曹小兵　古春金　張治永

[摘 要] 完善的評(píng)估機(jī)制是科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估的基礎(chǔ)，將立項(xiàng)評(píng)估不同環(huán)節(jié)為研究基礎(chǔ)，分析與總結(jié)我國(guó)科技項(xiàng)目評(píng)估存在問(wèn)題，借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)介紹，分析與思考我國(guó)科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估形勢(shì)、發(fā)展機(jī)遇和面臨挑戰(zhàn)，提出創(chuàng)新思路促進(jìn)科技項(xiàng)目評(píng)估效能的提升。

[關(guān)鍵詞] 科技項(xiàng)目；立項(xiàng)；評(píng)估機(jī)制；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)] F204 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1671-0037（2017）5-64-4

Abstract： A perfect assessment mechanism is fundamental to scientific and technological project approval assessment. With research conducted on different sections of project approval assessment， this paper analyzed and sorted out problems existing indomestic scientific and technological project approval assessment， introduced relevant experiences in foreign countries， analyzed and reflected on the situations， development opportunities and challenges confronted by domestic scientific and technological project approval assessment， and came up with innovative thoughts to promote the improvement of the assessment efficacy of scientific and technological projects.

Key words： scientific and technological project； project approval； assessment mechanism； evaluation standard； innovation

科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一生產(chǎn)力，在提高我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力方面具有重要的促進(jìn)作用，科技創(chuàng)新能力持續(xù)提升，創(chuàng)新技術(shù)不斷突破，科研成果也得到積極推廣與應(yīng)用。我國(guó)全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，國(guó)家對(duì)科技研發(fā)的投入明顯加大，據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)報(bào)道，2015年我國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)為670.6億元，比2012年增長(zhǎng)34.4%，其中知識(shí)創(chuàng)新主體的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)支出高校為347.2億元和研究機(jī)構(gòu)為295億元，比2012年分別增長(zhǎng)26%和49%。在開展科技研究項(xiàng)目時(shí)，立項(xiàng)評(píng)估工作能有效保證項(xiàng)目具有科學(xué)性和有效性，有利于項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，在兼顧項(xiàng)目效益的同時(shí)，營(yíng)造公平公正的科研創(chuàng)新活動(dòng)環(huán)境。

科研經(jīng)費(fèi)的投入是保障科技項(xiàng)目順利實(shí)施的基本條件，實(shí)施者在技術(shù)創(chuàng)新體系中的主體地位也不斷得到強(qiáng)化，因此，完善科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估機(jī)制，有利于高效利用創(chuàng)新資源，以科技創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新活動(dòng)對(duì)社會(huì)進(jìn)步的牽引具有十分重要的意義。

1 科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估存在問(wèn)題

1.1 評(píng)估缺少平衡性

“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃明確了總體思路和目標(biāo)，是我國(guó)邁進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家行列的行動(dòng)指南，同時(shí)正處于科技創(chuàng)新量的積累向質(zhì)的飛躍、點(diǎn)的突破及向系統(tǒng)能力提升的重要時(shí)期。教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)與科研經(jīng)費(fèi)占全國(guó)生產(chǎn)比重是決定創(chuàng)新力量、持久性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。針對(duì)科技項(xiàng)目評(píng)估工作有許多不平衡的地方，理論研究與實(shí)踐結(jié)合度不深，研發(fā)需求與評(píng)估能力不平衡，重評(píng)估數(shù)量和形式，輕評(píng)估質(zhì)量及內(nèi)容，以及評(píng)估團(tuán)隊(duì)中缺少創(chuàng)新思維與前瞻性，制約我國(guó)科技評(píng)估工作的專業(yè)化與國(guó)際化發(fā)展行程。

1.2 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理

科技立項(xiàng)評(píng)估過(guò)程對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的能力評(píng)估是現(xiàn)有流程中的重要環(huán)節(jié)之一，主要是考核項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的科研經(jīng)歷和已有科研成果，這讓很多敢于突破與創(chuàng)新的年輕學(xué)者處于劣勢(shì)。當(dāng)有學(xué)者提出有創(chuàng)新建議性的觀點(diǎn)時(shí)，常會(huì)因立項(xiàng)內(nèi)容“非主流”而受到評(píng)審專家的“歧視”，通常某些“非主流”項(xiàng)目具有一定的超前性、探索性及創(chuàng)新性，所產(chǎn)生的效益是隱含和不可預(yù)測(cè)，這不僅不利于科技創(chuàng)新，也阻礙了科技推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。當(dāng)專家具備認(rèn)知能力及專業(yè)素質(zhì)存在差異時(shí)，則導(dǎo)致對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的把握有所不同，造成評(píng)估結(jié)果權(quán)威性受到質(zhì)疑，使評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)判斷錯(cuò)誤或降低評(píng)估質(zhì)量。

1.3 主觀評(píng)價(jià)缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)

通常在項(xiàng)目評(píng)定時(shí)會(huì)遇到依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)及怎么評(píng)價(jià)的問(wèn)題，例如：自然科學(xué)基金委員會(huì)的評(píng)審專家對(duì)該領(lǐng)域的項(xiàng)目是否立項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估，主要以等級(jí)對(duì)項(xiàng)目的科學(xué)價(jià)值、應(yīng)用前景、創(chuàng)新點(diǎn)、主要研究?jī)?nèi)容、方案計(jì)劃和基礎(chǔ)研究能力進(jìn)行評(píng)估，最后根據(jù)各項(xiàng)評(píng)級(jí)結(jié)果綜合評(píng)價(jià)是否對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資助，在這種環(huán)境下不同專家打分，完全可能出現(xiàn)截然相反的評(píng)估意見，這是由于專家本身的知識(shí)水平及對(duì)評(píng)估內(nèi)容把握程度不同的結(jié)果，最根本是由于無(wú)法對(duì)評(píng)估內(nèi)容設(shè)定具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，使專家評(píng)審結(jié)論缺乏說(shuō)服力，導(dǎo)致項(xiàng)目評(píng)定結(jié)果不具有權(quán)威性[1]。

1.4 專家選擇缺乏科學(xué)性

政府部門基于項(xiàng)目評(píng)估監(jiān)督管理的需要設(shè)立專家?guī)?，專家的?lái)源主要是科研院所、高校、企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體等層面，已是盡可能將各個(gè)領(lǐng)域?qū)＜壹{入專家?guī)欤瑸閷＜以O(shè)立咨詢系統(tǒng)，保障評(píng)審結(jié)果的科學(xué)合理。但專家的篩選依舊缺乏選拔標(biāo)準(zhǔn)，把SCI論文數(shù)量及刊物級(jí)別作為選拔的主要標(biāo)準(zhǔn)，受專家高職務(wù)和知名度的認(rèn)知影響，導(dǎo)致評(píng)審出現(xiàn)形成評(píng)估的慣性或定勢(shì)思維，讓評(píng)價(jià)時(shí)受到隱形標(biāo)準(zhǔn)影響不利創(chuàng)新型項(xiàng)目立項(xiàng)，再則“匿名隨機(jī)選擇”其實(shí)只是形式，極為容易讓被評(píng)估者知曉主要專家名單，并通過(guò)各種人情關(guān)系影響評(píng)估結(jié)果，導(dǎo)致結(jié)果失去公平及滋生腐敗[2]。

2 國(guó)外項(xiàng)目評(píng)估特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

2.1 立法保障科技項(xiàng)目評(píng)估

最早開展科技評(píng)估工作的美國(guó)在20年代國(guó)會(huì)服務(wù)部就已建立了科技評(píng)估機(jī)制，60年代已是評(píng)估領(lǐng)域中的開拓者，無(wú)論是學(xué)術(shù)界或政府項(xiàng)目評(píng)估模式及方法都被許多國(guó)家借鑒。1975年頒發(fā)《項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》（The Program Eval-uation Standards Statements）呈現(xiàn)了科技評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，并在1993年頒布《政府績(jī)效成果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA），以立法的形式把項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估引入政府評(píng)估管理體系，同年3月成立國(guó)家績(jī)效評(píng)監(jiān)委員會(huì)，該執(zhí)行機(jī)構(gòu)的建立使政府績(jī)效評(píng)估效果與體系的完善得到保證。從美國(guó)實(shí)施的科技評(píng)估績(jī)效經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其國(guó)家科技評(píng)估體系是適應(yīng)美國(guó)自身需求而逐漸形成的，并在立法基礎(chǔ)上建立完善的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，2010年美國(guó)對(duì)GPRA進(jìn)行重新修訂，使其更適應(yīng)現(xiàn)有科技評(píng)估體系。

2.2 外部評(píng)估主體

日本國(guó)會(huì)于1995年通過(guò)《科學(xué)技術(shù)基本法》（Basic Science and Technology Plan）的頒布來(lái)確定科技評(píng)估的法律地位，正式立法對(duì)政府科技評(píng)估績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并建立完善的法律法規(guī)協(xié)調(diào)整合不同評(píng)估體系間的矛盾，定期修訂科技評(píng)價(jià)指南，有助于從大方向引導(dǎo)科技評(píng)估制度的改革，以提高科技評(píng)估的效率。運(yùn)用標(biāo)桿分析法（Benchmarking）建立完善的數(shù)據(jù)庫(kù)和引進(jìn)電子評(píng)價(jià)系統(tǒng)，提高評(píng)估工作的效率，促使政府各部門重視評(píng)估結(jié)果及利用評(píng)估結(jié)果促進(jìn)政策的完善與項(xiàng)目管理水平的提升[3]。

日本政府特別強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮具有學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)專家和學(xué)者的專業(yè)作用，法律規(guī)定行政機(jī)構(gòu)及總務(wù)省在進(jìn)行政策評(píng)估時(shí)都應(yīng)在計(jì)劃中公布專業(yè)人士的信息，所以，外部評(píng)估主體的廣泛參與及評(píng)估是法律規(guī)定的結(jié)果與政府強(qiáng)烈的意愿。政府廣泛吸收社會(huì)主體來(lái)參與評(píng)估，希望達(dá)到的目的則是更高效率地實(shí)施科技項(xiàng)目研究，并向公眾披露科技研究?jī)?nèi)容，同時(shí)合理分配研究資源的有效利用。相比其他國(guó)家的外部審議，這種可以給科技研究領(lǐng)域發(fā)展提供良好的外部條件，公眾能從專家和學(xué)者很難注意到的角度討論問(wèn)題點(diǎn)并提出建議，有助于科技創(chuàng)新技術(shù)更好地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3 科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

開展科技項(xiàng)目評(píng)估將成為保障科研活動(dòng)質(zhì)量和優(yōu)化科研管理體系的重要措施，政府部門的職能將轉(zhuǎn)變?yōu)殚_展科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估提供動(dòng)力及發(fā)揮引領(lǐng)作用。

我國(guó)政府大幅增加科研項(xiàng)目資金的投入，以結(jié)果為導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)制落實(shí)，在評(píng)估工作中突出科技創(chuàng)新可比性，使科技活動(dòng)向創(chuàng)新活動(dòng)轉(zhuǎn)變，科技評(píng)估內(nèi)涵與外延將不斷豐富與拓展，科技項(xiàng)目承擔(dān)單位通過(guò)科研項(xiàng)目成果來(lái)提升實(shí)力，并快速有效地適應(yīng)市場(chǎng)需求占得先機(jī)，開展與先進(jìn)國(guó)家合作與應(yīng)用多元化評(píng)估機(jī)制，從而掌握市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)。

隨著經(jīng)濟(jì)與科技的全球化發(fā)展，需要在評(píng)估領(lǐng)域引入及加強(qiáng)國(guó)際化合作進(jìn)程，在評(píng)估工作中突出可比性，讓傳統(tǒng)科技活動(dòng)向創(chuàng)新體制轉(zhuǎn)化，使科技評(píng)估的內(nèi)涵與外延不斷豐富和拓展。

2016年是聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的國(guó)際評(píng)估年，如何讓評(píng)估體系更好地支撐立項(xiàng)與政策制定是評(píng)估工作面臨的挑戰(zhàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制與科技體制的深化改革對(duì)科技項(xiàng)目評(píng)估工作提出了新要求，在評(píng)估活動(dòng)中恰當(dāng)使用定量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，并使用“第三方評(píng)估”和“政府問(wèn)責(zé)”等方法促進(jìn)項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果的公正性，在政府職能部門與評(píng)估機(jī)構(gòu)共同推行評(píng)估文化與開展能力評(píng)估活動(dòng)，建立科技項(xiàng)目評(píng)估制度和健全政策管理體系，使公正評(píng)估結(jié)果更好地支撐政策制定方向，政府職能部門將標(biāo)準(zhǔn)化和制度化全面融入科技項(xiàng)目管理系統(tǒng)，落實(shí)和推動(dòng)“第三方評(píng)估”機(jī)制是必然趨勢(shì)[4]。

4 科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估創(chuàng)新思考

4.1 量化標(biāo)準(zhǔn)

科技項(xiàng)目從項(xiàng)目申請(qǐng)、立項(xiàng)論證、組織實(shí)施、項(xiàng)目評(píng)估、過(guò)程檢查、成果鑒定、項(xiàng)目驗(yàn)收及成果推廣的全過(guò)程，針對(duì)評(píng)審專家主觀判斷缺乏量化數(shù)據(jù)，需要設(shè)定量化標(biāo)準(zhǔn)將評(píng)估內(nèi)容量化、過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化及羅列評(píng)估要素，運(yùn)用合規(guī)的程序、標(biāo)準(zhǔn)方法及遵循基本原則，才能解決因?qū)＜抑饔^判斷而出現(xiàn)不公正的評(píng)審結(jié)果。

科技項(xiàng)目評(píng)審應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境下，運(yùn)用行為等級(jí)錨定法（behaviorally anchored rating scale，BARS）針對(duì)不同的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的區(qū)間分類定值，專家結(jié)合指標(biāo)體系逐項(xiàng)打分得出“質(zhì)量指標(biāo)”“數(shù)量指標(biāo)”“綜合指標(biāo)”的均分。這種評(píng)估方式就不再是簡(jiǎn)單的等級(jí)判斷，而是定性、定量與質(zhì)量的綜合評(píng)定結(jié)果，比單純定量研究得到的評(píng)審結(jié)果更具權(quán)威性和說(shuō)服力，確保評(píng)審結(jié)果的客觀性與準(zhǔn)確性[5]，科技項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程與要素參見圖1。

4.2 完善評(píng)估機(jī)制

中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部（Ministry of Science and Technology of the People s Republic of China，MSTPRC）聯(lián)合財(cái)政部和發(fā)展改革委于2016年12月發(fā)布規(guī)范性文件《科技評(píng)估工作規(guī)定（試行）》（國(guó)科發(fā)政〔2016〕382號(hào)），目的是加強(qiáng)科技評(píng)估管理，建立健全科技評(píng)估體系，推動(dòng)我國(guó)科技評(píng)估工作科學(xué)化與規(guī)范化。但該工作規(guī)定未上升到法律層面，導(dǎo)致我國(guó)科技評(píng)估工作缺乏公眾監(jiān)督的公正和權(quán)威性，同時(shí)也在某種程度上對(duì)評(píng)估工作的開展與質(zhì)量產(chǎn)生不良影響。要推動(dòng)評(píng)估工作開展，必須考慮在實(shí)踐基礎(chǔ)上完善相關(guān)的評(píng)估制度，通過(guò)立法打破各部門間的利益分割，推動(dòng)科技創(chuàng)新指標(biāo)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才培養(yǎng)、資源配置等方面的正當(dāng)使用，從而帶動(dòng)科技評(píng)估制度建設(shè)的完善。在科技評(píng)估工作具備一定基礎(chǔ)條件時(shí)，通過(guò)導(dǎo)入IS0 9001《質(zhì)量管理體系 要求》系統(tǒng)管理機(jī)制，在科技項(xiàng)目的全過(guò)程采用圖2所示質(zhì)量環(huán)（Plan- Do-Check-Action， PDCA）通用模型循環(huán)推進(jìn)，形成具有操作性強(qiáng)的系統(tǒng)評(píng)估機(jī)制。

4.3 專家選擇

評(píng)估專家不僅來(lái)自不同行業(yè)和領(lǐng)域，還應(yīng)積極選聘第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)和個(gè)人作為評(píng)估主體以達(dá)到評(píng)估的中立性，同時(shí)實(shí)行任期制以防止評(píng)估人員固定化，專家除聘請(qǐng)以外，還能通過(guò)自薦及推薦的方式經(jīng)過(guò)審核后進(jìn)入專家?guī)?。?yán)格規(guī)范專家的行為，樹立評(píng)估人員的良好形象，應(yīng)提高評(píng)估人員責(zé)任意識(shí)、自律意識(shí)和強(qiáng)烈的職業(yè)使命感，堅(jiān)持“獨(dú)立、客觀、公正”的評(píng)估原則，加強(qiáng)評(píng)估體系的信用建設(shè)，讓專家具有良好的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與職業(yè)道德，利用“任期制”約束評(píng)估人員隨意評(píng)估的行為，防止其在評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任和徇私舞弊等不當(dāng)行為。

4.4 接軌國(guó)際化評(píng)估

加強(qiáng)與國(guó)際科技項(xiàng)目評(píng)估組織的交流與對(duì)話，積極參與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)估活動(dòng)，通過(guò)借鑒國(guó)外科技項(xiàng)目評(píng)估的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，為評(píng)估系統(tǒng)搭建團(tuán)體組織交流平臺(tái)，加強(qiáng)科技評(píng)估業(yè)務(wù)能力和個(gè)人素質(zhì)培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的開放共享，發(fā)揮平臺(tái)核心與樞紐作用，推動(dòng)科技評(píng)估人員向高素質(zhì)及專業(yè)化發(fā)展，積累我國(guó)科技評(píng)估界的“硬實(shí)力”。讓評(píng)估人員掌握更多國(guó)內(nèi)外科技發(fā)展趨勢(shì)與政策動(dòng)向，并不斷提升自身專業(yè)素養(yǎng)和積累評(píng)審經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)交流與合作打造具有中國(guó)科技評(píng)估特點(diǎn)的“軟實(shí)力”，推動(dòng)我國(guó)科技評(píng)估工作的良性發(fā)展[6]。

4.5 評(píng)估監(jiān)督與反饋

在對(duì)科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估工作進(jìn)行規(guī)范與完善的同時(shí)，逐步建立評(píng)估信息公開機(jī)制，增加公開信息對(duì)外發(fā)布渠道，依據(jù)被評(píng)估項(xiàng)目形成公開的評(píng)估報(bào)告，接受公眾的監(jiān)督及評(píng)議，這種機(jī)制也是對(duì)科技項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程及結(jié)果的再次核驗(yàn)，讓項(xiàng)目落選者知道自身短板和問(wèn)題點(diǎn)的所在，有助于其改善后更加高質(zhì)量申報(bào)科技項(xiàng)目。同時(shí)把監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果作為改進(jìn)政府科技創(chuàng)新管理工作的重要依據(jù)，開展項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的中期評(píng)估和末期總結(jié)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，為調(diào)整和制定新一輪科技項(xiàng)目規(guī)劃提供依據(jù)。

在監(jiān)測(cè)評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)最新的科技創(chuàng)新進(jìn)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求對(duì)指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，并加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)和增強(qiáng)項(xiàng)目落實(shí)的主動(dòng)性和積極性。

5 結(jié)語(yǔ)

科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估的不斷完善能保證項(xiàng)目實(shí)施的有效性，建立科技項(xiàng)目實(shí)踐相結(jié)合的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化體系，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升我國(guó)綜合實(shí)力。同時(shí)值得注意的是科技項(xiàng)目具有創(chuàng)新性的同時(shí)也具有一定資源風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目評(píng)估需要融入創(chuàng)新管理理念和評(píng)估方法的研究，通過(guò)政府和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)合作構(gòu)建評(píng)估體系，進(jìn)一步提高科技項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力。項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制需進(jìn)一步深入研究與完善，從而調(diào)動(dòng)社會(huì)、產(chǎn)業(yè)及科技項(xiàng)目承擔(dān)者的積極性，推動(dòng)科技項(xiàng)目評(píng)估成效的提升。

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