guó)“景區(qū)帶村”旅游扶貧示范項(xiàng)目4個(gè)，全國(guó)“能人帶戶(hù)”旅游扶貧示范項(xiàng)目3個(gè)，全國(guó)“合作社+農(nóng)戶(hù)”旅游扶貧示范項(xiàng)目3個(gè)，全國(guó)“公司+農(nóng)戶(hù)”旅游扶貧示范項(xiàng)目3個(gè)。

⑥康樂(lè)縣政府新聞辦公室：康樂(lè)縣“8·26”特大故意殺人案調(diào)查處置情況的續(xù)報(bào)，康樂(lè)縣人民政府網(wǎng)，訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月20日。

⑦就四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧引出的問(wèn)題可能有：以甘孜州和阿壩州為主體的四川藏區(qū)，尤其是具體到村社，非藏族居民可能成為少數(shù)，對(duì)其應(yīng)同等對(duì)待，還是優(yōu)先，抑或次之？

⑧詳見(jiàn)《四川省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第一條。

⑨“三有”：一是家有病患，或癱瘓，或殘疾，或多病，或體弱；二是家有老人且生活不能自理；三是家有多個(gè)兒女需要上學(xué)?！叭裏o(wú)”是指：無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)工作崗位，無(wú)穩(wěn)定收入。

⑩詳見(jiàn)《四川省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第8條，《阿壩藏族羌族自治州農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第7條第3款。

B11 實(shí)踐中，往往沒(méi)有全面落實(shí)這一前提條件，如《阿壩藏族羌族自治州農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第十條規(guī)定，貧困戶(hù)的家庭成員為貧困人口。對(duì)具有勞動(dòng)能力的貧困人口應(yīng)當(dāng)以開(kāi)發(fā)式扶貧為主，對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的貧困人口應(yīng)當(dāng)以救濟(jì)式扶貧為主。國(guó)家層面的扶貧開(kāi)發(fā)法律規(guī)范缺乏的情況下，當(dāng)前扶貧與社會(huì)救助措施之間存在重疊和交叉。也可以說(shuō)，目前貧困戶(hù)扶持的諸多做法仍是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助不完善情形下的臨時(shí)性措施。

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收稿日期：2017-02-25責(zé)任編輯：許瑤麗