胡鈺菡+朱必法

[摘 要] 黨的十八大以來(lái)，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家，全面推進(jìn)依法治國(guó)方略，高校依法治校是依法治國(guó)在教育領(lǐng)域的延伸。堅(jiān)持依法治校，是全面深化高校教育改革，提高辦學(xué)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，構(gòu)建和諧校園，維護(hù)師生權(quán)益的必由之路。當(dāng)前，我國(guó)高等教育改革面臨諸多新情況、新問(wèn)題，為適應(yīng)國(guó)家高等教育現(xiàn)代化、法治化的發(fā)展需要，高校在依法治校進(jìn)程中，務(wù)必在辦學(xué)理念，服務(wù)體制，組織形態(tài)等各方面工作中不斷加強(qiáng)深化改革。高校積極開(kāi)展法制宣傳教育，進(jìn)行法學(xué)研究，提高師生法治意識(shí)，建設(shè)校園法治文明，為國(guó)家和社會(huì)培養(yǎng)法治專業(yè)人才。高校法治進(jìn)程直接關(guān)系到國(guó)家依法治國(guó)方略的實(shí)施效果和發(fā)展前景。

[關(guān)鍵詞] 高校；依法治校；教育現(xiàn)代化；法治；民主監(jiān)督

[中圖分類號(hào)] D922 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）08-0098-11

引言

當(dāng)前，我國(guó)高等教育深化改革已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，為更好地實(shí)現(xiàn)高等院校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)和文化傳承的主要任務(wù)，高校應(yīng)堅(jiān)持確立依法治校的辦學(xué)理念和治校方略，源源不斷地向國(guó)家、社會(huì)輸送高素質(zhì)法治人才，培養(yǎng)國(guó)家法治建設(shè)的可靠接班人。

一、高校依法治校的法理依據(jù)

（一）高校依法治校的科學(xué)含義

高校依法治校具有自身的科學(xué)含義：從宏觀層面上講，以國(guó)家機(jī)關(guān)、政府及教育主管部門為主體，高校為客體對(duì)象，從外部依法管理和規(guī)范高校的行為并保障高校的合法權(quán)益，管理與學(xué)校有關(guān)的事務(wù)。在這個(gè)層面上，依法治校是指國(guó)家教育行政管理部門和各級(jí)政府對(duì)高校的各項(xiàng)教育管理服務(wù)工作的依法管理。另外，高校堅(jiān)持“依法治?！崩砟钭灾鬓k學(xué)，即指高校在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠廣大師生員工，包括高校各行政機(jī)構(gòu)管理人員，依據(jù)國(guó)家憲法、法律法規(guī)、高校大學(xué)章程和規(guī)章制度，整合高校資源，處理高校公共事務(wù)和對(duì)外關(guān)系，保障高校師生合法權(quán)益，維護(hù)學(xué)校正常秩序，確保高校各項(xiàng)工作依法進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)高校的民主法治和科學(xué)管理，推進(jìn)高校教育事業(yè)發(fā)展完善。

高校依法治校最為突出的特征就是以法治取代人治，充分體現(xiàn)“法律至上”的高校教育管理服務(wù)理念，堅(jiān)持民主自由，尊重和保障人權(quán)，堅(jiān)持公正公平等法治原則，弘揚(yáng)中國(guó)社會(huì)主義法治精神。高校依法治校是一種法治活動(dòng)，這里的“依”是指“依據(jù)、依靠、根據(jù)”之意，即指根據(jù)高校教育管理服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度；依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)威性和可靠性，有效地將高校的教育教學(xué)、科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)、文化傳承等職能的發(fā)揮納入到法治化的體系，做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”。高校依法治校，這里的“治”，不是消極利用法律法規(guī)當(dāng)做治理、管制的手段或工具，而是指高校堅(jiān)持法治理念，將治學(xué)治教、管理服務(wù)等辦學(xué)行為有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在高校管理服務(wù)、評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)、教育引導(dǎo)、教學(xué)科研、后勤保衛(wèi)、醫(yī)療保障等各項(xiàng)工作中實(shí)現(xiàn)“依法行政、管理、服務(wù)”。高校依法治校的實(shí)質(zhì)意義在于充分體現(xiàn)“法治”價(jià)值，依據(jù)國(guó)家、地方教育法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度，維護(hù)高校最廣大師生員工的基本權(quán)益和保障學(xué)校的合法利益，不是簡(jiǎn)單粗暴地實(shí)行一部分人管制另一部分人，而是在高校樹立法治理念，提升法制意識(shí)，提高法治能力，實(shí)現(xiàn)學(xué)校師生自覺(jué)依照法律法規(guī)和大學(xué)章程約束規(guī)范自我行為，真正做到知法懂法，遵法守法。

隨著我國(guó)科教興國(guó)戰(zhàn)略和依法治國(guó)方略的長(zhǎng)足發(fā)展，在社會(huì)主義民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，依法治教是我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展方向和必然趨勢(shì)。堅(jiān)持依法治教，依法治校，國(guó)家教育行政部門依法行政，深化落實(shí)教育體制改革的方針政策，有效保證了教育管理服務(wù)效率的提高。高校肩負(fù)著為國(guó)家強(qiáng)盛，民族發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步培養(yǎng)高素質(zhì)人才的神圣使命和重要責(zé)任，必須堅(jiān)持依法治校，在高校教育領(lǐng)域踐行依法治國(guó)，依法治教，貫徹落實(shí)國(guó)家治國(guó)理政方略和教育發(fā)展戰(zhàn)略。依法治校，要求依法理順國(guó)家、地方教育行政管理機(jī)構(gòu)、政府與高校之間的關(guān)系，依法協(xié)調(diào)處理好校內(nèi)師生員工的利益關(guān)系，高校堅(jiān)持依法自主辦學(xué)，建立健全法治管理運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高等教育領(lǐng)域的法治化，為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治國(guó)家培養(yǎng)出更多法律意識(shí)高、法治理念強(qiáng)、知法懂法、守法用法的建設(shè)者和接班人。

（二）高校依法治校的法律法規(guī)

高校依法治校最根本的特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)法律依據(jù)，法治體制，學(xué)校要依據(jù)國(guó)家的憲法、教育部等行政部門的法規(guī)規(guī)章以及高校的大學(xué)章程、校紀(jì)校規(guī)，不斷提升自身辦學(xué)質(zhì)量，提高學(xué)校管理服務(wù)法治化水平，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，實(shí)現(xiàn)教育制度體系規(guī)范化，促進(jìn)高等教育朝現(xiàn)代化方向發(fā)展。2003年7月17日教育部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》指出：“實(shí)行依法治校，就是要依法理順政府與學(xué)校的關(guān)系、在落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，完善學(xué)校各項(xiàng)民主管理制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理和運(yùn)行的制度化、程序化。” [1]確立了依法治校的科學(xué)含義。2012年11月22日，教育部又頒布了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，“在各級(jí)各類學(xué)校深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，全面落實(shí)依法治國(guó)要求，大力推進(jìn)依法治校，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”， [2]明確規(guī)定了高校依法治校的總體要求，為依法治校提供了政策指導(dǎo)，對(duì)依法治校各項(xiàng)工作的落實(shí)進(jìn)行了全面部署。

《憲法》是我國(guó)的根本大法，依法治校首先是依憲治校，我國(guó)高校依法治校不僅要遵守與教育機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律：《教育法》《高等教育法》《教師法》等，學(xué)校各管理部門還應(yīng)當(dāng)遵守其它相關(guān)的法律法規(guī)，例如教務(wù)處要執(zhí)行《全日制普通高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理辦法》《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》等；財(cái)務(wù)處要執(zhí)行《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等；人事處要執(zhí)行《教師資格條例》和《勞動(dòng)合同法》等，學(xué)生工作處要執(zhí)行《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》《兵役法》和《國(guó)防教育法》等。此外，后勤管理處要執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》《食品安全法》《價(jià)格法》和《衛(wèi)生檢疫法》等等。各教學(xué)單位要遵守國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，各個(gè)高校根據(jù)不同專業(yè)教學(xué)特點(diǎn)，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行，理應(yīng)做到“法無(wú)授權(quán)不可為”。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律系統(tǒng)化，各地方人大常委會(huì)制定的一系列地方法規(guī)，高校作為學(xué)校管理部門也應(yīng)當(dāng)遵守。此外，高校師生還應(yīng)遵守適應(yīng)高校自身發(fā)展規(guī)律和特色的大學(xué)章程和學(xué)校制定的各項(xiàng)管理規(guī)定。

（三）高校依法治校的指導(dǎo)思想

教育乃百年大計(jì)，是國(guó)家的強(qiáng)盛之路，是人民的幸福之源，是21世紀(jì)中華民族復(fù)興，實(shí)現(xiàn)偉大中國(guó)夢(mèng)的重要保障。我國(guó)教育的根本目標(biāo)是為人民服務(wù)，為最廣大人民的根本利益服務(wù)，教育的出發(fā)點(diǎn)和歸宿應(yīng)當(dāng)是為人民造福，高等教育要堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)思想，堅(jiān)持依法治校，遵守國(guó)家教育相關(guān)法律法規(guī)，明確辦學(xué)宗旨，堅(jiān)定社會(huì)主義辦學(xué)方向，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的教育方針，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，在高校黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，校長(zhǎng)依法管理，充分發(fā)揮學(xué)校各職能部門的管理教育服務(wù)作用；依據(jù)國(guó)家和地方教育法律法規(guī)規(guī)定，建立適合學(xué)校改革和發(fā)展需要的規(guī)章制度和大學(xué)章程，規(guī)范辦學(xué)行為，優(yōu)化校內(nèi)資源配置，建立法律組織機(jī)構(gòu)，提高高校管理水平和服務(wù)效率。大力弘揚(yáng)法治精神，進(jìn)行普法宣傳教育，建立現(xiàn)代化大學(xué)章程和校規(guī)校紀(jì)，全面加強(qiáng)依法治校的法治程序化和制度規(guī)范化，創(chuàng)建有特色，高水平，法治化的高等學(xué)校。

二、依法治校是高校深化改革的必然選擇

高校依法治校，依法加強(qiáng)高校管理服務(wù)、教育教學(xué)等方面治理能力和管理水平，發(fā)揮法治的權(quán)威性和規(guī)范性，推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)。堅(jiān)持依法治校，是改革人才培養(yǎng)機(jī)制，優(yōu)化辦學(xué)體制，推動(dòng)建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然選擇；是貫徹落實(shí)黨和國(guó)家依法治國(guó)方略和教育改革方針政策的具體表現(xiàn)，是維護(hù)高校安全穩(wěn)定，保障師生合法權(quán)益，構(gòu)建和諧校園的必由之路。

（一）依法治校是高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度的客觀需求

依法治校，依法完善高校內(nèi)部規(guī)章制度，建設(shè)一流大學(xué)，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，實(shí)現(xiàn)大學(xué)培養(yǎng)人才、教學(xué)科研、服務(wù)社會(huì)、傳承文化的職能，使得高校教育成為社會(huì)進(jìn)步的發(fā)動(dòng)機(jī)和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力?，F(xiàn)代大學(xué)制度，本質(zhì)上講就是建立在遵循高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，通過(guò)優(yōu)化完善高校教育管理服務(wù)結(jié)構(gòu)，依法協(xié)調(diào)處理好高校內(nèi)外部的各種關(guān)系，形成高校的自我管理、自我發(fā)展、自我規(guī)范、自我約束的有效運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建促進(jìn)高校健康持續(xù)發(fā)展的制度體系。依法治校是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要特征和必然選擇?？v觀世界一流大學(xué)，“恐怕其根本原因之一在于堅(jiān)持依法治?！?[3]。由于我國(guó)歷史文化傳統(tǒng)等因素，一定程度上，傳統(tǒng)高校管理服務(wù)中存在著人治現(xiàn)象。高校深化改革，建立現(xiàn)代大學(xué)制度是教育客觀規(guī)律決定的，也是歷史時(shí)代的必然趨勢(shì)，高水平的大學(xué)需要高水平的管理服務(wù)，堅(jiān)持依法治校，不斷提升自身法治化、規(guī)范化管理水平，實(shí)現(xiàn)依法自主辦學(xué)。

（二）依法治校是高校適應(yīng)國(guó)家社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，培養(yǎng)國(guó)民法治意識(shí)，辦好人民滿意大學(xué)的客觀需要

依法治校是高校適應(yīng)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，深化教育體制改革的客觀要求，也是高校貫徹落實(shí)黨的教育方針的重要體現(xiàn)。培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)合格建設(shè)者和可靠接班人，是高校教育的根本價(jià)值所在。為適應(yīng)國(guó)家社會(huì)主義民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，面臨諸多新情況、新問(wèn)題，高校教育的辦學(xué)體制、教育理念、辦學(xué)規(guī)模、組織形態(tài)、管理服務(wù)等各個(gè)方面都在不斷深化改革。高校為國(guó)家社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)源源不斷輸送和儲(chǔ)備人才，是國(guó)家社會(huì)培養(yǎng)人才的基地。高校開(kāi)展法制宣傳教育，進(jìn)行法學(xué)研究，提升師生法治意識(shí)，建設(shè)校園法治文明，為國(guó)家和社會(huì)培養(yǎng)法治專業(yè)人才，直接關(guān)系到國(guó)家依法治國(guó)方略的實(shí)施效果。因此，依法治校，是培養(yǎng)國(guó)民法制意識(shí)，推進(jìn)依法治國(guó)長(zhǎng)足發(fā)展的客觀需要和直接途徑。

（三）高校依法治校，是推動(dòng)教育深化改革，提高辦學(xué)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障

黨的十八屆三中全會(huì)后，黨和國(guó)家對(duì)教育事業(yè)全面深化改革進(jìn)行整體部署，高校堅(jiān)持依法治教，依法治校是高等教育改革發(fā)展的客觀需要和重要內(nèi)容，促進(jìn)大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量提升，確保高等教育現(xiàn)代化發(fā)展的方向，推進(jìn)高校內(nèi)涵式建設(shè)，提高教育教學(xué)質(zhì)量，是高校教育發(fā)展的核心任務(wù)和永恒主題。高校領(lǐng)導(dǎo)者和管理者需要提高自身法治素養(yǎng)，樹立法治理念，依法有效整合校內(nèi)資源，提高依法治校管理水平，變革高校管理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)教育服務(wù)向、規(guī)范化、法治化方向發(fā)展。依法治校要求摒棄傳統(tǒng)的“人治”“行政管理”的治校理念，使高校的常規(guī)管理服務(wù)工作制度化、規(guī)范化；依據(jù)規(guī)章制度辦學(xué)，依法管理，民主決策，民主監(jiān)督，弘揚(yáng)法治正義與權(quán)威，構(gòu)建法治校園，實(shí)現(xiàn)校務(wù)公開(kāi)、公平、公正，促進(jìn)高校教育改革事業(yè)順利進(jìn)行。

實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化離不開(kāi)高校主體地位和積極作用的發(fā)揮。 在教育事業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，其教育體現(xiàn)出來(lái)的民主化、規(guī)范化、法治化等現(xiàn)代化教育的特征，是當(dāng)前我國(guó)高校教育需要發(fā)展完善的重要內(nèi)容。1999年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》指出：“全面推進(jìn)素質(zhì)教育，根本上要靠法治，靠制度保證?！?[4]2003年，教育部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)：“實(shí)行依法治教，把教育管理和辦學(xué)活動(dòng)納入法治軌道，是深化教育改革，推動(dòng)教育發(fā)展的重要內(nèi)容。” [1]高校是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明的重要陣地，是培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的高素質(zhì)人才的主要場(chǎng)所，肩負(fù)著推動(dòng)國(guó)家社會(huì)教育現(xiàn)代化發(fā)展的神圣使命。堅(jiān)持依法治校，全面深化教育改革，提高辦學(xué)質(zhì)量，才能實(shí)現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化的目標(biāo)。

（四）依法治校是構(gòu)建和諧校園，維護(hù)師生權(quán)益的必由之路

依法治校需要高校建立起維護(hù)和保障師生合法權(quán)益的規(guī)范渠道，以利于依法化解矛盾，解決沖突，構(gòu)建民主校園、和諧校園、平安校園。

高校充分尊重和保障學(xué)校師生的民主權(quán)利，調(diào)動(dòng)一切積極因素，堅(jiān)持“以人為本”“以生為本”，依法治校，是高校落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和堅(jiān)持學(xué)生主體地位的具體表現(xiàn)?，F(xiàn)代高校教育的基本特征是“獨(dú)立之精神，自由之思想”，教育民主和學(xué)術(shù)自由，尊重、維護(hù)、保障師生的民主權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)高校民主校園，和諧校園的前提條件和基本保證?！稇椃ā贰陡叩冉逃ā返葒?guó)家大法及相關(guān)法規(guī)，明文規(guī)定保障受教育者的基本權(quán)益。要實(shí)現(xiàn)高校師生的真正民主，學(xué)校需要建章立制，設(shè)立相關(guān)大學(xué)章程，構(gòu)建完善高校管理體制和結(jié)構(gòu)體系，嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)和校內(nèi)規(guī)章制度，理順校內(nèi)各利益主體之間的關(guān)系，確立適合高校自身特色和發(fā)展需要的運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮高校最廣大師生員工的民主參與、民主管理和民主監(jiān)督作用，建立責(zé)任追究機(jī)制，完善權(quán)力監(jiān)督約束。校園的安全穩(wěn)定是構(gòu)建民主、和諧校園的前提和基礎(chǔ)，維護(hù)高校安全穩(wěn)定，才能為依法治校和深化高校改革提供良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)高校全面健康發(fā)展。堅(jiān)持依法治校，充分發(fā)揮體現(xiàn)最廣大師生員工根本利益的規(guī)章制度所具有的的正義性、權(quán)威性，弘揚(yáng)法治文明的規(guī)范化和制度化。依法運(yùn)用法律法規(guī)、規(guī)章制度化解矛盾，消除校園安全隱患，維護(hù)校園正常秩序，處理好高校內(nèi)外各方面之間的利益關(guān)系，依法治校，規(guī)范辦學(xué)，構(gòu)建民主、和諧、平安校園，促進(jìn)高校健康、創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。

三、當(dāng)前我國(guó)高校依法治校所面臨的現(xiàn)實(shí)困境

隨著我國(guó)科教興國(guó)戰(zhàn)略、依法治國(guó)方略和高校教育深化改革等方針政策的貫徹落實(shí)，依法治校取得了一定程度的進(jìn)展和收獲。1994年的《教師法》，1999的《高等教育法》，2003年的《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》和《民辦教育促進(jìn)法》，2006年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)教育法》，2012年教育部頒布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》等等法律法規(guī)建構(gòu)起一個(gè)高等教育的法治框架，為高等教育深化改革與依法治校提供了指導(dǎo)方向，確立了法律依據(jù)。然而，當(dāng)前我國(guó)高校依法治校進(jìn)程中仍然存在諸多有待進(jìn)一步發(fā)展完善的方面。

（一）傳統(tǒng)人治存在，法治意識(shí)淡薄

黨的十五大明確提出以“依法治國(guó)”作為國(guó)家的基本治理方略，黨的十六大發(fā)展完善了“依法治國(guó)”理念，黨的十八大提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，要求全面推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程，依法治國(guó)已成為我國(guó)憲法的基本原則，是廣大人民最高意志和利益的綜合體現(xiàn)。然而兩千多年封建社會(huì)傳統(tǒng)的人治觀念依然存在，“人治”作為歷史的意識(shí)形態(tài)和社會(huì)文化傳襲下來(lái)，滲透到社會(huì)各個(gè)層面，在高校教育管理服務(wù)中表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的意志想法決定學(xué)校的發(fā)展方向和治學(xué)行為，高校的規(guī)章制度因領(lǐng)導(dǎo)者改變而改變，造成高校管理非法制化狀態(tài)，運(yùn)用政策和行政權(quán)力管理高校的現(xiàn)象?！叭酥巍庇^念并未根本消除，法治意識(shí)淡薄，依然存在“權(quán)大于法”“人大于法”的思想，這些問(wèn)題不解決必然會(huì)導(dǎo)致高校教育管理過(guò)程中不和諧因素和侵權(quán)現(xiàn)象存在，違背“法治”理念。高校長(zhǎng)期實(shí)行輕法治、重人治的行政教育管理模式，師生維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)淡薄，不能知法懂法，不會(huì)依法維權(quán)，合法權(quán)益無(wú)法得到保障，嚴(yán)重影響到依法治校的發(fā)展進(jìn)程。

（二）高?！靶姓眴?wèn)題猶存

高校現(xiàn)行的內(nèi)部管理體系“行政化”問(wèn)題嚴(yán)重，管理者長(zhǎng)期以行政手段代替法律手段，無(wú)法保障師生合法權(quán)益，阻礙依法治校發(fā)展進(jìn)程。1998年頒布的《中華人民共和國(guó)高等教育法》，明確提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是高等學(xué)校的內(nèi)部管理體制。2010年7月《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確表示，“推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離”“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)” [5]。2015年1月國(guó)家教改辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》，但是政府與高校權(quán)利界限不清，行政化傾向依然嚴(yán)重存在，部分高校無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)依法自主辦學(xué)，高校內(nèi)部章程制定審核執(zhí)行困難。此外，高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不平衡，行政權(quán)威和行政權(quán)力在高校教育教學(xué)，管理服務(wù)中泛化，甚至導(dǎo)致學(xué)術(shù)被工具化、政治化的現(xiàn)象產(chǎn)生。如何恢復(fù)學(xué)術(shù)權(quán)力的地位，是高校深化內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)變革的重要內(nèi)容。去除“行政化”干擾，培養(yǎng)高校良好學(xué)術(shù)氛圍，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，推進(jìn)科研創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高校教育管理職能，需要依法治校來(lái)保駕護(hù)航。

（三）我國(guó)教育法律法規(guī)不完善，高校規(guī)章制度不健全

國(guó)家《教育法》和《高等教育法》都明確提出了高校具有自主辦學(xué)權(quán)，但法律法規(guī)的貫徹落實(shí)需要依法接受監(jiān)督，在高校教育教學(xué)，管理服務(wù)的具體實(shí)踐中，很多規(guī)章制度與當(dāng)前高校教育事業(yè)的發(fā)展需要不相適應(yīng)，可操作性不強(qiáng)。高校教育運(yùn)行中政府、社會(huì)、高校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、利益分配等需要明確的法律規(guī)定，立法體系亟待完善。因此，需要深化改革，創(chuàng)新研究，掃除陳舊教育法律法規(guī)的體制性、制度性障礙，進(jìn)一步推進(jìn)高等教育事業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。要建立起高校法律顧問(wèn)機(jī)制，結(jié)合高校實(shí)際，特色立校，依法制定健全的管理制度和規(guī)章體系。高校應(yīng)深化加強(qiáng)師生法治教育，加大普法宣傳力度，樹立法治理念，弘揚(yáng)法治精神，建設(shè)校園法治文化，推進(jìn)依法治校進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)法治入耳入心，人人知法懂法，學(xué)法守法，遵法用法。

（四）高校法制監(jiān)督力度不夠，教育司法不完備，程序施行不嚴(yán)謹(jǐn)

當(dāng)前，高校依法治校中缺乏權(quán)威性、法制性的民主監(jiān)督和制約機(jī)制，導(dǎo)致部分工作的隨意性以及違法腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。高校法制監(jiān)督力度不夠，具體表現(xiàn)為民主監(jiān)督主體職責(zé)不清，標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰，分工不明確，權(quán)威性較差等。高校規(guī)章制度的制定、執(zhí)行需要法制監(jiān)督，需要司法嚴(yán)明予以保障，否則就會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者、管理者不但行為失范，而且會(huì)嚴(yán)重脫離有效的監(jiān)督和約束，行使相應(yīng)權(quán)利的主觀性較大，失去法制的規(guī)范化，高校的民主監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)?，F(xiàn)代法治在一定程度上追求程序性正義，同時(shí)，程序性正義又是現(xiàn)代制度文明的集中體現(xiàn)。高校的規(guī)章制度在制定、執(zhí)行程序中，師生參與度有限，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徸h程序和民主評(píng)議，致使高校師生對(duì)規(guī)章制度的認(rèn)同感和使命感較低。這些困境嚴(yán)重阻礙了高校依法治校的發(fā)展進(jìn)程。

四、推進(jìn)高校依法治校的路徑

（一）開(kāi)展普法教育，增強(qiáng)師生法治意識(shí)，為推進(jìn)依法治校夯實(shí)思想基礎(chǔ)

開(kāi)展普法教育，加強(qiáng)法制建設(shè)，是推進(jìn)依法治校的基礎(chǔ)性工程。法治是一種倡導(dǎo)自由和諧、規(guī)范有序的治理模式，是社會(huì)進(jìn)步和制度文明的重要標(biāo)志，高校是傳承社會(huì)文明的殿堂，推進(jìn)高校依法治校需要大力弘揚(yáng)法治精神，建設(shè)校園法治文化，開(kāi)展校園普法教育，提高師生法律維權(quán)意識(shí)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“意識(shí)形態(tài)工作關(guān)系黨的前途命運(yùn)和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，關(guān)系民族凝聚力和向心力，是黨的一項(xiàng)極端重要的工作?！盵6]高校黨政領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)自身法制建設(shè)，學(xué)法用法，依法決策，提高依法執(zhí)政和管理的能力，做好高校依法治校的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。高校要在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、管理人員、師生員工中進(jìn)行法制培訓(xùn)，深入開(kāi)展普法宣傳教育，積極引導(dǎo)廣大師生員工樹立法治理念，提高法治意識(shí)，培養(yǎng)法治能力，依法規(guī)范行為。鄧小平曾指出：“加強(qiáng)法制重要的是教育，根本問(wèn)題是教育人。”[7]加強(qiáng)高校法制建設(shè)，要求樹立法治觀念，增強(qiáng)責(zé)任感，提升法律素養(yǎng)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部和師生員工的法治意識(shí)是依法治校的關(guān)鍵所在。因此，高校要?jiǎng)?chuàng)新普法教育宣傳的方法、形式和載體，構(gòu)建立體完整的法制傳播體系，充分發(fā)揮校園廣播、網(wǎng)絡(luò)、校內(nèi)櫥窗、校報(bào)、電視等多媒體的重要作用，舉辦各種法制活動(dòng)，開(kāi)展普法知識(shí)競(jìng)賽、專題講座，加強(qiáng)法制培訓(xùn)，印發(fā)法制讀物等等，使得依法治校深入人心，營(yíng)造高校學(xué)法懂法、遵法守法、講法用法的校園法治環(huán)境，為積極推進(jìn)依法治校奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

（二）完善高等教育法律法規(guī)，健全校內(nèi)規(guī)章制度，為推進(jìn)依法治校提供法律依據(jù)

1.完善高等教育法律法規(guī)。我國(guó)高等教育法律法規(guī)是根據(jù)高校教育在改革進(jìn)程中進(jìn)行立法的，一定程度上，是對(duì)高等教育改革成果的總結(jié)性、規(guī)范性確立，本身具有規(guī)定的滯后性。隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育改革不斷深化，高等教育法律法規(guī)立法表現(xiàn)出數(shù)量少，整體滯后等問(wèn)題，為適應(yīng)當(dāng)前教育深化改革發(fā)展的需要，要求不斷完善和提升相關(guān)法律法規(guī)，處理好法律法規(guī)與大學(xué)自主辦學(xué)之間的關(guān)系，加強(qiáng)法制建設(shè)，為高校教育發(fā)展提供有力的法律依據(jù)，為依法治校向科學(xué)化、規(guī)范化方向發(fā)展提供制度保證。

2.制定大學(xué)章程，健全高校規(guī)章制度。根據(jù)我國(guó)教育法律法規(guī)的相關(guān)要求制定和完善大學(xué)章程，是國(guó)家教育法制體系的重要組成部分和延伸體現(xiàn)，也是高校深化改革，自主發(fā)展，自主管理，自我約束的法律依據(jù)。構(gòu)建科學(xué)民主、健全完善的大學(xué)章程，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的核心，是推動(dòng)高校依法治校的有效途徑，促進(jìn)了依法治校更加科學(xué)化和規(guī)范化。除了制定大學(xué)章程之外，高校應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家教育法律法規(guī)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，建立高校教育教學(xué)，科學(xué)研究，管理服務(wù)等各個(gè)方面的規(guī)章制度，完善學(xué)校教育管理服務(wù)體制，使得高校各項(xiàng)工作都能做到有法可依，確保依法治校有序推進(jìn)。

（三）優(yōu)化高校管理結(jié)構(gòu)，建立民主監(jiān)督機(jī)制，為推進(jìn)依法治校提供制度保障

1.優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，完善管理制度。當(dāng)前高校管理結(jié)構(gòu)不合理，管理制度行政化問(wèn)題嚴(yán)重，直接影響了高校教育事業(yè)的發(fā)展，科學(xué)規(guī)范、健全完善的管理結(jié)構(gòu)和制度，是有效推進(jìn)依法治校的重要保證。高校應(yīng)堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督、依法治校”的運(yùn)行體系，弘揚(yáng)法治精神，以法律方式實(shí)現(xiàn)高校管理結(jié)構(gòu)和制度的法治化轉(zhuǎn)型，最大限度保障高校的自主辦學(xué)權(quán)和學(xué)術(shù)自由，推動(dòng)高校法治化進(jìn)程的同時(shí)有效發(fā)揮高等院校自身的辦學(xué)特色和專業(yè)特長(zhǎng)。堅(jiān)持依法治校，要求確立高校黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心地位，全面貫徹落實(shí)民主集中制，校長(zhǎng)依法行政，運(yùn)用現(xiàn)代化、法治化的管理理念和治校方法，協(xié)調(diào)處理好高校內(nèi)部各種關(guān)系，強(qiáng)化各行政管理部門的工作規(guī)范和崗位職責(zé)，提高辦學(xué)質(zhì)量和水平。

2.加強(qiáng)民主監(jiān)督，保障內(nèi)部約束。堅(jiān)持依法治校，高校應(yīng)建立完善的民主監(jiān)督機(jī)制，保障法律法規(guī)與規(guī)章制度的貫徹落實(shí)，構(gòu)建科學(xué)民主的決策機(jī)制是第一要?jiǎng)?wù)。法律法規(guī)，大學(xué)章程及規(guī)章制度，需要科學(xué)的決策作為貫徹實(shí)行的基本前提和保障。高校在改革發(fā)展進(jìn)程中的重大問(wèn)題應(yīng)當(dāng)依法遵循集體研究、集體商討、集體決策的原則，促進(jìn)民主決策，堅(jiān)守決策程序正義，保障高校決策的科學(xué)性和正義性。此外，高校依法治校要堅(jiān)持校務(wù)公開(kāi)透明，建設(shè)民主公正的文化氛圍，以“公開(kāi)、公正”作為高校各項(xiàng)工作的常態(tài)，建立校務(wù)公開(kāi)程序，嚴(yán)格按照程序執(zhí)行。調(diào)動(dòng)并發(fā)揮最廣大師生的積極性，提高高校師生的法治素養(yǎng)，參與學(xué)校依法治校民主監(jiān)督，優(yōu)化各種利益關(guān)系，建立民主科學(xué)、規(guī)范高效、公開(kāi)透明的高校管理服務(wù)體系。

3.建立法律顧問(wèn)制度，健全組織機(jī)構(gòu)。堅(jiān)持依法治校，要嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)家高等教育法律法規(guī)，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，尊重校長(zhǎng)法人地位，建立高校法律顧問(wèn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，健全法律顧問(wèn)制度，高校在面臨重大法律問(wèn)題、法律糾紛及規(guī)章制度決策時(shí)，必先咨詢法律顧問(wèn)意見(jiàn)，通過(guò)專業(yè)法律機(jī)構(gòu)審核，確保高校教育管理服務(wù)法治化進(jìn)程的科學(xué)化和規(guī)范化。在高校成立專門的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和普法組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校普法教育及推進(jìn)依法治校的日常工作，為高校師生維權(quán)提供制度上、法律上的有效途徑。作為高校各項(xiàng)規(guī)章制度和政策文件的法律審核機(jī)構(gòu)，通過(guò)進(jìn)行相關(guān)的法律咨詢，促使高校各項(xiàng)建章立制符合國(guó)家憲法、法律及地方法規(guī)，成為“良法”，指導(dǎo)高校依法治?！凹s束公權(quán)、保障人權(quán)”，以法律手段處理解決校內(nèi)外矛盾糾紛，維護(hù)高校及師生的合法權(quán)益。

（四）加大考核力度，制定科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制

大力推動(dòng)依法治校進(jìn)程，促進(jìn)高校依法治?？茖W(xué)健康發(fā)展，必須建立合理的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，制定科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，采用有效的測(cè)評(píng)方法，明確依法治校的發(fā)展水平和進(jìn)展階段。高校考核評(píng)價(jià)機(jī)制，是在高校依法治校精神實(shí)質(zhì)分析與概括的基礎(chǔ)上，將高?！胺ㄖ巍钡膬?nèi)在要求與外在體現(xiàn)分解細(xì)化，從而形成一套科學(xué)的測(cè)評(píng)系統(tǒng)，要求全面覆蓋到依法治校的各方面主體內(nèi)容，結(jié)合先進(jìn)的現(xiàn)代評(píng)價(jià)方法，依法制定考核評(píng)價(jià)機(jī)制的具體激勵(lì)辦法，對(duì)考核評(píng)選激勵(lì)的范圍、條件、程序作出明確的規(guī)定，充分發(fā)揮考核機(jī)制的鑒別、選擇、強(qiáng)化作用和督導(dǎo)激勵(lì)功能。此外，高校還應(yīng)建立并完善依法治校的信息反饋系統(tǒng)，使得民主監(jiān)督、考核評(píng)價(jià)常態(tài)化，真正做到“有法必依，違法必究”。高校應(yīng)建立重大決策失誤追究制度，提升高校教育管理服務(wù)，推動(dòng)依法治校長(zhǎng)足發(fā)展。

（五）堅(jiān)持德法兼治，構(gòu)建高校和諧校園、平安校園

習(xí)近平指出：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，兩者都具有規(guī)范社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序的作用?！?[8] “我們要堅(jiān)持把依法治國(guó)和以德治國(guó)結(jié)合起來(lái)，高度重視道德對(duì)公民行為的規(guī)范作用?！?[9]法治是德治的基礎(chǔ)，德治是法治的補(bǔ)充，高校在堅(jiān)持依法治校的基礎(chǔ)上以德治校，就是要培養(yǎng)全體師生員工的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，榮辱觀，以道德為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格規(guī)范自己的日常行為，利用德治的調(diào)節(jié)作用更好地促進(jìn)依法治校的發(fā)展進(jìn)步。

在高校依法治校進(jìn)程中，堅(jiān)持“法治”，并非指“法治萬(wàn)能”，法律法規(guī)是以國(guó)家意志，集體意志的形式體現(xiàn)出來(lái)的，具有其局限性；當(dāng)法治作用的發(fā)揮受到約束限制時(shí)，需要道德發(fā)揮其特殊的調(diào)節(jié)作用，二者相輔相成，相得益彰。當(dāng)前，隨著高校的深化改革發(fā)展，面臨新形勢(shì)，新情況和新問(wèn)題，必須提高以德治校的認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮道德在教育中的作用，堅(jiān)持依法治校，既要加強(qiáng)法制建設(shè)，也要加強(qiáng)道德建設(shè)，提高高校師生的思想道德素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)高?！敖虝?，德育為先”的職能。堅(jiān)持依法治校和以德治校緊密結(jié)合，深化新時(shí)期道德發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，探索高校道德規(guī)范體系，強(qiáng)化學(xué)校道德輿論導(dǎo)向，發(fā)揮高校精神文明輻射作用，加強(qiáng)師德教育和青少年社會(huì)主義道德教育，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義道德優(yōu)良、法制文明的現(xiàn)代化和諧校園、平安校園。

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[責(zé)任編輯：譚曉影]